Postanowienie NSA z dnia 18 grudnia 2025 r., sygn. I OW 178/25
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędzia NSA Marian Wolanin (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Prezydenta Miasta Nowy Sącz o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta Nowy Sącz a Prezydentem Miasta Kraków w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku A. Z. o skierowanie jej siostry K. S. do domu pomocy społecznej postanawia: wskazać Prezydenta Miasta Krakowa jako organ właściwy w sprawie.
Uzasadnienie
Prezydent Miasta Nowego Sącza, zastępowany przez radcę prawnego, wnioskiem z 3 września 2025 r. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta Nowego Sącza a Prezydentem Miasta Krakowa poprzez wskazanie Prezydenta Miasta Krakowa jako organu właściwego do rozpoznania wniosku A. Z. - doradcy tymczasowego K. S. - w przedmiocie umieszczenia K. S. w domu pomocy społecznej.
W uzasadnieniu wniosku wskazano, że Prezydent Miasta Krakowa zawiadomieniem z 6 sierpnia 2025 r. poinformował Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Nowym Sączu, dalej – MOPS w Nowym Sączu, iż Prezydent Miasta Krakowa nie jest organem właściwym do rozpatrzenia podania doradcy tymczasowego A. Z. z 30 lipca 2025 r. w sprawie skierowania jej siostry K. S. do domu pomocy społecznej.
Wskazano również, że Sąd Okręgowy w Krakowie XI Wydział Cywilny – Rodzinny postanowieniem z 7 stycznia 2025 r., sygn. akt: XI Ns 830/24, postanowił ustanowić dla K. S. doradcę tymczasowego w osobie siostry A. Z. oraz upoważnił doradcę tymczasowego do reprezentowania K. S. we wszystkich placówkach medycznych, reprezentowania między innymi przed wszystkimi organami administracji publicznej, innymi właściwymi jednostkami organizacyjnymi, w tym ZUS i Państwowym Funduszem Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych, we wszystkich sprawach dotyczących ochrony osoby i mienia uczestniczki, w tym uzyskania należnych świadczeń socjalnych.
Sąd Rejonowy w Nowym Sączu III Wydział Rodzinny i Nieletnich postanowieniem z 9 czerwca 2025 r., sygn. akt: III RNs 174/25, postanowił zezwolić A. Z. jako doradcy tymczasowemu na wystąpienie z wnioskiem i wyrażenie zgody na umieszczenie jej siostry K. S. w domu pomocy społecznej.
Po uprawomocnieniu się postanowienia w dniu 17 czerwca 2025 r., A. Z. złożyła wniosek z 28 lipca 2025 r. Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Krakowie, dalej - MOPS w Krakowie, o skierowanie K. S. do domu pomocy społecznej.
K. S. przebywała w Szpitalu w Krakowie od 18 lipca 2024 r. do 10 kwietnia 2025 r., następnie w Szpitalu w K. od 12 kwietnia 2025 r. do 30 kwietnia 2025 r. i od tej pory po opuszczeniu Szpitala przebywa w Zakładzie Opiekuńczo - Leczniczym "[...]" w K., dalej ZOL w K. do nadal. Od czasu choroby siostry jej centrum życiowym nigdy nie było Miasto Nowy Sącz. Nie przebywała w ogóle w mieszkaniu A. Z. w Nowym Sączu. K. S. jest mieszkanką Krakowa i jest zameldowana na pobyt stały przy ul. [...] w Krakowie od 18 lutego 2009 r.
Organ wnioskujący wskazał, że to Miasto Kraków jest miejscem zamieszkania K. S., a ZOL w K., w którym przebywa do nadal nie jest miejscem, które służy zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych i prowadzeniu w nim gospodarstwa domowego.
W odpowiedzi na wniosek Prezydenta Miasta Krakowa, zastępowany przez radcę prawnego, wniósł o wskazanie, iż organem właściwym do rozpoznania wniosku A. Z. jest Prezydent Miasta Nowego Sącza.
