Wyrok NSA z dnia 17 marca 2022 r., sygn. II OSK 884/21
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 17 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. E. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 16 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 418/20 w sprawie ze skargi M. E. na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta [...] dla terenu zlokalizowanego na zakończeniu ulicy N. 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od M. E. na rzecz Gminy Miejskiej [...] kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 16 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 418/20, oddalił skargę M. E. na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...], w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Ł. dla terenu zlokalizowanego na zakończeniu ulicy N.
W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Sąd I instancji wyjaśnił na wstępie, że stosownie do art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm., zwana dalej: "u.p.z.p."), tylko istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Dalej, wskazał, że teren działek skarżącej (nr [...]), zgodnie z obowiązującą na terenie objętym kwestionowanym planem uchwałą nr [...] z dnia [...] grudnia 2000 r. w sprawie uchwalenia Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Miasta Ł., zmienioną uchwałą nr [...] w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Ł. we wschodniej części miasta, w sąsiedztwie kanału [...], położony jest w strefie "D" sanatoryjno-wczasowej, w podstrefie "D.4.1." przekształceń funkcji, obszar 1. Z postanowień ogólnych odnoszących się do strefy "D" wynika, że teren po likwidującej się jednostce wojskowej przeznacza się na funkcje związane z turystyką, pod warunkiem uwzględnienia wymogów ochrony środowiska i zasad ekorozwoju. Regulacje szczegółowe podstrefy "D.4.1." stanowią, że teren po likwidowanej jednostce wojskowej, działki nr [...] i [...], przeznaczony na funkcje zabudowy rezydencjalnej, oświaty, hotelowo-wypoczynkową oraz uzdrowiskową, z intensywnością zabudowy kubaturowej zmniejszającą się w kierunku wschodnim i wykorzystującą tereny otwarte, nie zalesione. Z kolei według kwestionowanego planu miejscowego, działka nr [...] znajduje się w jednostce ewidencyjnej oznaczonej 02.U, dla której przewidziano przeznaczenie usługowe. Jednostka ta jednak nie ma charakteru jednolitego. W jej ramach określono teren wydzielenia wewnętrznego 02./1.1.ZL, który pozostawiono w dotychczasowym użytkowaniu jako lasy. Natomiast działka skarżącej o nr [...] położona jest w obszarze objętym jednostką oznaczoną symbolem 15.ZL, przeznaczonym pod las ochronny. Na całym terenie tej jednostki obowiązuje zakaz zabudowy. Sąd stwierdził, że porównanie postanowień planu z odnośnymi postanowieniami studium przeczy wnioskom skarżącej o ich niezgodności. Fakt przeznaczenia części obszarów po zlikwidowanej w 1999 r. jednostce wojskowej pod zabudowę turystyczną został jednoznacznie powiązany z oceną tego obszaru pod względem jego walorów środowiskowych, na co wskazuje ogólne brzmienie studium. Co więcej, priorytet środowiskowych walorów jako ostatecznie przesądzających o możliwościach zmiany dotychczasowego przeznaczenia tych terenów na zabudowę rezydencjalną, oświatową, hotelowo-wypoczynkową oraz uzdrowiskową potwierdzają również regulacje szczegółowe podstrefy "D.4.1.", z których brzmienia jednoznacznie wynika wykluczenie tego rodzaju zabudowy na terenach zalesionych. Z ww. postanowień studium wynika, że w strefie "D", podstrefie "D.4.1.", w której położonej są działki skarżącej, przyjęto zasadę przeznaczania pod zabudowę wyłącznie terenów pozbawionych walorów środowiskowych, podlegających ochronie, w tym w szczególności - niezalesionych. W studium jest bowiem wprost mowa o możliwości wykorzystania na zabudowę kubaturową "terenów otwartych". Powyższe oznacza, że zabudowa turystyczna, wbrew stanowisku skarżącej, nie