Wyrok NSA z dnia 12 lipca 2023 r., sygn. I OSK 1267/20
W kontekście uwłaszczenia państwowych i komunalnych osób prawnych, kluczowe jest legitymowanie się prawem zarządu gruntami oraz budynkami, lokalami i urządzeniami na nich położonymi na dzień 5 grudnia 1990 r.
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) sędzia del. WSA Anna Wesołowska Protokolant asystent sędziego Anna Tomaszek po rozpoznaniu w dniu 12 lipca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.A. w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 17 stycznia 2020r., sygn. akt II SA/Gl 1480/19 w sprawie ze skargi [...] S.A. w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 12 września 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gminnej 1. uchyla zaskarżony wyrok i sprawę przekazuje Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach na rzecz [...] S.A. w [...] kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 17 stycznia 2020 r. (sygn. akt II SA/Gl 1480/19), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach – orzekając na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a") - oddalił skargę [...] S.A. w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 12 września 2019 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 28 czerwca 2019 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nabycia - z mocy prawa, z dniem 5 grudnia 1990 r.- przez [...] w [...] prawa użytkowania wieczystego do gruntu stanowiącego własność Gminy [...], położonego w [...], a oznaczonego jako działki o numerach ewidencyjnych: [...] o pow. 17 m2, [...] o pow. [...] m2, [...] o pow. [...] m2, oraz [...] o pow. [...] m2, k.m.2, obr. [...] dla którego Sąd Rejonowy w [...] prowadzi księgi wieczyste: KW nr [...] i KW nr [...].
W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, [...] S.A, w [...] zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach naruszenie:
1. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to:
a) art. 134 §1 p.p.s.a.- poprzez nierozpoznanie sprawy w granicach wniesionej skargi i pominięcie przy jej rozpoznaniu zarzutów przedstawionych przez skarżącą, a także nieodniesienie się w uzasadnieniu wyroku do ich treści, co skutkowało brakiem rozpoznania istoty sprawy w zakreślonym skargą zakresie,
b) art. 141 §4 p.p.s.a. - poprzez nieodniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do głównych zarzutów skargi, a w szczególności zarzutów naruszenia § 4 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. z 1998, Nr 23, poz. 120, dalej jako: Rozporządzenie) oraz art. 2 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, a także zarzutów naruszenia przepisów postępowania, co skutkowało brakiem przeprowadzenia kontroli zaskarżonej decyzji, a w konsekwencji ustaleniem, że skarżąca na dzień 5 grudnia 1990 r. nie wykazała, że dysponowała zarządem nad nieruchomościami objętymi postępowaniem,
c) art. 145 §1 lit. a i lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. - poprzez oddalenie skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach, pomimo naruszenia przez ten organ przepisów art. 77 §1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018, poz. 2096 ze zm., dalej jako k.p.a.), art. 80 k.p.a., art. 138 §1 k.p.a. oraz § 4 ust. 1 pkt 4 Rozporządzenia i art. 2 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości,
d) art. 145 §1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 141 §4 p.p.s.a. - poprzez oddalenie skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach w sytuacji błędnego przywoływania w treści uzasadnienia §4 ust, 1 pkt 3 Rozporządzenia, podczas gdy zarzuty skargi odnosiły się do przepisu §4 ust. 1 pkt 4 Rozporządzenia, których to w zaskarżonym rozstrzygnięciu nie rozpoznano;
2. przepisów prawa materialnego, a to:
a) art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. 2020, poz. 65 ze zm., dalej jako: u.g.n.) - poprzez błędną jego wykładnię i ustalenie, że przed wejściem w życie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości niemożliwe było posiadanie prawa zarządu w stosunku do nabywanej nieruchomości, podczas gdy brak jest w przepisach prawa potwierdzenia dla takiego przyjęcia,