Prezydenta Miasta Krakowa wskazał, że 30 lipca 2025 r. do MOPS w Krakowie wpłynęło pismo A. Z. o skierowanie K. S. do domu pomocy społecznej w Nowym Sączu. Wnioskodawczyni wskazała dane adresowe siostry K. S., tj. ul. [...], [...] Kraków, zaś poniżej wskazała miejsce pobytu siostry jako "pobyt Nowy Sącz, ul. [...]". We wniosku o wydanie skierowania wskazany został Dom Pomocy Społecznej w Nowym Sączu przy ul. [...].
A. Z. poformowała, że jej siostra K. S. obecnie przebywa w Zakładzie Opiekuńczo - Leczniczym w K., zameldowana jest w Krakowie. Natomiast K. S. nie ma możliwości powrotu z ZOL-u do mieszkania w Krakowie, ponieważ jej stan zdrowia wymaga opieki, której nie otrzyma w miejscu zamieszkania.
Prezydent Miasta Krakowa wskazał, że zanim K. S. trafiła do ZOL w K. - przez dwa dni przebywała w środowisku. Mogła w tym czasie przebywać u siostry A. Z. w Nowym Sączu, która we wniosku z 30 lipca 2025 r. podała adres pobytu siostry ul. [...] w Nowym Sączu. Ponadto twierdziła, że jej siostra nie ma możliwości powrotu do Krakowa.
Zdaniem Prezydenta Miasta Krakowa, K. S. decydując się na zamieszkanie w ZOL w K. niewątpliwe miała zamiar stałego tam pobytu.
K. S. aktualnie przebywa w ZOL w K., prowadzonym przez [...] NZOZ Szpital Rehabilitacyjny. W ramach Szpitala Rehabilitacyjnego funkcjonuje Oddział Opiekuńczo-Leczniczy NFZ, ale możliwy jest także na tym oddziale prywatny pobyt komercyjny.
W razie ustalenia, że pobyt K. S. na Oddziale Opiekuńczo-Leczniczym Szpitala Rehabilitacyjnego w K. ma charakter komercyjny, to w sprawie dotyczącej wydania decyzji o skierowaniu jej do domu pomocy społecznej winien mieć zastosowanie art. 101 ust. 2a ustawy o pomocy społecznej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), dalej – p.p.s.a., sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej.
Wedle art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory, o których mowa w art. 4 p.p.s.a. (spory o właściwości oraz spory kompetencyjne). W myśl § 2 art. 15 p.p.s.a. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego w przedmiocie rozstrzygnięcia sporów, o których mowa w art. 4 p.p.s.a., zapada na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.
Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, niemającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a.). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, pozostaje w wyłącznej właściwości rzeczowej Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a.).
Przez spór o właściwość należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). W niniejszej sprawie mamy do czynienia z negatywnym sporem o właściwość, gdyż oba organy uważają się za niewłaściwe.
W niniejszej sprawie przedmiotem sporu o właściwość jest wskazanie organu właściwego do rozpoznania wniosku A. Z. z 28 lipca 2025 r. o skierowanie siostry K. S. do domu pomocy społecznej znajdującego się w Nowym Sączu przy ul. [...].
Właściwość miejscową gminy zobowiązanej do rozpatrzenia sprawy dotyczącej świadczeń z pomocy społecznej, stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2025 r., poz. 1214 ze zm.), dalej - u.p.s., ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie, w przypadku osoby bezdomnej właściwą jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (ust. 2). W przypadku osoby przebywającej w placówce zapewniającej całodobową opiekę lub domu pomocy społecznej na podstawie umowy cywilnej właściwa miejscowo jest gmina miejsca zamieszkania tej osoby sprzed rozpoczęcia pobytu w tego typu placówce lub domu (ust 2a). W przypadkach szczególnie uzasadnionych sytuacją osobistą osoby ubiegającej się o świadczenie, w sprawach niecierpiących zwłoki oraz w sprawach cudzoziemców i osób, którym udzielono zgody na pobyt ze względów humanitarnych lub zgody na pobyt tolerowany, i cudzoziemców i osób, o których mowa w art. 5a, właściwa miejscowo jest gmina miejsca pobytu osoby ubiegającej się o świadczenie (ust. 3).
