Wyrok NSA z dnia 9 lutego 2018 r., sygn. I OSK 1970/17
Niedopuszczalne jest uznanie za modyfikację celu wywłaszczenia powstanie na nieruchomości infrastruktury służącej obiektom znajdującym się poza terenem dokonanego wywłaszczenia i realizującym inne cele niż cel wywłaszczenia wskazany w decyzji.
Teza od Redakcji
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Joanna Runge - Lissowska, Sędzia NSA Monika Nowicka, Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 9 lutego 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miejskiej Kraków od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 26 kwietnia 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 81/17 w sprawie ze skargi Gminy Miejskiej Kraków na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] 2016 r., znak: [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 26 kwietnia 2017r. sygn. akt II SA/Kr 81/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę Gminy Miejskiej K. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...]. znak: [...]w przedmiocie zwrotu nieruchomości.
Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Pismem z dnia [...]. M. S. wystąpiła do Urzędu Miasta K. z wnioskiem "o zwrot pozostałej części działki nr [...] wchodzącej w skład działki nr [...], znajdującej się przy ul. [...] na osiedlu mieszkaniowym [...] w K.". We wniosku wskazała, że działka nr [...] położona w obrębie [...] została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa decyzją Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...]. nr [...], na cele budowy osiedla mieszkaniowego [...], zgodnie z decyzją z dnia [...]. o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji oraz decyzją z dnia [...]. nr [...]. zatwierdzającą plan realizacyjny W dacie wywłaszczenia ww. działka stanowiła własność M. S. w całości, która zmarła w dniu [...]., a spadek po zmarłej, na podstawie testamentu w całości nabyła wnuczka E. S. , która w dniu [...]. udzieliła pełnomocnictwa A. C. . Pełnomocnik wnioskodawczyni w dniu [...]. podtrzymał wniosek o zwrot przedmiotowej nieruchomości.
Z porównania mapy ewidencyjnej z dnia wywłaszczenia z obecną mapą ewidencyjną dla obrębu [...] jednostki ewidencyjnej [...]wynika, że część działki nr [...] odpowiada działce nr [...] oraz częściom działek: nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...]. Przedmiotowe działki, których zwrotu domaga się wnioskodawczyni stanowią własność Gminy K., co wynika z odpisu z ksiąg wieczystych nr [...]i nr [...].
Postanowieniem z dnia z dnia [...]. nr [...] Wojewoda Małopolski wyznaczył Starostę K. do załatwienia przedmiotowej sprawy.
Starosta K. decyzją z dnia [...]. znak: [...] na podstawie art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1, art. 139, art. 140 ust. 1 - 3, art. 141 ust. 1 i art. 142 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2015r., 1774 ze zm.), dalej powoływanej jako "u.g.n.", oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016r. poz. 23 ze zm.), dalej powoływanej jako "K.p.a.", orzekł o zwrocie nieruchomości oznaczonej jako działki: nr [...] (powstałej z podziału działki nr [...]) oraz działki nr [...] (powstałej z podziału działki nr [...]), obręb [...], jednostka ewidencyjna [...], w granicach wywłaszczonej działki nr [...], obręb [...], jednostka ewidencyjna [...], na rzecz E. S. oraz o zobowiązaniu ww. do zwrotu łącznej kwoty [...] odpowiadającej zwaloryzowanej wysokości odszkodowania ustalonego z tytułu wywłaszczenia nieruchomości.
Dalej w uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że podstawą do rozpatrzenia wniosku dotyczącego żądania zwrotu nieruchomości jest przepis art. 136 ust. 3 u.g.n., który w sposób precyzyjny określa krąg podmiotów mogących żądać zwrotu nieruchomości, a więc mających czynną legitymację procesową w postępowaniu administracyjnym. Zgodnie z tym przepisem legitymację taką posiada poprzedni właściciel nieruchomości, a w razie jego śmierci - spadkobierca lub spadkobiercy. Starosta wskazał następnie, że wniosek o zwrot przedmiotowej nieruchomości został złożony przez spadkobierczynię poprzedniej właścicielki, a wywłaszczenie na rzecz Skarbu Państwa nastąpiło w trybie przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. W ocenie organu ustalenia dokonane podczas oględzin nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot, analiza aktualnej mapy sytuacyjno - wysokościowej, pozyskanych archiwalnych zdjęć lotniczych, jak również pozyskanej dokumentacji inwestycyjno - planistycznej potwierdzają, że na objętych wnioskiem o zwrot częściach działek: nr [...] i nr [...] położonych w obrębie[...] jednostki ewidencyjnej [...], nie został zrealizowany cel wywłaszczenia, w ramach którego w tej części planowanego osiedla [...], miano wybudować budynek mieszkalny wraz z ciągami komunikacyjnymi do centrum usługowo - handlowego i przychodni. Tym samym zgromadzone w postępowaniu materiały oraz dowody w sprawie wskazują, że części działek nr [...] i nr [...] można uznać za zbędne w rozumieniu przepisu art. 137 ust. 1 u.g.n. i należało orzec o ich zwrocie. Organ wskazał również, że powyższe działki pozostają własnością Gminy K., w związku z czym ich stan prawny również nie stanowi przeszkody do wydania orzeczenia o zwrocie nieruchomości.