b) §4 ust. 1 pkt 4 Rozporządzenia poprzez jego niewłaściwego zastosowanie i ustalenie, że:
-) umowa zamiany nieruchomości z dnia 21 listopada 1966 r. nie jest podstawą do stwierdzenie prawa zarządu lub użytkowania nieruchomością, podczas gdy przepis ten nie dokonuje zróżnicowania czasowego i możliwości skutecznej legitymacji prawem zarządu lub użytkowania, co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionej odmowy stwierdzenia nabycia użytkowania wieczystego przez skarżącą,
-) nabycie nieruchomości przez państwowe jednostki organizacyjne wymagało zawarcia umowy na rzecz państwowej jednostki organizacyjnej, podczas gdy w okresie obowiązywania jednolitej własności państwowej brak było możliwości nabycia nieruchomości na rzecz innego podmiotu, aniżeli Skarb Państwa,
c) art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczaniu nieruchomości poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i ustalenie, że poprzednik prawny skarżącego nie nabył z mocy prawa użytkowania wieczystego nieruchomości objętych postępowaniem, podczas gdy ze wskazanej normy oraz materiału dowodowego sprawy wynika, że skarżący legitymuje się wystarczającym tytułem do takiego stwierdzenia w postaci umowy zamiany nieruchomości zawartej w formie aktu notarialnego,
d) art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach - poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że nabywanie przez jednostki państwowe prawa użytkowania następowało na podstawie decyzji administracyjnych, a nie zawieranych umów, podczas gdy wskazane normy odnoszą się do przekazywania terenów będących w zarządzie do spraw gospodarki komunalnej i mieszkaniowej prezydiów rad narodowych osiedli oraz miast niestanowiących powiatów miejskich, a nie dotyczą przekazywania w użytkowanie terenów przez osoby fizyczne w ramach umowy zamiany nieruchomości,
e) z ostrożności procesowej art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach - poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu wskazanych przepisów za podstawę wyroku, podczas gdy w dacie wydania decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] z dnia 26 marca 1964 roku przepisy art. 8 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach nie istniały.
Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżąca Spółka wnosiła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania, względnie - uchylenie zaskarżonego wyroku i zaskarżonej decyzji a także poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 28 czerwca 2019 r. wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Skarżąca wnosiła przy tym o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach wnosiło o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności zarzutów kasacyjnych, przytoczonych w w/w skardze, a które – w zakresie zarzutów opartych na: art. 134 § 1, art. 141 § 4 p.p.s.a. (zarzuty określone w pkt 1 lit. a, b oraz d skargi kasacyjnej) a także art. 8 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami w miastach i osiedlach (zarzut wymieniony w pkt 2 lit. e skargi kasacyjnej) okazały się uzasadnione.
Przedmiotowa sprawa dotyczyła wydania decyzji uwłaszczeniowej, dotyczącej nabycia przez [...] w [...] (poprzednika prawnego "[...]" SA z siedzibą w [...]) opisanego na wstępie gruntu, a której podstawę prawną stanowił art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1977 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2204 ze zm.).
Rozpatrując powyższą sprawę, Prezydent Miasta [...], decyzją z dnia 28 czerwca 2019 r., odmówił stwierdzenia nabycia - z mocy prawa, z dniem 5 grudnia 1990 r.- przez [...] w [...] prawa użytkowania wieczystego gruntu stanowiącego własność Gminy [...], położonego w [...], oznaczonego jako działki nr: [...] o pow. [...] m2, [...] o pow. [...] m2, [...] o pow. [...] m2 oraz [...] o pow. [...] m2, k.m.2, obr. [...]. Swoje stanowisko uzasadnił zaś m.in. tym, że w/w działki przeszły na własność Gminy [...] na podstawie ostatecznej decyzji Wojewody [...] z dnia 29 grudnia 1992 r. nr [...] a także brakiem dokumentów, które potwierdzały by przekazanie [...] wspomnianego gruntu.
