Wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2020 r., sygn. II OSK 35/20
Zagospodarowanie przestrzenne
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie: Sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski po rozpoznaniu w dniu 22 czerwca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej L. R.i A. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 września 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 279/19 w sprawie ze skargi L. R. i A.M. na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...]stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od L. R .i A. M. solidarnie na rzecz Gminy [...] kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 18 września 2019r., sygn. akt IV SA/Wa 279/19, oddalił skargę L. R. i A. M. na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] stycznia 2018r. nr [...]w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (m.p.z.p.).
W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd stwierdził m.in., że nie zasługiwał na uwzględnienie zawarte w skardze zarzuty naruszenia art. 9 ust. 4 w zw. z art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017r. poz. 1073 ze zm., dalej: u.p.z.p.). Wskazał, że przewidziane w studium przeznaczenie terenu powinno się bilansować w odniesieniu do danej jednostki terenowej a nie konkretnej działki ewidencyjnej. W związku z tym prawie zawsze dochodzi do sytuacji, w której nie na wszystkich działkach ewidencyjnym dla danej jednostki terenowej będzie występować przewidziany w studium sposób przeznaczenia, tj. przeznaczenie dominujące bądź uzupełniające. Takie zapisy studium nie gwarantują zatem każdemu właścicielowi możliwości zabudowy w pełnym zakresie w odniesieniu do każdej z działek ewidencyjnych. Plan jest tego rodzaju dokumentem, który ma przestawiać obraz zagospodarowania przestrzennego całego, objętego postanowieniami planu, obszaru. Oznacza to, że na danym terenie muszą występować różne formy zagospodarowania (budynki mieszkaniowe, usługowe, zieleń urządzona, tereny rolnicze czy drogi). Mając na uwadze powyższe, Sąd zaznaczył, że nie jest możliwe zagospodarowanie każdej działki na terenie obszaru objętego planem 6.1. (w tym działek skarżących) jednakowo w sposób jaki przewiduje studium, tj. np. jako funkcję dominującą uznać zabudowę mieszkaniową a uzupełniającą rolniczą czy usługową. Przedmiotem oceny organu planistycznego jest dany obszar (tj. obszar 6.1.) a nie konkretna działka ewidencyjna. To obszar w warunkach określonych w planie musi być zagospodarowany w sposób gwarantujący ład przestrzenny na danym terenie, a nie każda działka z osobna. To także, w ocenie Sądu, uzasadnia wprowadzony zakaz zabudowy na terenach rolniczych, które stanowią określony kompleks rolny, na co wskazał też Minister Rolnictwa i Rozwoju w decyzji wyrażającej zgodę na częściowe przeznaczenie zawnioskowanych terenów na cele nierolnicze. Nie zasługiwał także zdaniem Sądu na uwzględnienie zarzut dotyczący niezgodności zapisów Studium uwarunkowań kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy [...]- Uchwała Rady Miejskiej w [...] Nr [...]z dnia [...] sierpnia 2015r. (Studium) z m.p.z.p. w zakresie w jakim przeznaczona została część terenu działek skarżących pod drogę publiczną (teren oznaczony symbolem KDZ4). Kwestionowana przez skarżące droga publiczna klasy zbiorczej, oznaczona symbolem KDZ4, wyznaczona w zaskarżonym planie częściowo przez nieruchomości skarżących, jest zgodna z ustaleniami Studium. Wbrew twierdzeniom strony przebieg drogi, jej klasa zostały określone, zarówno w treści tekstowej, jak i graficznej studium. Jako drogi tworzące układ drogowy gminy [...], tj. drogi istniejące i planowane - została wskazana droga klasy zbiorczej, wymieniona jako zachodni odcinek [...](planowany), stanowiący połączenie gminy [...] z ul. [...]. Zadaniem tej drogi - jak wyjaśniono w odpowiedzi na skargę - będzie odciążenie ruchu samochodowego ul. [...] oraz zapewnienie dostępu do planowanej drogi ekspresowej [...] poprzez węzeł w [...]