W celu określenia przedmiotu zwrotu zlecono geodecie uprawnionemu przeprowadzenie czynności związanych z podziałem ww. działek nr [...] i nr [...]. W związku z powyższym, zgodnie z mapą z projektem podziału wraz z opisem i wykazem zmian sporządzoną w dniu [...]. przez geodetę i przyjętą do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...]. pod nr [...], działka nr [...] o powierzchni [...], podzielona została na działki: nr [...] o powierzchni [...], nr [...] o powierzchni [...] - która to działka jest przedmiotem zwrotu w niniejszym postępowaniu. Natomiast działka nr [...] o powierzchni [...], podzielona została na działki: nr [...] o powierzchni [...] - która jest przedmiotem zwrotu w niniejszym postępowaniu i nr [...] o powierzchni [...].
Odwołanie od ww. decyzji złożyła Gmina K., reprezentowana przez Prezydenta Miasta K. .
Wojewoda Małopolski decyzją z dnia [...]. znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania Gminy K., utrzymał w mocy decyzję Starosty K. z dnia [...]. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy w pierwszej kolejności stwierdził, że z wnioskiem o zwrot przedmiotowej nieruchomości wystąpiły uprawnione do tego osoby, po drugie zaś działka nr [...], obręb [...], jednostka ewidencyjna [...]została wywłaszczona decyzją Urzędu Dzielnicowego [...] znak: [...] z dnia [...]. pod osiedle mieszkaniowe [...] dla Spółdzielni Mieszkaniowej [...]w K., zgodnie z decyzją z dnia [...]. o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji i decyzją zatwierdzającą plan realizacyjny z dnia [...]. znak: [...], na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości.
Wojewoda Małopolski stwierdził następnie, na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, że działka nr [...] (powstała z podziału działki nr [...]) stała się zbędna na cel wywłaszczenia oraz, że tym samym prawidłowe jest orzeczenie Starosty K. z dnia [...]. o zwrocie ww. nieruchomości na rzecz E. S. . Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika bowiem, iż obszar ten w ogóle nie został wykorzystany na cel wywłaszczenia. Organ odwoławczy wyjaśnił także, że na podstawie zgromadzonych dokumentów, w tym szczególności: założeń techniczno - ekonomicznych obiektu osiedla [...] w K., opatrzonych pieczęcią "załącznik do decyzji [...] z dnia [...]."; Dokumentacji Technicznej - Założeń Techniczno - Ekonomicznych opracowanej przez Wojewódzki Związek Spółdzielni Mieszkaniowych Zakład Projektowania i Usług Inwestycyjnych [...] - [...] "Projekt koncepcyjny os. Mieszkaniowego [...] w K. (wariant II), [...]r.", organ I instancji stwierdził, że działka nr [...] znajdowała się w granicach realizacji "osiedla [...] I przeds. I", w ramach którego wraz z ciągami komunikacyjnymi do pawilonów handlowo - usługowych i przychodni planowano wybudowanie bloku mieszkalnego. Organ ustalił również, na podstawie pisma Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. z dnia [...]. nr [...], że działka nr [...] (z której powstała działka nr [...]), znajduje się w części w pasie drogowym drogi wewnętrznej - ul. W. , będącej w zarządzie ww. jednostki. Natomiast na podstawie zdjęć lotniczych z lat [...],[...],[...],[...]ustalono, że na części działki nr [...] została wybudowana droga, pokryta płytami betonowymi, a w pozostałej części była porośnięta trawą. Natomiast działka nr [...] pozostawała niezagospodarowana. W wyniku oględzin nieruchomości w [...]. i w [...]. stwierdzono, że część działki nr [...], w granicach działki nr [...], pokryta jest trawą z jednym drzewem liściastym. Natomiast część działki nr [...] w granicach działki nr [...] pokryta jest w części skoszoną trawą, a w części ciągiem komunikacyjnym wykonanym z wyłożonych płyt betonowych, częściowo zniszczonych. Organ I instancji stwierdził również na podstawie informacji pozyskanych od właścicieli sieci technicznych, że przez działkę nr [...] oraz przez działkę nr [...] przebiega czynna infrastruktura teletechniczna w postaci linii napowietrznej, linie niskiego napięcia wybudowane w latach 90 - tych na potrzeby obiektu sakralnego, sieć oświetlenia parkowego, sieć niskiego napięcia oraz sieć średniego napięcia wybudowane w latach 90 - tych, jak również przez działkę nr [...] przebiega sieć wodna. Nadto organ I instancji wskazał, że działki: nr [...] i nr [...] nie są obciążone prawami obligacyjnymi i rzeczowymi na rzecz osób trzecich, z wyjątkiem prawa trwałego zarządu przysługującego do działki nr [...] (z której powstała działka nr [...]) Zarządowi Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K., które to prawo zgodnie z art. 138 ust. 1 u.g.n. wygasa z dniem, w którym decyzja o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości staje się ostateczna.
Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego organ odwoławczy stwierdził, że część działki nr [...], w granicach wywłaszczonej działki nr [...], stała się zbędna na cel wywłaszczenia. Jak bowiem wynika z porównania mapy projektu podziału działki nr [...] i nr [...] z planszą założeń techniczno - ekonomicznych obiektu osiedla [...] w K., opatrzoną pieczęcią "załącznik do decyzji [...] z dnia [...].", opracowaną przez ZPUI [...], na wydzielonej z działki nr [...] działce nr [...] (odpowiadającej części działki nr [...]), jak również na części działki nr [...], w granicach wywłaszczonej działki nr [...], planowano wybudować budynek mieszkalny, którego jednak nie zrealizowano. Podobnie jak niezrealizowano na sąsiednich działkach: nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...]: przychodni, centrum handlowo - usługowego oraz żłobka, a teren ten pozostał nadal niezabudowany. Organ odwoławczy wskazał również, że - jak wynika z powszechnie dostępnego Miejskiego Systemu Informacji Przestrzennej - w ostatnich latach są wydawane decyzje o warunkach zagospodarowania tego terenu na budownictwo wielorodzinne i trwają procesy inwestycyjne.
Organ odwoławczy zgodził się z odwołującą, że wprawdzie organ I instancji nie wskazał w zaskarżonej decyzji, jak zagospodarowana jest cała działka nr [...] i na podstawie Miejskiego Systemu Informacji Przestrzennej ustalił, że działka nr [...], której część stanowi wydzielona działka nr [...], stanowi teren zieleni z alejkami i oświetleniem (działka nr [...] pokryta jest trawą z jednym drzewem). Niemniej jednak - w ocenie organu odwoławczego - nie można w tym przypadku uznać, iż zrealizowanie terenu zielonego na działce [...], której część stanowi działka nr [...], jak również wskazanej przez organ I instancji sieci wodnej, jest wystarczające dla stwierdzenia, że działka ta nie stała się zbędna na cel wywłaszczenia. Zauważono bowiem, iż zrealizowanie na przedmiotowej nieruchomości ww. elementów infrastruktury, wobec niezrealizowania na tej działce budynku mieszkalnego oraz planowanych inwestycji takich jak: centrum handlowo - usługowego, przychodni i żłobka na terenie sąsiednich nieruchomościach, a także pozostawienie niezagospodarowanym terenu tej części osiedla, w tym działek: nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], świadczy o niezrealizowaniu tej części osiedla mieszkaniowego, a zatem głównego celu wywłaszczenia nieruchomości. Odnosząc się natomiast do podniesionego przez odwołującą zarzutu, że organ I instancji nie rozważył, czy powstanie zieleni osiedlowej stanowiło jedynie modyfikację celu wywłaszczenia, organ odwoławczy podkreślił, że kwestia ta mogłaby być rozważana, gdyby zasadniczy cel, jakim była realizacja tej części osiedla, został zrealizowany.
Wojewoda Małopolski, powołując się na Dokumentację Techniczną "Założenia Techniczno - Ekonomiczne", opracowaną przez Wojewódzki Związek Spółdzielni Mieszkaniowych Zakład Projektowania i Usług Inwestycyjnych [...] - K., oraz "Projektu koncepcyjnego os. Mieszkaniowego [...] w K. (wariant II), [...].", wskazał, że na działce nr [...] planowane było skrzyżowanie trzech ciągów komunikacyjnych, które miały zapewnić dojście do centrum handlowo - usługowego, przychodni, ulicy L. oraz kościoła. Natomiast - jak wynika z porównania mapy projektu podziału działki nr [...] i nr [...] z planszą założeń techniczno - ekonomicznych obiektu osiedla [...] w K., opatrzoną pieczęcią "załącznik do decyzji [...] z dnia [...].", opracowaną przez ZPUI [...] K., na wydzielonej z działki nr [...], działce nr [...] nie zrealizowano skrzyżowania planowanych ciągów komunikacyjnych, biegnących w kierunku kościoła, centrum handlowo - usługowego i przychodni oraz do ulicy L. Działka nr [...] w większości zajęta jest przez koszoną trawę, a jedynie w niewielkiej, południowej części przez tymczasową, prowizoryczną drogę urządzoną poprzez złożenie płyt betonowych. Nie można zatem stwierdzić - zdaniem organu odwoławczego - że na przedmiotowej nieruchomości została zrealizowana planowana infrastruktura drogowa, zapewniająca obsługę komunikacyjną niezrealizowanej w przeważającej mierze części projektowanego osiedla mieszkaniowego [...].