stanowi docelowej i jedynie dopuszczalnej zabudowy na jednostce D.4.1., bowiem jej stworzenie w planie – właśnie w celu dochowania warunku zgodności planu z postanowieniami studium – wymagało pogłębionej analizy walorów środowiskowych tych obszarów, w tym związanych z identyfikacją terenów zalesionych na obszarze byłej jednostki wojskowej, wykluczających względy ochrony środowiska uzasadniające pozostawienie tych obszarów jako niezabudowanych. Biorąc pod uwagę tak nakreślone w studium kryterium decydowania o przeznaczeniu terenów w jednostce "D" - istotnego znaczenia, zdaniem Sądu, nabiera dokumentacja planistyczna w postaci strategicznej oceny oddziaływania na środowisko projektu planu oraz opracowania ekofizjograficznego z waloryzacją przyrodniczą sporządzonego na potrzeby projektu planu, bowiem to właśnie te dokumenty przesądzają o walorach środowiskowych terenów. W tym kontekście z kolei, istotnego znaczenia nabiera kwestia kwalifikacji działek ewidencyjnych o nr [...] i [...] jako gruntów zalesionych i gruntów o istotnych walorach środowiskowych, wymagających ochrony, którą to kwalifikację jednoznacznie neguje skarżąca, a zarazem nakazał ponownie ocenić Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 41/19, przez pryzmat zapisów w ewidencji gruntów. Sąd podał, że Rada Miejska jako zasadę przyjęła całkowite zachowanie terenów leśnych wskazując, że uczyniła to zgodnie z ewidencją gruntów. W dacie podejmowania uchwały działki nr [...] stanowiły tereny leśne Ls, co wynikało z decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2006 r. Decyzja ta, jak wynika z akt sprawy, została wyeliminowana z obrotu prawnego decyzją Głównego Geodety Kraju z dnia [...] listopada 2012 r., który stwierdził nieważności decyzji z dnia [...] listopada 2006 r. Tym samym, w zakresie kwalifikacji gruntów nastąpił powrót do kwalifikacji gruntów stanowiących działki nr [...] i [...] jako Tr, czyli tereny różne. Sąd zauważył, że kwalifikacja gruntów jako tereny różne (Tr) jest charakterystyczna dla terenów z różnych względów wyłączonych z klasyfikacji gleboznawczej prowadzonej na zasadach ogólnych, np. wykorzystywanych przemysłowo, w wyniku zaprzestania działalności (zamknięcia składowiska), czy terenów zamkniętych (np. terenów jednostek wojskowych). Zarazem, status prawny terenów oznaczonych tym symbolem nie jest jednoznaczny. Symbol "Tr" stanowi oznaczenie, które zostało przyporządkowane nieruchomości w ewidencji gruntów i budynków. Zatem, identyfikując ten teren należy się kierować objaśnieniami do symboli zawartymi w rozporządzeniu Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. z 2019 r., poz. 393 ze zm., zwane dalej: "r.e.g.b."), zgodnie z którym symbol "Tr" oznacza użytki gruntowe należące do grupy "tereny różne" (§ 67 pkt 7 r.e.g.b.). Obok terenów różnych, użytki gruntowe stanowią również: grunty rolne, grunty leśne, grunty zabudowane i zurbanizowane, użytki ekologiczne, oznaczone symbolem złożonym z litery "E" oraz symbolu odpowiedniego użytku gruntowego określającego sposób zagospodarowania lub użytkowania terenu, np. E-Ws, E-Wp, E-Ls, E-Lz, E-N, E-Ps, E-R oraz grunty pod wodami. Z załącznika do r.e.g.b. nr 6 pkt 26 tabeli wynika, że do terenów różnych zalicza się wszystkie pozostałe grunty, niezaliczone do innych użytków gruntowych, w szczególności zajęte pod budowle ziemne, takie jak: wały przeciwpowodziowe niezaliczone do terenów komunikacyjnych, kopce oraz groble niewchodzące w skład stawów, o których mowa w lp. 7 tabeli. Powyższe oznacza, że w przypadku terenów różnych taki sposób ich zakwalifikowania nie przesądza o rzeczywistym charakterze takich gruntów, ani o ich przeznaczeniu. Z oczywistych względów dotyczy to w szczególności byłych terenów zamkniętych, które z przyczyn związanych z obronnością państwa wyłączone były z zagospodarowania, a także klasyfikacji gleboznawczej na zasadach ogólnych (art. 4 ust. 2, 2a i 2b ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - Dz.U. z 2020 r., poz. 2052 ze zm., zwana dalej: "p.g.k."). Z akt planistycznych wynika, że uchwalając plan w 2010 r. Rada Gminy w sposób prawidłowy oparła swoje decyzje w zakresie przeznaczenia terenów byłej jednostki wojskowej na danych z ewidencji gruntów (wówczas działki skarżącej oznaczone były symbolem Ls), a zarazem, że dane te stanowiły jedynie element dokumentacji określającej status terenów objętych planem pod względem ich faktycznego przeznaczenia. Zgodnie z art. 21 ust. 1 p.g.k. podstawę planowania przestrzennego stanowią dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków. Oznacza to, że przy planowaniu przestrzennym wykorzystywane są przede wszystkim zawarte w ewidencji gruntów i budynków informacje dotyczące terenów i przebiegu linii granicznych. Ewidencja gruntów i budynków jest bowiem zbiorem informacji o charakterze przedmiotowym (grunty, budynki, lokale), jak i podmiotowym (właściciele i inne podmioty zarządzające i gospodarujące nieruchomością). Jest to zatem rejestr publiczny, zawierający dane o charakterze techniczno-deklaratoryjnym. Ewidencja gruntów i budynków nie jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego, ani też źródłem prawa wewnętrznego, choć bez wątpienia ustawodawca nadaje jej wysoką rangę, uzależniając podejmowanie różnego rodzaju rozstrzygnięć od informacji w niej zawartych, czego odzwierciedleniem jest właśnie art. 21 ust. 1 p.g.k. W procedurze uchwalania planu miejscowego jest to baza dostarczająca podstawowej informacji o terenie, ale nie jedyna, o czym świadczą nie tylko przepisy u.p.z.p., ale także przepisy odrębne. W tym pierwszym przypadku, ustalenia planu miejscowego są konsekwencją postanowień studium. Zatem, podstawą decyzji w zakresie przeznaczenia terenów, w szczególności niezabudowanych, są dane z ewidencji, które zarazem nie mogą pozostawać w sprzeczności ze studium. Już z treści samego studium wynikało jednoznacznie, że status terenów po byłej jednostce wojskowej był zróżnicowany pod względem faktycznym, choć wszystkie w ewidencji figurowały jako tereny różne (Tr) i właśnie z tych względów część tych terenów przeznaczono pod zabudowę (turystyczną, rezydencjalną, czy oświatową), a część nie, co powiązane zostało jednoznacznie z walorami przyrodniczymi tych obszarów. Po drugie, zakres związania danymi z ewidencji gruntów uzupełniają także przepisy odrębne, w tym w szczególności ustawa z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2020 r., poz. 1219 ze zm., zwana dalej: "p.o.ś.") i jej art. 72, który ustanawia wymagania w zakresie ochrony środowiska jakie powinny spełniać studia i miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego. Wymagania, o których mowa w ust. 1-3, w tym w zakresie zapewniania ochrony walorów krajobrazowych środowiska i warunków klimatycznych, określa się na podstawie opracowań ekofizjograficznych, stosownie do rodzaju sporządzanego dokumentu, cech poszczególnych elementów przyrodniczych i ich wzajemnych powiązań (art. 72 ust. 4 p.o.ś.). Przez opracowanie ekofizjograficzne rozumie się dokumentację sporządzaną na potrzeby studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz planu zagospodarowania przestrzennego województwa, charakteryzującą poszczególne elementy przyrodnicze na obszarze objętym studium lub planem i ich wzajemne powiązania. Oczywistym jest tym samym, że w procedurze planistycznej opracowania te stanowią obligatoryjne opracowanie, określające środowiskowe walory, uzasadniające realizację wartości, wynikających z art. 1 ust. 2 pkt 2 i 3 u.p.z.p., w tym przypadku ochrony środowiska. Informacje zawarte w opracowaniu ekofizjograficznym służyć bowiem mają jako uzasadnienie i wyjaśnienie rozwiązań przyjętych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ze względu na obciążający organy gminy wymóg obligatoryjnej ochrony wartości związanych z ochroną środowiska. Przepis art. 21 ust. 1 p.g.k. wskazujący