Pogląd ten podzieliło następnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach, które zaskarżoną do Sądu Wojewódzkiego decyzją z dnia 12 września 2019 r. uznało, że wniesione przez [...] S.A. odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta [...] nie zasługiwało na uwzględnienie i z tego powodu organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
Na decyzję Kolegium z dnia 12 września 2019r. [...] S.A. z siedzibą w [...] wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, w której, jak wskazał Sąd Wojewódzki w zaskarżonym wyroku, (cyt.): " podniesiono szereg zarzutów, w tym:
1/ naruszenie przepisów prawa procesowego mających istotny wpływ na wynik postępowania:
a/ art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez niewyczerpujące rozpatrzenie całości materiału dowodowego w sprawie
b/ art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez nieprawidłowe jego zastosowanie
2/ naruszenie przepisów prawa materialnego mających istotny wpływ na wynik sprawy:
a/ § 4 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 10 lutego 1998 r. ws. przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu poprzez jego niewłaściwe zastosowanie.
- uznanie, że pojęcie nabycia przez państwowe jednostki organizacyjne nieruchomości wymagało zawarcia umowy na rzecz państwowej jednostki organizacyjnej podczas gdy obowiązywała jednolita własność państwowa zatem nie było możliwe nabycie nieruchomości na rzecz innego podmiotu niż Skarb Państwa,
- stwierdzenie że sam fakt istnienia umowy w formie aktu notarialnego z osobą trzecią o którym mowa w tym przepisie nie daje podstaw do stwierdzenia prawa zarządu lub użytkowania nieruchomością mimo, ze ustawodawca nie różnicuje sytuacji prawnej przed i po 1 sierpnia 1985 r.
b/ art. 2 ust. 1 ustawy z 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez niewłaściwe ich zastosowanie i w konsekwencji nieznanie, że poprzednik prawny skarżącej nabył z dniem 5 grudnia 1990 r. z mocy prawa użytkowanie wieczyste nieruchomości".
W uzasadnieniu skargi – jak wywodził dalej Sąd Wojewódzki - twierdzono przy tym, "że podstawową przesłanką uwłaszczenia państwowych i komunalnych osób prawnych było legitymowanie się przez te osoby w dniu 5 grudnia 1990 r. - prawem zarządu gruntami oraz budynkami, lokalami i urządzeniami położonymi na tym gruncie. Zasady dokumentowania tej okoliczności ustalono w rozporządzeniu z 10 lutego 1998 r. ws. przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu. Zgodnie z treścią § 5 ust. 1 ww. rozporządzenia właściwy organ z urzędu stwierdza dotychczasowe prawo zarządu państwowych i komunalnych osób prawnych do nieruchomości wg. stanu na dzień 5 grudnia 1990 r. Zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 4 ww. rozporządzenia właściwy organ stwierdza prawo zarządu o którym mowa w § 5 na podstawie co najmniej jednego z następujących dokumentów - umowy zawartej w formie aktu notarialnego przed 1 lutego 1989 r. przez państwowe jednostki organizacyjne o nabyciu nieruchomości od osób innych niż Skarb Państwa. Organ ustalił, że została zawarta umowa zamiany w formie aktu notarialnego Rep. A nr [...] z 21 listopada 1966 r. między ówczesną [...] a osobami trzecimi nie będącymi Skarbem Państwa. Bez wątpienia - jest to jeden z dokumentów wymienionych w rozporządzeniu, które stanowią podstawę dla stwierdzenia nabycia prawa zarządu przez jednostkę organizacyjną. Zgodnie z art. 4 pkt 3b ustawy o gospodarce nieruchomościami przez nabywanie lub zbywanie nieruchomości należy rozumieć dokonywanie czynności prawnych na podstawie których przeniesienie prawanastępuje przeniesienie własności nieruchomości lub użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej albo oddanie jej w użytkowanie wieczyste. Do takich czynności prawnych zaliczyć należy zamianę nieruchomości. Literalna wykładnia § 4 Rozporządzenia naprowadza na twierdzenie, że wystarczy przedstawienie choćby jednego z dokumentów wymienionych w tym przepisie by na jego podstawie stwierdzić prawo zarządu nieruchomością. Organ stwierdza, że nabycie nieruchomości nastąpiło na rzecz Państwa co kilkakrotnie jest powielane w treści aktu notarialnego. [...] nie mogła nabyć na własność nieruchomości podobne jak każde inne przedsiębiorstwo państwowe. Nie zmienia to faktu że [...] pod względem formalnym dokonywała nabycia przedmiotowych nieruchomości na co wskazuje treść decyzji z 26 marca 1964 r. gdzie stronami do których skierowana jest decyzja są [...], A. W. i J. M.. Akt notarialny dotyczący późniejszej zamiany nieruchomości stanowi wykonanie postanowień powyższej decyzji. [...] na podstawie decyzji otrzymuje teren zamienny natomiast nabycie nastąpiło na rzecz Skarbu Państwa. Zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy z 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach wyłącznie uprawnionymi do gospodarowania terenami państwowymi były prezydia rad narodowych, które nie biorą udziału w zawartym akcie notarialnym. Nie jest uzasadniony wniosek organu, że dla stwierdzenia istnienia praw zarządu konieczne byłoby dysponowanie odrębną decyzją o ustanowieniu prawa użytkowania czy też zarządu na rzecz poprzednika prawnego skarżącej. Za nieracjonalną należałoby uznać wykładnię, zgodnie z którą, mimo istnienia jednego z dokumentów wymienionych w § 4 Rozporządzenia, osobno należałoby dysponować decyzją o ustanowieniu użytkowania lub zarządu, które wymieniono odrębnie w § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. Racjonalny ustawodawca z tej przyczyny uregulował w § 4 Rozporządzenia w ten sposób, że stwierdza się prawo zarządu na podstawie co najmniej jednego z dokumentów z tej przyczyny aby wystarczyło złożenie jednego tylko dokumentu dla wykazania istnienia prawa zarządu nad nieruchomością. Bez znaczenia dla tej kwestii pozostają ustalenia wynikające z ówczesnych przepisów dotyczących ustawowych przesłanek nabycia prawa zarządu na podstawie ustawy. Gdyby bowiem ustawodawca uzależniał fakt stwierdzenia nabycia użytkowania czy też zarządu od konkretnych uregulowań prawnych obowiązujących w danej dacie, dopracowałby datę, przed którą umowa w formie aktu notarialnego winna być zawarta, podobnie jak w innych postanowieniach § 4 ust. 1 rozporządzenia ( w pkt 2 czy też w pkt 10). Odpowiednio zakładając racjonalność ustawodawcy oraz systemowość wprowadzonych uregulowań wprost by sprecyzowano, że chodzi o daty między 1 sierpnia 1985 r. a 1 lutego 1989 r. co jednak nie nastąpiło. Nieprawidłowym jest stanowisko organu jakoby na podstawie umowy zawieranej przez przedsiębiorstwo państwowe w trybie ustawy wywłaszczeniowej nie następowało nabycie prawa użytkowania. W wyroku NSA w Poznaniu z 24 czerwca 1982 r. sygn. akt SA/Po 210/82 wskazał - pod rządami ówcześnie obowiązującej ustawy (przed wejściem w życie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości) wskutek nabycia przez przedsiębiorstwo państwowe nieruchomości w trybie art. 6 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości powstaje prawo jego użytkowania a prawo własności tej nieruchomości przysługuje Skarbowi Państwa. Twierdzenia wynikające z przedmiotowego orzeczenia zostały potwierdzone w późniejszym orzecznictwie - w wyroku WSA w Krakowie z 31 marca 2010 r. sygn. akt II SA/Kr 141/10, wyroku WSA w Warszawie z 7 lipca 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 58/17. Tym samym niezasadne są twierdzenia organu, że wskutek zawarcia umowy w formie aktu notarialnego przez ówczesne przedsiębiorstwo państwowe nie doszło do powstania prawa użytkowania. Ówczesne przepisy prawne nie przewidywały wprost, że wraz z momentem zawarcia umowy doszło do nabycia użytkowania tym niemniej orzecznictwo