Odnosząc się natomiast do stwierdzenia organu I instancji, że kościół, do którego m.in. prowadzi przedmiotowa droga osiedlowa, nie stanowił celu wywłaszczenia, organ odwoławczy wyjaśnił, że - jak wynika z akt sprawy - pomimo wniosku poprzednich właścicieli, organ w decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...]. odmówił przejęcia na rzecz Skarbu Państwa działek przeznaczonych pod budowę kościoła, stwierdzając, że spółdzielnia mieszkaniowa jako inwestor nie zawnioskowała tych działek do wywłaszczenia, ponieważ są przeznaczone w planach realizacyjnych na inny cel niż budownictwo mieszkaniowe. Tym samym kościół był ujęty w planie realizacyjnym inwestycji. Natomiast z uwagi na fakt nie zrealizowania na wydzielonej z działki nr [...] działce nr [...] skrzyżowania ciągów komunikacyjnych biegnących w kierunku kościoła, centrum handlowo - usługowego i przychodni oraz do ul. L. , nie zrealizowano planowanej obsługi komunikacyjnej osiedla. Jednocześnie organ odwoławczy zauważył, że w aktach sprawy znajduje się decyzja Prezydenta Miasta K. nr [...] z dnia [...]. orzekająca o ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "Budowa ulicy W. , w ramach której przewidziano do wykonania: budowę jezdni ulicy, przebudowę skrzyżowania, budowę chodników, schodów i pochylni na ciągach pieszych, budowę elementów odwodnienia powierzchniowego, kanalizacji deszczowej, budowę oświetlenia ulicznego, przebudowę istniejącej sieci elektroenergetycznej i wodociągowej, zagospodarowanie zielenią na działkach [...], [...], [...], (...)" i zgodnie z wyjaśnieniami organów przygotowywana jest dokumentacja niezbędna do wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.
Wojewoda Małopolski wyjaśnił również, że nie ma znaczenia fakt, iż zieleń, która zajmuje znaczną część działki nr [...], wchodzi w obszar większego terenu zielonego, zajmującego również m.in. działkę nr [...], na której umieszczone są bramki boiska piłkarskiego urządzonego na podstawie znajdującej się w aktach dokumentacji projektowej "Terenu rekreacyjnego - osiedle [...] w K.", wykonanej przez Przedsiębiorstwo Kompleksowej Obsługi Budowlanej s.c. na zlecenie Zarządu Gospodarki Komunalnej, sporządzonej w lipcu [...]. Bowiem zgodnie z dokumentacją projektową sporządzoną przed wywłaszczeniem nieruchomości, na działce nr [...] był planowany budynek przedszkola, który w rzeczywistości nie został zrealizowany. Organ odwoławczy ustalił również, że na podstawie księgi wieczystej nr [...], wskazywana działka nr [...], jako zbędna na cel wywłaszczenia została zwrócona na rzecz poprzedniej właścicielki nieruchomości decyzją Starosty K. z dnia [...]. nr [...], utrzymaną w mocy decyzją Wojewody Małopolskiego znak: [...] z dnia [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 14 stycznia 2014r. sygn. akt II SA/Kr 959/13 oddalił skargę Gminy K. na ww. decyzję Wojewody Małopolskiego. Następnie umową sprzedaży poprzednia właścicielka nieruchomości sprzedała tę nieruchomość podmiotowi trzeciemu, który, jak wynika z Miejskiego Systemu Informacji Przestrzennej, otrzymał decyzję Prezydenta Miasta K. znak: [...] o pozwoleniu na budowę w ramach zabudowy wielorodzinnej. Ponadto Prezydent Miasta K. decyzją znak[...]z dnia [...]. orzekł o zezwoleniu na usunięcie drzew i krzewów z terenu działek: nr [...] i nr [...].
Organ odwoławczy nie podzielił również stanowiska odwołującej, że istnienie na działce nr [...] sieci infrastrukturalnych stanowi przeszkodę do zwrotu ww. nieruchomości na rzecz poprzedniego właściciela, ponieważ celem głównym wywłaszczenia tej nieruchomości było powstanie zaprojektowanej infrastruktury drogowej, która to inwestycja w rzeczywistości nie została zrealizowana. Organ podzielił wyrażany w orzecznictwie pogląd, że co do zasady zwrot nieruchomości wywłaszczonej zajętej przez infrastrukturę techniczną jest możliwy. Natomiast istnienie na nieruchomości sieci infrastruktury technicznej może stanowić przeszkodę do zwrotu nieruchomości, jeśli ta sieć była głównym celem wywłaszczenia tej nieruchomości, bądź powstała ona w związku i na potrzeby prawidłowego funkcjonowania celu głównego. Wojewoda Małopolski jednocześnie nadmienił, że organ I instancji nieprawidłowo w zaskarżonej decyzji wskazał, "że M. P. E. C. S.A. pismem z dnia [...]. nr [...]informuje, że na przedmiotowych działkach aktualnie nie biegnie sieć cieplna", podczas gdy w rzeczywistości - jak wynika z ww. pisma - powyższy podmiot wskazał, że "nie posiada informacji na temat podmiotu zarządzającego siecią przebiegającą przez działki nr [...], nr [...], [...], obr. [...]".