na podstawowe znaczenie ewidencji gruntów przy uchwalaniu planów miejscowych oznacza zatem, że w procedurze tej nie można abstrahować od zapisów ewidencji gruntów i budynków, w szczególności od wynikających z niej informacji o powierzchni, kształcie, czy prawie własności działek. Natomiast ewidencja ta z istoty swej nie może zastąpić planu miejscowego w jego podstawowej funkcji, polegającej na ustalaniu przeznaczenia terenu. W tym też aspekcie Sąd nie podzielił stanowiska skarżącej, że oznaczenie jej działek w ewidencji gruntów jako tereny różne (Tr) wyklucza ich leśny charakter, a zarazem oznacza, że nigdy nie były one zalesione. Sąd podzielił jednocześnie wyrażone w orzecznictwie stanowisko Sądu Najwyższego w odniesieniu do terenów zakwalifikowanych w ewidencji gruntów jako tereny różne (Tr), że nie można przypisać oznaczeniu w ewidencji nieruchomości jako "tereny różne" rozstrzygającego znaczenia. Przeciwnie, decyduje w takim przypadku rzeczywisty stan gruntu (por. wyrok SN z 28 stycznia 2009 r., IV CSK 353/08 – błędnie przywołany jako 343/08), a nie jego prawne zakwalifikowanie jako las w rozumieniu ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz.U. z 2020 r., poz. 1463 ze zm.). W okolicznościach niniejszej sprawy, biorąc pod uwagę brzmienie studium, które jednoznacznie wskazywało na konieczność identyfikacji i objęcia ochroną terenów o istotnych walorach przyrodniczych, nie budzi wątpliwości, że opracowania ekofizjograficzne stały się, obok ewidencji gruntów, podstawą faktyczną decyzji o przeznaczeniu terenów, objętych kwestionowanym planem. W tym też aspekcie, fakt stwierdzenia nieważności decyzji o zakwalifikowaniu gruntów na działkach skarżącej jako Ls i powrotu do ich kwalifikacji jako Tr, pozostaje bez wpływu na ostateczną zgodność z prawem przeprowadzonej procedury planistycznej co do samej zasady. W okolicznościach niniejszej sprawy bowiem fakt zakwalifikowania terenu w kategorii "Tr" (cały teren objęty planem miał taką kategorię) nie oznacza, że – zgodnie z oczekiwaniami skarżącej – w całości musiał być an bloc przeznaczony pod zabudowę turystyczną, gdyż doprowadziłoby to do oczywistej sprzeczności ze studium. Ustosunkowując się do kwestionowanej przez skarżącą okoliczności zalesienia gruntów jej działek oraz ich niskich walorów środowiskowych, Sąd wskazał, że wiadome jest mu z urzędu, że w odniesieniu do skarżącej toczy się postępowanie przed Regionalny Dyrektorem Ochrony Środowiska w [...] w sprawie wyrządzenia szkody w środowisku, polegającej na zniszczeniu siedliska przyrodniczego lasy mieszane i bory, spowodowanym wycinką drzewostanu, m.in. na ww. działce. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] nałożył na skarżącą obowiązek przeprowadzenia solidarnie z innym pomiotem działań naprawczych w chronionym siedlisku przyrodniczym oraz siedlisku gatunków chronionych, w szczególności na terenie działki o nr [...], poprzez dokonanie nasadzeń drzew w sposób i ilościach, opisanych w ww. decyzji. Decyzja ta nie ma przymiotu ostatecznej, niemniej jednak bez wątpienia wynikają z niej istotne ustalenia dotyczące dużej ilości drzewostanu wyciętego przez skarżącą, immanentnie związanego z występowaniem na ww. działce również gatunków i siedlisk objętych ochroną gatunkową (tajęża jednostronna, listera sercowata, bażyna czarna). W ocenie Sądu, bez wątpienia przeczy to tezie o braku występowania drzewostanu na ww. działce objętej skargą oraz o braku świadomości skarżącej w tym zakresie. Z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 października 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 1430/18, wynika, że "sąd w pełni podziela z tym zakresie ocenę RDOŚ, iż w/w uczestniczka postępowania (skarżąca M. E.), jako władająca powierzchnią własnej działki, zleciła przedsiębiorcy, tj. uczestnikowi (...) dokonanie prac wycinkowych na tej działce, co rodzi jej odpowiedzialność na zasadzie art.12 ust. 2 ustawy szkodowej (znajdujący się w aktach sprawy dowód z oględzin terenu ww. działek z dnia 23 maja 2017 roku, zawiera oświadczenie, że zleciła (...) wycinkę drzewostanu z jej działki (...)". Powyższe okoliczności, abstrahując od nie budzącej wątpliwości dokumentacji planistycznej w postaci opracowania ekofizjograficznego podstawowego z waloryzacją przyrodniczą, zdaniem Sądu, potwierdzają prawidłowość zakwalifikowania działek skarżącej jako gruntów różnych faktycznie zalesionych oraz o istotnych walorach środowiskowych związanych z występowaniem gatunków objętych ochroną gatunkową. Jednocześnie, w ocenie Sądu, wyklucza to możliwość pominięcia ustaleń, wynikających z innych niż ewidencja gruntów istotnych dokumentów dookreślających stan faktyczny i prawny gruntów, takich jak ww. opracowanie ekofizjograficzne, stanowiące element dokumentacji planistycznej i wiarygodny dokument urzędowy w niniejszej sprawie. Fakt toczącego się w sprawie skarżącej postępowania w przedmiocie wyrządzenia szkody w środowisku na działce nr [...], spowodowanej wycięciem drzewostanu, oczywiście nie przesądzając o ostatecznym wyniku tego postępowania, czyni jej zarzuty kwestionujące leśny charakter tych gruntów całkowicie chybionymi. Tym bardziej, nie można wykluczyć, że decyzja Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...], nakładająca obowiązek przeprowadzenia działań naprawczych stanie się ostateczna i prawomocna, a wówczas zaktualizuje się obowiązek przywrócenia walorów środowiskowych, wyeliminowanych na skutek wycięcia drzewostanu przez skarżącą. Sąd Wojewódzki podniósł, że analiza postanowień skarżonego planu jednoznacznie wskazuje, że zakaz zabudowy turystycznej w odniesieniu do nieruchomości skarżącej uzasadniony był de facto względami natury środowiskowej. Powyższe akcentuje również organ gminy w odpowiedzi na skargę, a także w piśmie wyjaśniającym z dnia 14 sierpnia 2020 r. oraz z dnia 7 grudnia 2020 r. Kwestia sposobu realizacji władztwa planistycznego przez organ gminy w okolicznościach niniejszej sprawy pozostaje z kolei w bezpośredniej relacji z nakazaną przez Sąd II instancji oceną prawidłowości rozważenia przez ten organ ochrony prawa własności przysługującego skarżącej, jako właścicielce ww. działek gruntowych, w tym prawa zabudowy ww. nieruchomości (art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 2, art. 31 ust. 3, art. 32 Konstytucji RP, art. 140 k.c., art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p.). Sąd zaznaczył, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że uwzględnienie prawa własności nieruchomości nie oznacza zakazu ograniczania tego prawa, gdy weźmie się pod uwagę treść art. 6 u.p.z.p. Regulacja tego przepisu wyklucza z pewnością dopuszczalność ingerencji w istotę prawa własności, a także nieuzasadnione z punktu widzenia interesu publicznego ograniczenie tego prawa w drodze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego wynika, że do naruszenia istoty prawa własności dochodzi w sytuacji, gdy niemożliwe stanie się wykonywanie wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość rozporządzania rzeczą i rozporządzania nią (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 maja 1999 r., SK 9/98, publ. OTK z 1999 r. Nr 4, poz. 78, wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 stycznia 1999 r., P 2/98, publ. OTK z 1999, Nr 1, poz. 2). Treść prawa własności określa art. 140 k.c. stanowiąc, że w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Do atrybutu korzystania z rzeczy tradycyjnie zalicza się uprawnienia do posiadania, używania rzeczy, pobierania pożytków i innych przychodów z rzeczy i do dyspozycji faktycznych. Określając, w ramach przysługującego gminie władztwa planistycznego, przeznaczenie terenu organy gminy muszą rozważyć wszystkie wchodzące w grę interesy, a powstające sytuacje konfliktowe rozstrzygać zgodnie z obowiązującym prawem. O przekroczeniu władztwa planistycznego można mówić