dopuściło taką możliwość. Wydaje się że w rzeczywistości stosując wykładnię historyczną wprowadzenie takiej regulacji w ustawie o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości stanowiło jedynie usankcjonowanie istniejącego stanu prawnego a nie uznanie braku takich podstaw w dotychczasowym stanie prawnym. NSA w Warszawie w wyroku z 18 lutego 1992 r. wskazał, ze zarówno przepisy ustawy z 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1969 r. nr 22, poz. 159 ze zm.) jak i przepisy obowiązującej ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. nr 30, poz. 127), która uchyliła powyższą ustawę nie przewidują uzyskania przez państwową jednostkę organizacyjną tytułu prawnego do gruntu w postaci użytkowania (a od 1 sierpnia 1985 r. - zarządu) w sposób dorozumiany. Mogło to nastąpić tylko w drodze decyzji administracyjnej lub w przypadku prawem przewidzianym przez przekazanie prawa do gruntu miedzy określonymi jednostkami organizacyjnymi albo w drodze nabycia gruntu na podstawie umowy cywilnej" - sytuacja zawarcia umowy cywilnoprawnej przez przedsiębiorstwo państwowe niewątpliwie w ustalonym stanie faktycznym zachodzi. Odmiennie zresztą w tej kwestii wypowiedział się Sąd Najwyższy w wyroku z 9 kwietnia 1992 r. Wskazał, że objęcie użytkowania czy też zarządu mogło nastąpić także wskutek podjęcia czynności faktycznych a nie wydania konkretnej decyzji administracyjnej "zasada wyłączności rad narodowych i ich prezydiów co do gospodarowania terenami państwowymi wynikająca z art. 2 ust. 2 ustawy z 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. nr 32, poz. 159 ze zm.) nie wykluczała możliwości objęcia zarządu nieruchomością przez czynności faktyczne będące naturalną konsekwencją aktu nabycia nieruchomości. Tym niemniej w celu ukrócenia dalszych wątpliwości co do rozbieżności w orzecznictwie i ustalenia w jaki sposób można ustalić istniejące prawo zarządu nieruchomością ustawodawca zdecydował się na wprowadzenie wykazu dokumentów, które pozwalają na ustalenie istnienia prawa zarządu nieruchomością a organ dysponował aktem notarialnym zamiany nieruchomości wskazanym w treści § 4 ust. 1 pkt 4 Rozporządzenia co winno skutkować stwierdzeniem istnienia nabycia przez skarżącą z mocy prawa użytkowania wieczystego nieruchomości. Brak w zaskarżonej decyzji dowodów które miałyby prowadzić do stwierdzenia, że na 5 grudnia 1990 r. stan rzeczy miałby ulec zmianie. Odnosząc się do twierdzeń zaskarżonej decyzji związanych z wydaniem decyzji uwłaszczeniowej w sprawie dotyczącej tej samej nieruchomości przypomnieć należy, że wydanie takiej decyzji - stanowi swoisty rodzaj "domyślnej" decyzji wydawanej w razie braku istnienia innego tytułu prawnorzeczowego, które uzasadniałoby inne rozstrzygniecie. Nie można przyjąć że rozstrzygnięcie wojewody katowickiego automatycznie implikuje uznanie, że skarżąca nie dysponowała prawem użytkowania czy też zarządu nieruchomością".
Oceniając legalność zaskarżonej decyzji, Sąd Wojewódzki uznał, że skarga okazała się być całkowicie bezzasadna. Stwierdził przy tym, że (cyt.): " Spór pomiędzy stronami w przedmiotowej sprawie dotyczy w istocie rzeczy tego, czy dokumentem potwierdzającym prawo zarządu [...] w [...] do przedmiotowych nieruchomości w rozumieniu § 4 ust. 1 pkt 3 ww. rozporządzenia może być notarialna umowa zamiany nieruchomości Rep. A nr [...] z 21 listopada 1966 r., zawarta przez przedsiębiorstwo z osobami fizycznymi.
Prawo zarządu, wymagane do uwłaszczenia z mocy prawa w świetle art. 200 u.g.n. wywodzone jest przez skarżącą właśnie z tej umowy, przy czym nie tyle samo prawo zarządu, co prawo użytkowania, które z mocy art. 87 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości prawo użytkowania przysługujące państwowym jednostkom organizacyjnym w dacie wejścia w życie tej ustawy stawało się prawem zarządu.