Z akt sprawy wynika, że Sąd Okręgowy w Krakowie XI Wydział Cywilny – Rodzinny postanowieniem z 7 stycznia 2025 r., sygn. akt: XI Ns 830/24, ustanowił dla K. S. doradcę tymczasowego w osobie siostry A. Z. oraz upoważnił doradcę tymczasowego do reprezentowania K. S. we wszystkich placówkach medycznych, reprezentowania między innymi przed wszystkimi organami administracji publicznej, (...) we wszystkich sprawach dotyczących ochrony osoby i mienia uczestniczki, w tym uzyskania należnych świadczeń socjalnych. Sąd Rejonowy w Nowym Sączu III Wydział Rodzinny i Nieletnich postanowieniem z 9 czerwca 2025 r., sygn. akt: III RNs 174/25, zezwolił A. Z. jako doradcy tymczasowemu na wystąpienie z wnioskiem i wyrażenie zgody na umieszczenie siostry K. S. w domu pomocy społecznej. Sąd Rejonowy w Nowym Sączu III Wydział Rodzinny i Nieletnich postanowieniem z 25 lipca 2025 r., sygn. akt III RNs 174/25, rozstrzygnął wątpliwość co do treść ww. postanowienia Sąd Rejonowy w Nowym Sączu z 9 czerwca 2025 r., sygn. akt: III RNs 174/25, w ten sposób, że postanowienie to dotyczy umieszczenia K. S. w domu pomocy społecznej bez jej zgody, lecz za zgodą jej przedstawiciela ustawowego.
Zgodnie z art. 549 § 1 i 2 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 1568 ze zm.) osoba, dla której ustanowiono doradcę tymczasowego, ma ograniczoną zdolność do czynności prawnych na równi z osobą ubezwłasnowolnioną częściowo (§ 1). Do doradcy tymczasowego stosuje się przepisy o kuratorze osoby częściowo ubezwłasnowolnionej (§ 2).
Powyższe wskazuje na to, że jej miejsce zamieszkania należy ustalić w oparciu o przesłanki z art. 25 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2025 r., poz. 1071 ze zm.), dalej – k.c.
Wobec tego, że ustawa o pomocy społecznej nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania", to wychodząc z zasady jednolitości systemu prawa, uwzględnić należy w tym zakresie regulację zawartą w przepisach k.c. Zgodnie z art. 25 k.c. miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Tym samym o miejscu zamieszkania w świetle omawianego przepisu decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Do przyjęcia, że dana osoba zamieszkuje w określonej miejscowości konieczne jest zajście dwu przesłanek: przebywania i zamiaru stałego pobytu w określonej miejscowości, przy czym przesłanki te muszą wystąpić kumulatywnie. O ile ustalenie pierwszej przesłanki nie nastręcza zwykle trudności, o tyle mogą one wystąpić przy ustalaniu zamiaru stałego pobytu. Przyjmuje się, że o zamiarze stałego pobytu można mówić wówczas, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej dorosłej osoby fizycznej (postanowienia NSA z: 10 lutego 2009 r., sygn. akt I OW 164/08; 27 czerwca 2013 r., sygn. akt I OW 41/13; 7 września 2021 r., sygn. akt I OW 322/20; S. Dmowski [w:] S. Rudnicki, S. Dmowski, Komentarz do Kodeksu cywilnego. Księga pierwsza. Część ogólna, wyd. X, Warszawa 2011, art. 25, uw. 3). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że miejscem stałego pobytu osoby fizycznej mającej zdolność do czynności prawnych jest miejsce, w którym koncentrują się czynności życiowe danej osoby, i to bez względu na adres jej zameldowania (postanowienie NSA z 2 września 2009 r., sygn. akt I OW 85/09). Wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie wymaga złożenia oświadczenia woli. Wystarczy więc, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby, a mianowicie ześrodkowania aktywności życiowej w określonej miejscowości (por. postanowienie NSA z 10 lutego 2009 r., sygn. akt I OW 164/08).