wówczas, gdy rozwiązania planistyczne są dowolne i pozbawione uzasadnienia merytorycznego. W istotę bowiem władztwa planistycznego gminy włączone jest uprawnienie, polegające na legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności. W ramach realizacji tego uprawnienia gmina zobowiązana jest do kierowania się interesem publicznym oraz odpowiednim jego wyważeniem w odniesieniu do interesu prywatnego, przy jednoczesnym uwzględnieniu zasady niedyskryminacji, proporcjonalności i racjonalnego postępowania w perspektywie oddziaływania na prawo własności (wyrok NSA z dnia 6 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 1196/16). Bez wątpienia bowiem wprowadzając zakaz zabudowy, organ gminy musi mieć na względzie art. 64 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP i wynikające z nich konsekwencje w postaci potrzeby badania - w kontekście zasady proporcjonalności - konieczności (niezbędności) wprowadzanych ograniczeń prawa własności i ich zakresu. Oceniając, czy doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącej należy rozważyć m.in. także poprzednie przeznaczenie nieruchomości w poprzednio obowiązujących planach, czy ewentualnych decyzjach o warunkach zabudowy, które wskazywałyby na pogorszenie sytuacji prawnej skarżącej, czy też nieuzasadnione odstąpienie od jej polepszenia, jak również uregulowania ustawowe wprowadzające ograniczenia o różnym charakterze, w tym wynikające sąsiedztwa ze szczególnymi obiektami, czy też wymogów prawa ochrony środowiska. W tym aspekcie Sąd wskazał, że działki skarżącej znajdują się na terenie po byłej jednostce wojskowej, niezabudowanym wcześniej obiektami usług turystycznych. Działki te stanowiły obszary zalesione, na których występują gatunki chronione w rozumieniu przepisów prawa ochrony przyrody. Zagospodarowanie tego terenu poprzez ustalenie nowego przeznaczenia objętych planem gruntów było głównym jego celem, przy zachowaniu wymogów, wynikających z przepisów prawa oraz ze studium, m.in. w zakresie ochrony środowiska. W dacie podjęcia działań planistycznych działka nr [...] w przeważającej części stanowiła grunty leśne, na których znajdowały się zinwentaryzowane gatunki objęte ścisłą i częściową ochroną gatunkową. W konsekwencji, działka ta nie mogła, zgodnie z zasadą wyrażoną w studium, zmienić w planie swojego przeznaczenia pod funkcję zabudowy, której oczekiwała skarżąca. Podobnie, działka nr [...], granicząca bezpośrednio z pasem ochronnym brzegu morskiego, stanowiąca teren wydmowy, zalesiony, nie zmieniła swojego dotychczasowego przeznaczenia w planie. Dokumentacja planistyczna zgromadzona w aktach sprawy konsekwentnie potwierdza charakter działek skarżącej jako terenów zalesionych o istotnych walorach środowiskowych, związanych z występowaniem gatunków chronionych, co do których studium wyłącza je spod zabudowy. W odniesieniu zaś do działki nr [...] – dodatkowo organ planistyczny zaakcentował potrzebę zachowania dotychczasowego przeznaczenia terenu w związku z ochroną brzegu morskiego. Treść uzgodnienia z Dyrektorem Urzędu Morskiego z dnia 1 września 2008 r. jednoznacznie wskazuje, że to właśnie ten organ wnioskował o zmianę przeznaczenia pierwotnego przeznaczenia jednostki 15.ZL z lasu na las ochronny, a uzgodnienie treści planu nastąpiło z zastrzeżeniem takiej zmiany. Co więcej, prawidłowość wskazanych rozwiązań planistycznych potwierdził Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...], uzgadniając pozytywnie projekt planu. W tej sytuacji przyjęte rozwiązania planistyczne nie mają charakteru dowolnych i przyjętych bez analizy interesu prywatnego skarżącej, a dodatkowo – znajdują uzasadnienie w postanowieniach studium, które w odniesieniu do obszaru objętego skarżonym planem, ukształtowało zasadę przeznaczania pod zabudowę terenów niezalesionych, otwartych, a tym samym - pozbawionych walorów środowiskowych, uzasadniających ochronę, której realizacja miała na celu wdrożenie