W obowiązujących wówczas przepisach, zwłaszcza w ustawie z 14 lipca 1961r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, która obowiązywała w dacie wydania przez Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] decyzji znak [...] z 26 marca 1964 r. oraz w dacie zawarcia przez [...] w [...] notarialnej umowy zamiany nieruchomości z osobami fizycznymi nie było norm dotyczących skutków prawnych zawarcia aktu notarialnego w imieniu Skarbu Państwa przez jednostki państwowe, a przynajmniej skutków w postaci nabycia prawa użytkowania. Była to, jak należy sądzić, konsekwencja obowiązującej wówczas doktryny jednolitej własności państwowej (szerzej o tym w uzasadnieniu decyzji organu II instancji). Natomiast, co dla przedmiotowej sprawy ma zasadnicze znaczenie, Zgodnie z art. 8 ust. 1 tej ustawy jednostki państwowe nabywały prawo użytkowania w drodze decyzji właściwego organu prezydium rady narodowej, a więc nie na podstawie zawieranych umów, ale decyzji administracyjnych. Dopiero od dnia wejścia w życie ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, umowy sprzedaży zawarte w imieniu skarbu Państwa powodowały nabycie przez państwowe jednostki organizacyjne prawa zarządu do nabywanej nieruchomości (art. 8 ust. 3 tej ustawy).
W konsekwencji skarżąca nie wykazała się prawem zarządu na dzień 5 grudnia 1990 r. wobec przedmiotowych nieruchomości, co za tym idzie brak było podstaw do stwierdzenia nabycia przez nią prawa użytkowania gruntu stanowiącego obecnie własność Gminy [...].
W kontekście dokonanych przez Sąd ustaleń nie mogły odnieść skutku zarzuty podnoszone w skardze, a zwłaszcza zarzut dotyczący błędnej interpretacji i zastosowania § 4 ust. 1 pkt. 3 rozporządzenia".
W związku z powyższym skład orzekający pragnie wyjaśnić, że zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Po myśli zaś art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Jak wskazuje natomiast treść wyżej przytoczonego fragmentu uzasadnienia zaskarżonego wyroku, trudno nie zgodzić się ze skarżącą, że stanowisko Sadu Wojewódzkiego w istocie rzeczy nie zawiera wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia i nie może być też traktowane jako obejmujące w pełni granice niniejszej sprawy.
Po pierwsze, Sąd Wojewódzki, pogląd prawny, wyrażony w zaskarżonym wyroku, opierał (jak dwukrotnie to zaznaczył) na treści § 4 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. z 1998, Nr 23, poz. 120). Zgodnie zaś z tym przepisem właściwy organ stwierdza dotychczasowe prawo zarządu, o którym mowa w § 5 (czyli prawo zarządu państwowych i komunalnych osób prawnych do nieruchomości, według stanu na dzień 5 grudnia 1990 r.) na podstawie umowy między państwowymi jednostkami organizacyjnymi o przekazaniu prawa zarządu do nieruchomości, zawartej za zgodą organu. Tymczasem w analizowanej sprawie taka umowa w ogóle nie występowała. Skarżąca, twierdząc, że zaskarżona decyzja naruszała prawo, wskazywała na decyzję Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] z dnia 26 marca 1964 r. nr [...] oraz na umowę zamiany nieruchomości, zawartej w formie aktu notarialnego w dniu 21 listopada 1966 r. Z tej zatem przyczyny zarzucała w skardze naruszenie przez organy art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczaniu nieruchomości oraz naruszenie § 4 ust. 1 pkt 4 cyt. rozporządzenia. Ten ostatni przepis stanowi bowiem o tym, że właściwy organ stwierdza dotychczasowe prawo zarządu, o którym mowa w § 5 na podstawie umowy, zawartej w formie aktu notarialnego przed dniem 1 lutego 1989 br. przez państwowe jednostki organizacyjne, o nabyciu nieruchomości od osób innych niż Skarb Państwa. Zdaniem skarżącej zaś, wadliwe było stanowisko organu, że umowa zamiany nieruchomości z dnia 21 listopada 1966 r. nie mogła być uznana w tym przypadku za podstawę do stwierdzenie prawa zarządu lub użytkowania nieruchomością, gdyż przepis § 4 ust. 1 pkt 4 cyt. rozporządzenia nie dokonywał zróżnicowania czasowego i możliwości skutecznej legitymacji prawem zarządu lub użytkowania.