Z akt sprawy wynika, że K. S. od 18 lutego 2009 r. jest zameldowana na pobyt stały pod adresem ul. [...] w Krakowie. Jednak od 18 lipca 2024 r. do 10 kwietnia 2025 r. przebywała w Szpitalu w Krakowie, od 12 kwietnia 2025 r. do 30 kwietnia 2025 r. przebywała w Szpitalu w K., następnie po opuszczeniu tego Szpitala przebywała i nadal przebywa w ZOL "[...]" w K.
Jednakże w okolicznościach niniejszej sprawy nie można przyjąć, że pobyt K. S. ZOL w K. wiąże się z zamiarem stałego pobytu w tej miejscowości. Niewątpliwie obecność K. S. ww. Zakładzie Opiekuńczo-Leczniczym wiąże się z jej stanem zdrowia oraz koniecznością leczenia.
Wskazać trzeba, że pojęcie osoby bezdomnej na potrzeby u.p.s. zostało zdefiniowane w art. 6 pkt 8 tej ustawy, który stanowi, że osobą bezdomną jest osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy oraz niezameldowana na pobyt stały w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności, a także osoba niezamieszkała w lokalu mieszkalnym i zameldowana na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Art. 6 pkt 8 u.p.s. przewiduje zatem dwa odrębne stany faktyczne pozwalające na uznanie osoby za bezdomną. Pierwszy odnosi się do osoby, która nie mieszka w lokalu mieszkalnym i jednocześnie nie posiada stałego zameldowania, drugi dotyczy osoby niezamieszkującej w lokalu mieszkalnym, posiadającej stałe zameldowanie w lokalu, w którym nie ma jednak możliwości zamieszkania. W przypadku każdego z tych stanów przewidziane w ustawie przesłanki muszą występować łącznie.
Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 725), dalej - ustawa o ochronie praw lokatorów, do której to regulacji odsyła art. 6 pkt 8 u.p.s., pod pojęciem lokalu mieszkalnego należy rozumieć lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, a także lokal będący pracownią służącą twórcy do prowadzenia działalności w dziedzinie kultury i sztuki; nie jest w rozumieniu ustawy takim lokalem pomieszczenie przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, w szczególności znajdujące się w budynkach internatów, burs, pensjonatów, hoteli, domów wypoczynkowych lub w innych budynkach służących do celów turystycznych lub wypoczynkowych.
W niniejszej sprawie uznać trzeba, że zastosowanie ma druga część powyższej definicji określonej w art. 6 pkt 8 u.p.s. K. S. nie zamieszkuje bowiem obecnie w lokalu mieszkalnym w rozumieniu powołanego wyżej art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o ochronie praw lokatorów. Za taki lokal nie mogą zostać uznane pomieszczenia Zakładu Opiekuńczo-Leczniczego w K. Nadto, jest ona zameldowana na pobyt stały w lokalu, w którym – według oświadczenia doradcy tymczasowego - ze względu brak zapewnienia należytej opieki nie ma możliwości zamieszkania. W konsekwencji oznacza to, że K. S. musi być uznana za osobę bezdomną w rozumieniu art. 6 pkt 8 u.p.s.
W tej sytuacji w sprawie winien mieć zastosowanie art. 101 ust. 2 u.p.s., a to oznacza, że w sprawie właściwy jest Prezydent Miasta Krakowa, jako organ gminy ostatniego miejsca stałego zameldowania K. S.
Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 w związku z art. 4 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji postanowienia.
Już dziś zamów dostęp
do IFK Platforma Księgowych i Kadrowych
- Codzienne aktualności prawne
- Porady i artykuły z najpopularniejszych czasopism INFOR wraz z bieżącymi wydaniami
- Bogatą bibliotekę materiałów wideo
- Merytoryczne dodatki, ściągi, plakaty
