Wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2022 r., sygn. II OSK 2562/19
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) Sędziowie sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka po rozpoznaniu w dniu 27 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 878/18 w sprawie ze skargi P. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2018 r., znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. prostuje oczywistą omyłkę w komparycji wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 878/18, w ten sposób, że w miejsce znaku zaskarżonego aktu "[...]", wpisuje "[...]", 2. oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 30 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 878/18, po rozpoznaniu skargi P. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 9 maja 2018 r., znak: SKO.ZP/415/290/218, w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy: 1) uchylił zaskarżoną decyzję; 2) zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz skarżącego kwotę 997 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Powyższą decyzją organ odwoławczy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm., zwana dalej: "k.p.a.") oraz art. 59, art. 61 ust. 1, art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r. poz. 1073, zwana dalej: "u.p.z.p."), uchylił decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 20 marca 2018 r., nr AU-2/6730.2/392/2018, w części dotyczącej wyników analizy urbanistyczno-architektonicznej (część tekstowa) (zał. nr 3 do decyzji) część pkt 3. b tego załącznika - linia zabudowy ("Wyniki") zdanie "W przedmiotowej sprawie w związku z narożnym położeniem terenu inwestycji u zbiegu trzech ulic konieczne jest wyznaczenie trzech linii zabudowy tj. od strony ul. [...] i ul. [...]" i w tym zakresie orzekł co do istoty sprawy w następujący sposób: "W przedmiotowej sprawie w związku z narożnym położeniem terenu inwestycji u zbiegu ulic konieczne jest wyznaczenie linii zabudowy od strony ul. [...] i ul. [...]", w pozostałej zaś części utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, ustalającą na wniosek S. B. warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa budynku mieszkalno-usługowego wielorodzinnego, z garażem podziemnym, naziemnymi miejscami postojowymi i zagospodarowaniem terenu na dz. nr [...] obr. [...] [...] oraz infrastrukturą techniczną na dz. nr [...] obr. [...] przy ul. [...] / [...] w K." oraz umarzającą postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla części wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego obejmującego budowę zjazdu z drogi publicznej ul. [...] w zakresie pasa drogowego.
Sąd I instancji podkreślił na wstępie, że spełnienie w sprawie przesłanek określonych w pkt 2-5 art. 61 ust. 1 u.p.z.p. nie było sporne. Powyższe nie budzi również wątpliwości Sądu. Nie była kwestionowana również formalna poprawność graficznych załączników do decyzji (zał. nr 2 i 4). Bezsporne jest również wykazanie stosownych uzgodnień i opinii oraz oświadczeń gestorów wymaganych mediów. Przechodząc do przesądzającej o konieczności uchylenia zaskarżonej decyzji kluczowej kwestii, czy planowana inwestycja zaburza zastany ład architektoniczny i stanowi kontynuację funkcji i rodzaju zabudowy, Sąd stwierdził, że słusznie wskazał organ, iż ustawodawca wprost ustanowił, iż określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy ma nastąpić w oparciu o konkretnie przyjęte działki sąsiednie w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., przy czym konieczne jest wskazanie w decyzji działki dostępnej z tej samej drogi publicznej, w nawiązaniu do której ustalane są parametry zabudowy. Zauważył, że żadna ze wskazanych w tym celu przez organ I instancji działek - nr [...], nie jest zabudowana budynkiem o funkcji usługowej. Dalej wskazał, że słusznie organ zaakcentował, że istotna z punktu widzenia rozpatrywanej sprawy zasada kontynuacji funkcji oznacza, że nowa zabudowa powinna mieścić się w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu. Można przyjąć jako regułę, że w zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy, a nowa zabudowa jest dopuszczalna o tyle, o ile można ją pogodzić z już istniejącym stanem zagospodarowania terenu. Z analizy sporządzonej w sprawie niewątpliwie wynika, że obszar analizowany zawiera zabudowę jednorodzinną, wielorodzinną, usługową (handlową, biurową, gastronomiczną), drogi publiczne, drogi wewnętrzne i obiekty infrastruktury technicznej. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, wbrew bezzasadnym twierdzeniom skarżącego, oczywiste jest, że zabudowa wielorodzinna występuje na działce [...] bezpośrednio sąsiadującej z terenem inwestycji, w tym samym kwartale, z analogicznymi uwarunkowaniami do terenu inwestycyjnego. Co więcej zabudowa wielorodzinna występuje również blisko terenu inwestycji na działce nr [...] – po drugiej stronie ul. [...], a także nieopodal na działce nr [...]. Nie może być zatem mowy o braku wykazania przez organ kontynuacji funkcji mieszkaniowej wielorodzinnej. Odmiennie natomiast ma się rzecz co do funkcji usługowej. Co prawda organ słusznie wskazał, że ustawodawca formułując zasadę dobrego sąsiedztwa nie przyznał prymatu kontynuacji funkcji zabudowie znajdującej się bezpośrednio przy działce, na której ma powstać nowa zabudowa, lecz nakazał organom administracji publicznej odwołać się do całości obszaru objętego analizą. Organ wskazał na niewątpliwie występującą w obszarze analizowanym na wielu działkach zabudowę o funkcji usługowej (np. [...]). Jednak organ nie odniósł się wystarczająco do również zawartych w analizie kategorycznych stwierdzeń o występujących w obszarze analizowanym strefach zabudowy, mających charakter całości urbanistycznych. Organ nie wskazał żadnej działki o funkcji usługowej na północ od ul. [...]. Sąd nie wykluczył w niniejszej sprawie możliwości ustalenia przez organ, że w przedmiotowym przypadku został spełniony warunek z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. – kontynuacji funkcji także usługowej (obok funkcji mieszkalnej), ale spełnienie warunku kontynuacji funkcji usługowej w obszarze analizy wymaga zawarcia w decyzji stosownego uzasadnienia i opisu rodzaju usług dopuszczonych konkretną decyzją o warunkach zabudowy. Dodał przy tym, że w kwartale, w którym przeważa zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, mogłaby być dopuszczalna funkcja usługowa, ale jedynie w zakresie usług nieuciążliwych, przeznaczonych na potrzeby okolicznych mieszkańców i stanowiących jedynie uzupełnienie dominującej funkcji mieszkalnej. Tymczasem z opisu warunków komunikacji i miejsc postojowych wynika, że organ dopuszcza funkcję usługową w szerokim zakresie, jak gastronomia, bank czy nawet obiekt handlu pow. 2000 m2. Tak szeroko zakreślona przez organ możliwa funkcja usługowa, wobec uwarunkowań architektoniczno-urbanistycznych najbliższego otoczenia wynikających z analizy, nie może zostać zaakceptowana, jako naruszająca art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Brak wyczerpującego uzasadnienia decyzji co do kwestii rodzaju i charakterystyki usług dopuszczonych przez organ w planowanej inwestycji kubaturowej skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji. Ponadto, Sąd I instancji podkreślił, odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w kontekście przyjętych gabarytów planowanej inwestycji, że brak jest podstaw, by organ ustalając wskaźnik intensywności zabudowy brał pod uwagę działki niezabudowane. Bezzasadny i gołosłowny okazał się, w ocenie Sądu, także zarzut skargi braku wskazania działek przyjętych dla wyliczenia wskaźnika, skoro w analizie, w tabeli na str. 4-6 (k. 366-368 akt administracyjnych) podano szczegółowo wskaźniki na poszczególnych działkach dla całego obszaru analizowanego. Bezzasadne i nieoparte na przepisach prawa było również twierdzenie skarżącego, że decydujący wpływ na kształtowanie parametrów przedmiotowego zamierzenia winny mieć wyłącznie działki zabudowane zabudową mieszkaniową jednorodzinną (nr [...]). Odnosząc się do zarzutu braku uwzględnienia przez organy kwestii istniejącej zabudowy i planowanego jej wyburzenia, Sąd zauważył, że trafnie wyjaśnił organ odwoławczy, że rozbiórka obiektów istniejących na terenie inwestycyjnym w świetle przepisów u.p.z.p. i Prawa budowanego nie wymaga wydania warunków zabudowy, stąd aspekt ten nie ma wpływu na poprawność decyzji organu I instancji. Z kolei odnośnie spełnienia wyznaczonego wskaźnika powierzchni nowej zabudowy, organ uwzględnił istniejące zabudowania, doprecyzowując, że ma on być spełniony dla każdego ewentualnego etapu inwestycji lub wydzielonego fragmentu działki. Co do kwestii skorygowania przez organ odwoławczy opisu dotyczącego wyznaczonych w decyzji linii zabudowy, Sąd zaznaczył, że rzeczywiście w niektórych zalegających w aktach dokumentach w teren inwestycji włączone są działki nr [...] i [...], co implikowałoby położenie tego terenu w otoczeniu trzech ulic (dodatkowo ul. [...]). Jak jednak jednoznacznie wynika z wniosku inwestora i pozostałych dokumentów, ostatecznie nie budzi wątpliwości, że teren inwestycji nie zawiera ww. działek i graniczy tylko z ul. [...] i ul. [...]