W zaistniałej zatem sytuacji to nie przepis § 4 ust. 1 pkt 3 a przepis § 4 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. winien być poddany przez Sąd Wojewódzki właściwej wykładni, a czego Sąd I instancji jednak nie uczynił.
Podobnie nie odniósł się także do treści art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczaniu nieruchomości, choć również i ten przepis był objęty zarzutem zawartym w skardze a wyjaśnienie zasadności tego zarzutu było w tym przypadku istotne.
Po drugie, wywody Sądu Wojewódzkiego, odnoszące się również do innych też istotnych w tej sprawie kwestii materialnoprawnych, oparte zostały na przepisie art. 8. ust. 1 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach. Sąd Wojewódzki nie wskazał przy tym jednak miejsca publikacji tej ustawy, ale biorąc jednak pod uwagę daty wydania w/w decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] z dnia 26 marca 1964 r. i zawarcia umowy zamiany nieruchomości w formie aktu notarialnego z dnia 21 listopada 1966 r., należało wnosić, że miarodajną winna być w takim przypadku ta wersja ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, która została opublikowana w Dzienniku Ustaw z 1961 r. Nr 32, poz. 159 ze zm. czyli obowiązująca w tym okresie czasu. Kolejny bowiem tekst jednolity tej ustawy pochodzi bowiem z okresu późniejszego. W wersji zaś ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, opublikowanej w Dzienniku Ustaw 1961 r. Nr 32, poz. 159 nie występuje art. 8 ust. 1. Istnieje tylko art. 8, zgodnie z którym, jeżeli ustanowienie wieczystego użytkowania terenu państwowego nie jest dopuszczalne (art. 4), teren taki może być wydzierżawiony, chyba że wydzierżawienie utrudniałoby realizację planu zagospodarowania przestrzennego lub wstępnie ustalonych założeń tego planu.
W rozpoznawanej natomiast sprawie tego rodzaju problem nie istniał. Z tej zatem przyczyny nie jest wiadome, na jakiej podstawie prawnej Sąd Wojewódzki czynił przytoczone wyżej wywody, a które uzasadniał treścią art. 8 ust. 1 w/w ustawy.
Z tych zatem powodów skład orzekający, iż w świetle wyżej stwierdzonych uchybień proceduralnych nie było możliwe dokonanie kontroli merytorycznej zaskarżonego wyroku. Nie można było bowiem ocenić, czy zawarta w tym wyroku ocena prawna zaskarżonej decyzji była zgodna z obowiązującym prawem. Jednocześnie zgodzić się także trzeba było ze skarżącą, że skoro w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd w zasadzie nie odniósł się do zasadniczych zarzutów zawartych w skardze, to fakt ten należało zinterpretować w ten sposób, iż zarzuty zawarte w skardze wraz z ich uzasadnieniem nie zostały w pełni przez Sąd Wojewódzki rozważone. Niewystarczającym dla rozpoznania sprawy w granicach skargi było też odesłanie skarżącej do uzasadnienia zaskarżonej decyzji.
Przy ponownym więc rozpoznaniu sprawy Sąd Wojewódzki powinien odnieść się w sposób rzetelny do wszystkich zarzutów zawartych w skardze a stanowisko swoje oprzeć na właściwych przepisach prawa.
Uznając więc skargę kasacyjną za usprawiedliwioną, Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 185 § 1 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.
Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego zostało oparte na art. 203 pkt 1 p.p.s.a.
Źródło: Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/
Już dziś zamów dostęp
do IFK Platforma Księgowych i Kadrowych
- Codzienne aktualności prawne
- Porady i artykuły z najpopularniejszych czasopism INFOR wraz z bieżącymi wydaniami
- Bogatą bibliotekę materiałów wideo
- Merytoryczne dodatki, ściągi, plakaty