Z kolei w zakresie zarzutu, że Starosta K. pominął w zaskarżonej decyzji jedną ze stron postępowania tj. Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K., który posiada prawo trwałego zarządu działką nr [...], na podstawie decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...]. znak: [...], organ odwoławczy powołał się na wyrok WSA w Krakowie z dnia 14 lutego 2016r. sygn. akt II SA/Kr 948/16, zgodnie z którym wygaśnięcie trwałego zarządu z momentem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości wynika z faktu, że podmiot publicznoprawny przestaje być właścicielem nieruchomości, wskutek czego również jednostka budżetowa traci możliwość władania nią. W takiej sytuacji jednostka ta nie posiada własnego, odrębnego od właściciela interesu prawnego, który upoważniałby ją do udziału w postępowaniu. Brak samodzielności i odrębności uprawnień powoduje, że nie ma przymiotu strony postępowania administracyjnego w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, którą ma w trwałym zarządzie.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższe rozstrzygnięcie Wojewody Małopolskiego złożyła Gmina Miejska K. zaskarżonej decyzji zarzucając:
- naruszenie zasad postępowania tj. art. 7, art. 8 K.p.a., które to naruszenie miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia;
- naruszenie art. 77 § 1 K.p.a. poprzez nierozpatrzenie całości materiału dowodowego zebranego w sprawie;
- naruszenie art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 u.g.n. poprzez błędne przyjęcie, że nieruchomość będąca przedmiotem postępowania stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.
W związku z powyższym skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy celem jej merytorycznego rozpatrzenia przez organ II instancji.
W uzasadnieniu skargi skarżąca podtrzymała swoje stanowisko, że skoro na przedmiotowej nieruchomości przebiega, wykorzystywana na potrzeby osiedla infrastruktura techniczna, znajdują się tereny urządzonej zieleni osiedlowej oraz droga wewnętrzna do osiedlowego kościoła, przedmiotowe działki nie mogą być uznane za zbędne na cel wywłaszczenia, jakim była budowa osiedla mieszkaniowego [...]. Za infrastrukturę niezbędną do funkcjonowania osiedla uznaje się bowiem wszelkie instalacje podziemne, tereny zielone oraz drogę do kościoła. Strona skarżąca podkreśliła, że celem wywłaszczenia, który należy przyjmować ściśle za decyzją wywłaszczeniową nie była budowa konkretnego elementu infrastruktury osiedla, lecz budowa osiedla, na które składają się obiekty kubaturowe wraz z infrastrukturą, ale także tereny zielone, parkingi, drogi wewnętrzne itp. Organ nie rozważył nadto, w jakim zakresie możliwa jest modyfikacja celu wywłaszczenia poprzez modyfikację przeznaczenia nieruchomości ustalonego konkretnie w planie realizacyjnym.
Gmina Miejska K. podniosła również, że organ II instancji wprawdzie uznał zarzut odwołania dotyczący braku zbadania zagospodarowania całej działki nr [...] potwierdzając, iż stanowi ona teren zieleni z alejkami i oświetleniem, jednakże ustalił, iż zrealizowanie terenu zieleni osiedlowej oraz uzbrojenia podziemnego nie może wskazywać na zbędność nieruchomości, w przypadku gdy nie powstały zaplanowane w sąsiedztwie obiekty infrastruktury osiedla: budynek mieszkalny, przychodnia itp. Jednak na podstawie dostępnych w aktach sprawy materiałów kartograficznych - zdaniem skarżącej - ustalić można, że przedmiotowy teren zielony na działce nr [...] (z której podziału powstała zwracana działka nr [...]) położony jest w bliskim sąsiedztwie bloków mieszkalnych położonych m.in. na działkach nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...]i innych. Z kolei skoro na działce nr [...] planowane było skrzyżowanie ciągów komunikacyjnych zapewniających m.in. dojście do kościoła, to przecież droga do kościoła (ul. W. ) istnieje. Ponadto bezzasadne - w ocenie strony skarżącej - jest przywoływanie przez organ odwoławczy decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dotyczącej planowanej "przebudowy" istniejącego już ciągu komunikacyjnego oraz decyzji dotyczących innych niezrealizowanych inwestycji. Bowiem planowane inwestycje nie mogą wpływać na ocenę zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia, polegającej na braku realizacji tego celu w terminach, o których mowa w art. 137 ust. 1 u.g.n.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę Gminy Miejskiej K. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...]. znak: [...]. W ocenie Sądu, organy prawidłowo, szczegółowo i wyczerpująco ustaliły stan faktyczny, za wyjątkiem dwóch kwestii związanych z ustaleniem celu wywłaszczenia. Sąd przypomniał, że decyzja o wywłaszczeniu z dnia [...]. znak: [...] Urzędu Dzielnicowego [...] orzekała m.in. o wywłaszczeniu nieruchomości w niej wskazanych, oraz o odmowie wywłaszczenia działek przeznaczonych pod budowę kościoła. W uzasadnieniu decyzji wskazano cel wywłaszczanych działek - wymienione w wykazie nieruchomości przeznaczone są pod osiedle mieszkaniowe [...] dla Spółdzielni Mieszkaniowej [...], zgodnie z decyzją z dnia [...]