. Nie sposób przy tym przyjąć, że kwestia ta miała na tyle istotne znaczenie, by uzasadniała wydanie przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. W ocenie Sądu, ww. okoliczności, wobec jednoznacznych konkluzji płynących z zebranego materiału dowodowego, nie uzasadniały nawet podjęcia działania na podstawie art. 136 k.p.a. Nie może być więc mowy o naruszeniu w ten sposób zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.). Sąd nie przyznał racji skarżącemu, by ww. kwestię linii zabudowy można było uznać za konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy równoznaczny z nie przeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części. Dodał, że wbrew twierdzeniu skarżącego organ odwoławczy nie ograniczył się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do przedstawienia "sprostowania", a merytorycznie zmodyfikował część załącznika do decyzji I instancji. Za bezzasadny i gołosłowny Sąd uznał zarzut braku precyzyjnego określenia ilości miejsc parkingowych. Odnosząc się do oceny wyznaczenia poszczególnych wskaźników i parametrów nowej zabudowy, Sąd wskazał, że co do zasady rację ma organ odwoławczy, iż przepisy rozporządzenia nakazują poszczególne parametry tzw. "dobrego sąsiedztwa" ustalać wraz z uwzględnieniem działek sąsiednich, a innym razem z obszaru analizowanego. Tym samym linie zabudowy oraz wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki zasadniczo winny być "odwzorowane" z działek sąsiednich. Natomiast wskaźnik powierzchni zabudowy, szerokość elewacji frontowej oraz geometria dachu winny być odwzorowane z zabudowy znajdującej się w przyjętym obszarze analizowanym. W tym kontekście, Sąd za niezasadny uznał zarzut skarżącego kwestionujący w zakresie wysokości odwzorowanie wysokości budynku na działce [...], o funkcji podobnej do zamierzonej inwestycji. Zdaniem Sądu, odwzorowanie wysokości elewacji frontowej i linii zabudowy z działki sąsiedniej, o funkcji zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, było działaniem prawidłowym w świetle brzmienia przepisów. Sąd wskazał, że również pozostałe ustalone wskaźniki i parametry nowej zabudowy ocenia jako należycie uzasadnione w analizie, zgodnie z § 1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. nr 164, poz. 1588), co rzeczowo i rzetelnie wyjaśniono w załącznikach do decyzji I instancji, a co prawidłowo zaaprobował organ odwoławczy. Odnosząc się do zaakceptowania przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia organu I instancji w kwestii umorzenia postępowania w części ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego obejmującego budowę zjazdu z drogi publicznej ul. [...] w zakresie pasa drogowego, Sąd wskazał, że uzasadnienie decyzji I instancji nie jest w pełni wystarczające. Organ podał jedynie, że skoro zgodnie z art. 29 ust. 6 ustawy o drogach publicznych, obowiązującym od dnia 1 stycznia 2017 r., budowa lub przebudowa zjazdu na podstawie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1 (zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu), nie wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, to postępowanie o ustalenie warunków zabudowy dla części wnioskowanej inwestycji obejmującej budowę zjazdu z drogi publicznej ul. [...] w zakresie pasa drogowego jest bezprzedmiotowe. Tymczasem zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, do którego odsyła ust. 6 tego przepisu, budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu z zastrzeżeniem ust. 2. Z kolei zgodnie z ust. 2 w przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi. W niniejszej sprawie w aktach brak jest jednoznacznego oświadczenia zarządcy drogi ([...]), że decyzja, o której mowa w art. 29 ust. 1 będzie w sprawie wydawana. Z kolejnych pism [...]-u z dnia 3 lipca 2017 r., 12 września 2017 r., 20 października 2017 r. oraz 20 grudnia 2017 r., jak i umowy o zastępstwo inwestycyjne realizacji inwestycji drogowej, nie wynika by była to okoliczność niewątpliwa.
Już dziś zamów dostęp
do IFK Platforma Księgowych i Kadrowych
- Codzienne aktualności prawne
- Porady i artykuły z najpopularniejszych czasopism INFOR wraz z bieżącymi wydaniami
- Bogatą bibliotekę materiałów wideo
- Merytoryczne dodatki, ściągi, plakaty