. Takie też wyjaśnienie zostało przedstawione Zarządowi Dróg Powiatowych, który nie zgłosiło zastrzeżeń do przesłanych wyjaśnień. W ocenie Sądu nie zasługiwał na uwzględnienie także zarzut naruszenia art. 140 k.c. w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p oraz art. 7, art. 21 ust. 1 i art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, poprzez ustalenie w m.p.z.p. przeznaczenia znacznej części działki o numerze ewidencyjnym [...], jako terenów rolniczych (R1 i R2), a w konsekwencji wprowadzenie na tym terenie zakazu zabudowy, podczas gdy ze wskazanych przepisów wywieść należy, iż organ planistyczny sporządzając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powinien uwzględniać nie tylko wymogi ładu przestrzennego, lecz również prawo własności. Odnosząc się do tej kwestii Sąd wskazał, że w związku z tym, iż Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wyraził zgodę na przeznaczenie na cele nierolnicze tylko części wnioskowanych gruntów rolnych (klasy IIIa i IIIb) przeznaczonych w planie pod drogi publiczne, a dla pozostałych gruntów zgody nie wyraził, organ nie mógł ustalić innego przeznaczenia gruntu niż rolnicze. Grunty pozostawione zostały w rolniczym użytkowaniu, co nie narusza ustaleń Studium, bowiem stanowi przypadek dopuszczonego przez Studium utrwalenia istniejącego zakazu zabudowy na gruntach rolnych, mimo iż te grunty położone są w strefie, dla której Studium określiło jako dominujący kierunek zagospodarowania zabudowę mieszkaniową. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w decyzji zmieniającej przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze - co jest istotne w sprawie - zwrócił uwagę, iż przedmiotem ochrony powinien być nie tylko kompleks gleb III klasy, ale również otaczające je użytki klasy IV, ponieważ łącznie stanowią one zwartą rolniczą przestrzeń produkcyjną. W odniesieniu do działki skarżących nr [...]plan nie przewiduje przeznaczenia rolniczego. Natomiast na działce skarżących nr [...]występują grunty klasy IIIa i IIIb, które stanowią 84% jej powierzchni i grunty nie uzyskały zgody Ministra na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze. Poza tym cała gmina [...] położona jest w otulinie [...], z czego wynika obowiązek ochrony m.in. systemu przyrodniczego gminy, którego istotnym komponentem jest rolnicza przestrzeń produkcyjna. Ochrona gruntów rolnych i leśnych wynikająca z przepisów ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 217 r., poz. 1161 ze zm.) zakłada, że na cele nierolnicze i nieleśne można przeznaczać przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie ich braku - inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej (art. 6 ust. 1). W treści art. 7 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 tej ustawy ustawodawca jednoznacznie wymaga, aby przeznaczenie gruntów rolnych i leśnych stanowiących użytki rolne klasy I-III na cele nierolnicze dokonane było w planie miejscowym sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu, a zatem po uzyskaniu zgody ministra właściwego dla spraw rozwoju wsi. Brak takiej zgody wyklucza bowiem przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze, a w konsekwencji także wyłączenie takich gruntów z produkcji rolnej, co ma miejsce w niniejszej sprawie. Sąd uznał, że wobec powyższego brak jest podstaw do uznania, że postanowieniami planu doszło do naruszenia przez organ art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Wyrażona bowiem w art. 31 ust. 3 Konstytucji zasada ochrony własności i możliwość jej ograniczania wyłącznie w ustawie i tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób oraz wyrażona w art. 32 Konstytucji RP zasada równości wobec prawa nie oznacza, że organy gminy nie mogą postanowieniami planu pozbawić niektórych z właścicieli nieruchomości ich prawa. Organ dokonując ingerencji w sferę prywatnych interesów właścicieli (użytkowników wieczystych) powinna kierować się zasadą proporcjonalności, która wyraża zakaz nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie proporcje te zostały należycie wyważone i zachowane. Pozostawienie w rolniczym użytkowaniu części nieruchomości skarżących wynika z przepisów rangi ustawy jako przesłanka do ograniczenia sposobu wykonywania prawa własności. Przeznaczając część nieruchomości skarżących pod tereny rolnicze z zakazem zabudowy, organ sporządzający plan działał na podstawie i w graniach przysługującego mu prawa. Zdaniem Sądu nie jest także zasadny zarzut naruszenia art. 14 ust. 3 u.p.z.p. poprzez nieobjęcie m.p.z.p. wszystkich obszarów wymagających zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. W momencie uchwalenia Studium wszystkie wyznaczone w nim obszary gruntów rolnych wskazanych do zmiany przeznaczenia na cele nierolnicze, były objęte projektami miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, dla wszystkich wyznaczonych