. nr [...] o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji oraz zgodnie z decyzją zatwierdzającą plan realizacyjny z dnia [...]. nr [...]. Tym samym prawidłowo ustalono cel wywłaszczenia wynikający z decyzji o wywłaszczeniu - tj. przeznaczenie nieruchomości pod osiedle mieszkaniowe, zgodnie z decyzją o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji i decyzją zatwierdzającą plan realizacyjny. Organom nie udało się uzyskać decyzji o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji, ale w aktach znajduje się decyzja o zatwierdzeniu planu realizacyjnego, oraz załącznik do tej decyzji - założenia techniczno - ekonomiczne obiektu osiedla [...] w K., opatrzony pieczęcią "załącznik do decyzji [...] z dnia [...].", opracowany przez ZPUI [...] K., który przedstawia graficznie założenia realizacyjne zatwierdzone decyzją z dnia [...]. nr [...]. Słusznie zatem organy uznały, że określenie "pod osiedle mieszkaniowe [...]" należało odczytywać zgodnie z zatwierdzoną decyzją o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji oraz decyzją zatwierdzającą plan realizacyjny i samym planem. Sąd stwierdził, że dokładna analiza decyzji [...] prowadzi do wniosków, że zatwierdzono decyzją plan dla osiedla mieszkaniowego [...] - I Przedsięwzięcie, obejmujący: budynki mieszkalne nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...]; pawilon usługowy nr [...]; wymiennikownię nr [...]. Nadto przypomniał, że we wniosku Spółdzielni Mieszkaniowej [...]o wywłaszczenie wskazano, że nieruchomości objęte wnioskiem wchodzą w skład terenu przeznaczonego pod osiedle mieszkaniowe [...] dla Spółdzielni Mieszkaniowej [...], zgodnie z decyzją o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji z dnia [...]. i decyzją [...], ale wykraczają poza granice I Przedsięwzięcia. Tym samym Spółdzielnia wnioskowała o wywłaszczenie wszystkich nieruchomości przeznaczonych w założeniach projektowych pod osiedle mieszkaniowe [...], zgodnie z decyzją o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji oraz planem realizacyjnym, ale jednocześnie wskazywała, że tylko części z nich dotyczy zatwierdzony już plan realizacyjny - tzw. "I Przedsięwzięcie". Dla omawianego I Przedsięwzięcia został zatem zatwierdzony decyzją [...] plan realizacyjny w części, wedle uprzednio sporządzonych założeń techniczo - ekonomicznych. W sprawie nie jest kwestionowane, że to przedsięwzięcie zostało zrealizowane. Z załącznika do tej decyzji wynika, jak i gdzie przebiegała granica pomiędzy obszarem objętym I Przedsięwzięciem (wedle linii oznaczonej cyframi od [...] do [...]), które zostało zrealizowane, a granicami całego planowanego osiedla (wedle linii od [...] do [...]), które wstępnie projektowano. Sąd wskazał, że jak wynika z porównania opisywanego załącznika do decyzji, z fragmentem nałożonej nań mapy geodezyjnej, przedmiotowe działki objęte wnioskiem o zwrot znajdowały się na planie realizacyjnym w części poza I Przedsięwzięciem. Zatem decyzja o wywłaszczeniu obejmowała nieruchomości pod budowę osiedla [...], ale zarówno te, które były objęte zatwierdzonym planem realizacyjnym w ramach I Przedsięwzięcia, jak i te, które pozostawały w ramach tego planu, ale w części niezatwierdzonej - do realizacji w przyszłości i które nigdy zatwierdzenia tego planu realizacyjnego się nie doczekały, a jedynie były objęte decyzją o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji. W ocenie Sądu jest to o tyle istotne, iż należy mieć na uwadze, że nieruchomości objęte wnioskiem o zwrot były w momencie wywłaszczenia na zupełnie innym, wstępnym etapie realizacyjnym, niż te objęte I Przedsięwzięciem.
W wyroku wskazano następnie, że drugie uściślenie dotyczy odmowy wywłaszczenia działek. Sąd przypomniał, że odmówiono decyzją wywłaszczeniową przejęcia na rzecz Skarbu Państwa działek przeznaczonych pod budowę kościoła, który widnieje we wstępnych projektach dotyczących osiedla. Jak wyjaśniono w uzasadnieniu decyzji, inwestor nie wnioskował tych działek do wywłaszczenia, gdyż były przeznaczone w planach realizacyjnych na cel inny niż budownictwo mieszkaniowe. Sąd podkreślił, że z powyższego wynika, iż cel wywłaszczenia ostatecznie nie obejmował budowy kościoła na osiedlu, gdyż działek o takim przeznaczeniu nie wywłaszczono. Zatem nie jest uprawnione jakiekolwiek twierdzenie w sprawie, czy to organów, czy też skarżącego, że można rozpatrywać w ramach osiedla mieszkaniowego (jako celu wywłaszczenia) faktu przebiegu ułożonej z płyt betonowych drogi do kościoła, czy też brać pod uwagę infrastrukturę techniczną dla celów kościoła jako odpowiadającą celowi wywłaszczenia. W świetle treści decyzji pozostaje to bowiem poza celem wywłaszczenia, czyli poza ramami osiedla mieszkaniowego [...].
W pozostałym zakresie Sąd podzielił wszystkie ustalenia faktyczne organów, jako prawidłowe, szczegółowe, wyczerpujące i dokonane w oparciu o prawidłowo zgromadzony materiał dowodowy. Wskazał, że zarzuty skargi co do tych ustaleń są bezzasadne, przy czym skarga formułuje je ogólnikowo, a nadto szczegółowe zarzuty są w istocie zarzutami nieprawidłowej subsumpcji, a nie związanymi z nieprawidłowością ustaleń.