założeń zrównoważonego rozwoju. Odnosząc się zaś do zarzutu dyskryminacji skarżącej, jako właścicielki działek sąsiadującej z innymi działkami, na których jest realizowana zabudowa turystyczna, Sąd ponownie przypomniał, że założeniem planu było sformułowanie zasad zagospodarowania przestrzennego dla terenu stanowiącego w przeszłości bazę wojską, czyli terenu dotychczas niedostępnego dla ludności cywilnej i wykluczonego z prywatnych inwestycji. Ze studium wynika jednoznacznie, że nie cały ten obszar został przeznaczony pod zabudowę turystyczną, wbrew twierdzeniom skarżącej, a jedynie ta część tego obszaru, która pozbawiona jest zadrzewień i walorów podlegających ochronie w oparciu o przepisy prawa ochrony środowiska. Bez wątpienia, organ gminy dążył do stworzenia nowych możliwości inwestycyjnych na terenie gminy, ale z zachowaniem zasady zrównoważonego rozwoju, recypowanej do treści studium i powielonej w rozwiązaniach planu. Przy takich założeniach oczywistym jest, że nie cały teren byłej jednostki wojskowej mógł być przeznaczony pod zabudowę turystyczną. Kryterium w tym zakresie były względy ochrony środowiska i występowania terenów zalesionych. W ocenie Sądu, dokumentacja planistyczna w jasny sposób obrazuje założenia gminy i kierunki rozwoju objętego planem obszaru, dostarczając także argumentów dla zakwestionowania dyskryminacyjnego charakteru przyjętych założeń w stosunku do skarżącej. W aktach sprawy znajdują się bowiem dokumenty w postaci map ewidencyjnych waloryzacji przyrodniczej obszaru objętego postanowieniami planu, uwarunkowań ekofizjograficznych zagospodarowania terenu oraz użytkowania terenu (k. 266, 267, 268 akt), które obrazują kryteria objęcia ochroną obszarów zalesionych oraz o istotnych walorach przyrodniczych związanych z występowaniem gatunków chronionych, obejmujących w szczególności nieruchomości skarżącej. Jak wynika z tych dokumentów, działki nr [...] i [...], na których - jak wskazuje skarżąca - realizowana jest inwestycja "O." oraz działka [...], na której powstaje "P." znajdują się poza obszarami postulowanymi do wyłączenia z zainwestowania kubaturowego ze względu na wysokie walory przyrodnicze (k. 268 akt). Sytuacja właścicieli ww. działek jest więc różna od sytuacji skarżącej, a jej teza, że parametry jej działek (bliżej niezdefiniowane) są tożsame z parametrami działek wyżej wymienionych – chybiona. Zróżnicowanie to znajduje odzwierciedlenie w wartościach chronionych ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 1 ust. 2 pkt 3 - wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych), wyartykułowanych dodatkowo jednoznacznie w treści studium i znajdujących odzwierciedlenie w opracowanej waloryzacji przyrodniczej i opracowaniu ekofizjograficznym. W ocenie Sądu, wprowadzone w odniesieniu do nieruchomości skarżącej postanowienia planu z opisanych względów nie mają ani charakteru dyskryminującego, ani nieproporcjonalnego, utrzymując dotychczasowy sposób zagospodarowania tych gruntów ze względu na ich zalesiony charakter oraz wymagające ochrony walory środowiskowe, związane z występowaniem gatunków podlegających ochronie, które organ planistyczny ma obowiązek uwzględnić, decydując o sposobie wykorzystania przestrzeni. Powyższe w konsekwencji nie uzasadnia tezy o przekroczeniu granic władztwa planistycznego oraz o nieproporcjonalnym i dyskryminacyjnym ograniczeniu prawa własności skarżącej. Zdaniem Sądu, przedstawiona koncepcja rozwoju terenu objętego planem jest spójna, znajduje odzwierciedlenie i uzasadnienie w dokumentacji planistycznej oraz wpisuje się w ramy, ukształtowane podstawową zasadą planowania przestrzennego, tj. zasadą zrównoważonego rozwoju.
Już dziś zamów dostęp
do IFK Platforma Księgowych i Kadrowych
- Codzienne aktualności prawne
- Porady i artykuły z najpopularniejszych czasopism INFOR wraz z bieżącymi wydaniami
- Bogatą bibliotekę materiałów wideo
- Merytoryczne dodatki, ściągi, plakaty