obszarów gruntów rolnych miało miejsce wystąpienie do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z wnioskami o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. W toku wydawania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi każdorazowo badał istniejącą strukturę użytków rolnych, terenów zabudowanych oraz terenów przeznaczonych do zabudowy, w odniesieniu nie tylko do obszaru objętego projektem planu, ale do obszaru całej gminy. Sąd nie podzielił również stanowiska skarżących w zakresie niewłaściwego rozpatrzenia uwag zgłoszonych do m.p.z.p. Wskazał, że organy uchwalając plan nie mają obowiązku uwzględniania wniosków i uwag właścicieli nieruchomości. Skarżące podczas wyłożenia projektu planu miejscowego do publicznego wglądu złożyły jedną uwagę zawierającą 15 postulatów, która była przedmiotem analizy i głosowania. Organ bardzo szczegółowo wypowiedział co do ich zakresu, co znajduje aprobatę Sądu. Z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. nie wynika, aby każda uwaga do projektu planu musiała być rozpatrywana oddzielnie i to w formie odrębnej uchwały rady. Ponadto stosownie do art. 17 pkt 14 u.p.z.p. organ wykonawczy gminy przedstawia radzie gminy projekt planu miejscowego wraz z listą nieuwzględnionych uwag. W świetle tych przepisów przyjmuje się, że rozpatrzenie uwag może nastąpić w jednym głosowaniu nad uchwaleniem projektu samego planu, a taki sposób głosowania nad nieuwzględnionymi uwagami nie może stanowić o istotnym naruszeniu prawa w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej uchwały. Sąd stwierdził, że jak wynika z akt sprawy, omówienie wszystkich złożonych uwag wraz z wyjaśnieniami powodu ich uwzględnienia bądź nieuwzględnienia zawiera uzasadnienie do uchwały w sprawie planu. Oprócz tego wszystkie uwagi nieuwzględnione przez Burmistrza (ujęte w załączniku nr 2 do uchwały) zostały szczegółowo omówione podczas posiedzenia Komisji Rady Miejskiej ds. Planowania i Zagospodarowania Przestrzennego poprzedzającej sesję, na której uchwała w sprawie planu miała zostać poddana pod głosowanie. Skarżące wykazały, iż są współwłaścicielkami nieruchomości położonych w granicach m.p.z.p., jednakże samo prawo własności czy jego ograniczenie nie implikuje automatycznie legitymacji skargowej do kwestionowania wszystkich zapisów planu. W ocenie Sądu skarżące nie wykazały naruszenia uprawnień właścicielskich, w zakresie zarzutów dotyczących uzgodnień bądź definicji znajdujących się w m.p.z.p. Ponadto, zdaniem Sądu, nawet jakby przyjąć, że miałyby one interes prawny w skarżeniu kwestii "uzgodnienia" to w sprawie wszystkie organy, do których Burmistrz [...] skierował pismo z prośbą o uzgodnienie, uzgodniły projekt planu. Tym samym pozytywnie ustosunkowały się do ustaleń projektu m.p.z.p. Dotyczy to także uzgodnienia Dyrektora [...], który mimo wskazanych modyfikacji, uzgodnił projekt planu. Podobna sytuacja odnosi się do kwestii maksymalnej intensywności zabudowy, czy powierzchni biologicznie czynnej, która nie dotyczy bezpośrednio skarżącego. W zaskarżonym planie nie została dokonana modyfikacja definicji terenu biologicznie czynnego, a także nie sformułowano definicji sprzecznej z istniejącą w § 3 pkt 22 rozporządzenia o warunkach technicznych definicją terenu biologicznie czynnego. Tym samym stawiany przez skarżące zarzut istotnego naruszenia zasad sporządzania planu Sąd uznał należy za niezasadny. Natomiast wskaźnik intensywności zabudowy dla wszystkich terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (tereny oznaczone symbolami MN1, MN2, MN3, MN4 i MN5) w zaskarżonej uchwale określony został w tym samym przedziale, a na etapie wyłożenia projektu planu do wglądu publicznego wartość tego wskaźnika ustalona była na tym samym poziomie. Ciężko zatem doszukać się przesłanek, które udowadniałyby, że pomyłka pisarska występująca w § 20 pkt 2 lit. c, § 21 pkt 2 lit. c, § 22 pkt 2 lit. c, § 23 pkt 2 lit. c, wpłynęła na ustalenie minimalnej i maksymalnej wartości wskaźnika intensywności zabudowy. Strona skarżąca takich przesłanek nie przedstawiła, zatem zarzut istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego w tym zakresie Sąd uznał również za bezzasadny.
Już dziś zamów dostęp
do IFK Platforma Księgowych i Kadrowych
- Codzienne aktualności prawne
- Porady i artykuły z najpopularniejszych czasopism INFOR wraz z bieżącymi wydaniami
- Bogatą bibliotekę materiałów wideo
- Merytoryczne dodatki, ściągi, plakaty