Przechodząc do oceny zarzutów związanych z naruszeniem prawa materialnego, a to art. 136 ust. 3 i art. 137 u.g.n., Sąd stwierdził, że zarzutów tychże nie podziela. Odwołując się do treści art. 136 ust. 3 oraz art.137 u.g.n. wskazał, że organy prawidłowo określiły ogólny cel wywłaszczenia przedmiotowych działek wynikający z decyzji o wywłaszczeniu (pod budowę osiedla [...]), jak i ich konkretne przeznaczenie w zestawieniu z planem osiedla przedstawionym w załączniku do decyzji [...], w zakresie poza I Przedsięwzięciem. Przypomniał, że na działce nr [...] planowano wybudowanie bloku mieszkalnego (na części obecnej działki nr [...]) oraz skrzyżowania ciągów komunikacyjnych do pawilonów handlowo - usługowych i przychodni (część obecnej działki nr [...]). Podkreślił jednocześnie, że decyzja o wywłaszczeniu zapadła stosunkowo niedawno, cel wywłaszczenia został określony nie tylko poprzez ogólne sformułowanie, ale i poprzez konkretne zobrazowanie przeznaczenia działek na planie realizacyjnym. Badając z kolei kwestię "zbędności" na cel wywłaszczenia, której definicja legalna zawarta jest w art. 137 u.g.n., Sąd podkreślił, że judykatura wskazywała, że nie można terminów określonych w tymże przepisie odnosić do stanu faktycznego opisanego w art. 137 ust. 1 u.g.n., który zaistniał przed dniem [...]. odnośnie prac związanych z rozpoczęciem realizacji celu wywłaszczenia, oraz do stanu faktycznego, który zaistniał przed dniem [...]. odnośnie zrealizowania tego celu, a powyższe jest związane także z treścią wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014r. sygn. akt P 38/11.
Zdaniem Sądu I instancji skoro nie ma w sprawie wątpliwości, że wywłaszczenie zostało dokonane w [...]., to istotą sprawy jest ustalenie, czy w okresie od [...]. do złożenia wniosku o zwrot działki, a nie później niż w dniu [...]r. nastąpiła realizacja celu wywłaszczenia. W tym względzie Sąd podzielił stanowisko organów, że w przypadku tej sprawy nie zrealizowano celu wywłaszczenia. Nie ma bowiem sporu, że nigdy nie przystąpiono do realizacji kolejnego etapu realizacji osiedla [...], ujętego na planie realizacyjnym w załączniku do decyzji [...], w zakresie poza I Przedsięwzięciem, obejmującego m.in. działki wnioskowane do zwrotu. Chodzi tutaj zarówno o kwestię uzyskania stosownych decyzji w świetle prawa budowlanego, jak i następnie budowy obiektów. Nie zrealizowano bowiem ani jednego elementu infrastruktury osiedla, który został przedstawiony na tym planie na działce nr [...] lub w jej sąsiedztwie. Chodzi tu o dwa bloki mieszkalne oznaczone nr [...] i [...], przedszkole, żłobek, centrum handlowo - usługowe oraz ciągi komunikacyjne prowadzące do tych obiektów. Stan faktyczny jest natomiast taki, że działka nr [...] jest pokryta trawą i jednym drzewem i stanowi niewielki fragment terenu zieleni z alejkami i oświetleniem. Nie zrealizowano zatem na jej terenie bloku mieszkalnego, jak i pozostałych obiektów w jej sąsiedztwie. Z kolei działka nr [...] jest zasadniczo porośnięta trawą, zaś w niewielkiej części leży w pasie drogowym drogi wewnętrznej ul. W. (stare płyty betonowe), wiodącej wyłącznie do kościoła, co leży poza zakresem celu wywłaszczenia. Nie zrealizowano zatem na niej węzła ciągów komunikacyjnych do nieistniejących: bloku nr [...], pawilonu handlowo - usługowego, przedszkola oraz przychodni. Co do infrastruktury technicznej, to przebiegające przez działki sieci (teletechniczna napowietrzna, linia niskiego napięcia) są przeznaczone na potrzeby obiektu sakralnego, co nie mieści się w celu wywłaszczenia. Oprócz tego znajdują się tam sieci średniego i niskiego napięcia, które jednak o takim przebiegu nie były planowane w ramach budowy osiedla (co wynika z planu realizacyjnego), jak też sieć wodociągowa na działce nr [...], z której wydzielono działkę nr [...] w [...]., której takiego przebiegu także nie przewidziano w planie realizacyjnym. Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego, że skoro budowa tych sieci nie była celem wywłaszczenia, ani nawet nie są one ujęte na planie realizacyjnym, to nie można uznać, że wybudowano je w związku z realizacją celu głównego. Są one aktualnie elementem zagospodarowania tego terenu, podobnie jak oświetlenie alejek w terenie zielonym, ale nie elementem zrealizowanym jako cel wywłaszczenia. W przekonaniu Sądu I instancji nie sposób zatem uznać, że na przedmiotowych działkach zrealizowano cel wywłaszczenia. Tak więc zarzuty naruszenia prawa materialnego są bezzasadne, gdyż przedmiotowe działki stały się zbędne dla realizacji tego celu.
Odnosząc się do zarzutu skargi, iż w związku ze zrealizowaniem terenu zielonego, wskazanej infrastruktury technicznej oraz drogi wewnętrznej do osiedlowego kościoła, doszło do modyfikacji celu wywłaszczenia, Sąd wskazał, iż ten argument w realiach tej sprawy nie może się ostać. Sam skarżący przyznał, że cel wywłaszczenia działek, w związku z istnieniem wspominanego planu realizacyjnego, został określony konkretnie. W związku z tym realizacja drogi wewnętrznej do obiektu nieobjętego celem wywłaszczenia, czy też infrastruktury do takiego obiektu, jak również infrastruktury nieprzewidzianej w planie realizacyjnym (do innych celów i innych obiektów niż przewidziane w planie), nie może być uznana za realizację celu wywłaszczenia. Bowiem cel ten dotyczył nie tylko ogólnie sformułowanego celu budowy osiedla, ale został skonkretyzowany poprzez plan realizacyjny. Nadto - zdaniem Sądu - dotychczasowe działania organów oraz właściciela terenu, czyli Gminy K., jednoznacznie zaprzeczają takiej tezie. W tym miejscu Sąd dodał, że inna część działki nr [...], będąca działką nr [...] (aktualnie działka nr [...]) położona w bezpośrednim sąsiedztwie działki nr [...] i będąca aktualnie częścią tego samego terenu zielonego o znacznie większym obszarze, została w dniu [...]. zbyta przez Spółdzielnię Mieszkaniową [...] osobom fizycznym w zakresie przeniesienia użytkowania wieczystego, a Gmina K. nie skorzystała z prawa pierwokupu. Wcześniejsze oddanie tej działki w użytkowanie wieczyste było jedyną przyczyną odmowy zwrotu tej nieruchomości właścicielom, co nastąpiło decyzją Starosty K. z dnia [...]. znak: [...]. Tym samym część terenu zielonego przylegająca do działki nr [...] i stanowiąca wielokrotnie większy obszar, przy którym działka nr [...] to zaledwie wycinek, nie stanowi już własności Gminy. Z kolei, jak prawidłowo ustalił Wojewoda, działka nr [...], na której zgodnie z planem realizacyjnym miało powstać przedszkole, wchodziła faktycznie wraz z działką nr [...] w skład większego terenu zielonego i na niej były umieszczone bramki boiska piłkarskiego. Działka ta (nr [...]) jako zbędna na cel wywłaszczenia została zwrócona na rzecz poprzedniej właścicielki nieruchomości decyzją Starosty K. z dnia [...]. nr [...], utrzymaną w mocy decyzją Wojewody Małopolskiego znak: [...]z dnia [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 14 stycznia 2014r. sygn. akt II SA/Kr 959/13 oddalił skargę Gminy K. na ww. decyzję Wojewody Małopolskiego. Następnie umową sprzedaży poprzednia właścicielka nieruchomości sprzedała tę nieruchomość podmiotowi trzeciemu, który jak wynika z Miejskiego Systemu Informacji Przestrzennej otrzymał decyzję Prezydenta Miasta K. znak [...] z [...]. o pozwoleniu na budowę (w ramach zabudowy wielorodzinnej). Ponadto Prezydent Miasta K. decyzją znak: [...]z dnia [...]r. orzekł o zezwoleniu na usunięcie drzew i krzewów z terenu działek: nr [...] i nr [...]. W ocenie Sądu jeśli znaczna część terenu zielonego, o którym mówi skarżący jako o zmodyfikowanym celu wywłaszczenia, położona w bezpośrednim sąsiedztwie przedmiotowych działek i daleko większa obszarowo - zostaje zwrócona właścicielom celem zabudowy wielorodzinnej czy też zbyta osobom fizycznym bez sprzeciwu ze strony Gminy, to nie można obecnie twierdzić skutecznie, że doszło do modyfikacji celu wywłaszczenia.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 26 kwietnia 2017r. wywiodła Gmina Miejska K. zaskarżając wyrok w całości i podnosząc następujące zarzuty:
1) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:
- art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt. 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualnie Dz.U. z 2017r. poz. 1369), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", w związku z art. 7, art. 77 § 1 K.p.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, w której organy administracji orzekły o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, pomimo, iż przeprowadzone postępowanie dowodowe wykazało, iż na przedmiotowej nieruchomości zrealizowana został infrastruktura techniczna osiedla mieszkaniowego [...];
- art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organy administracji art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez błędne uznanie, iż nie nastąpiło naruszenie ww. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w sytuacji gdy takie naruszenie miało miejsce;
2) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 u.g.n. poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że:
- nieruchomość objęta wnioskiem o zwrot nie została wykorzystana na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, pomimo iż na wywłaszczonej nieruchomości została zrealizowana infrastruktura związana bezpośrednio z celem wywłaszczenia;
- zaistniała przesłanka zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że dokonując dodatkowych istotnych ustaleń faktycznych (pominiętych na etapie postępowania administracyjnego) odnośnie celu wywłaszczenia nieruchomości, a także kwestii zbędności tejże na cel wywłaszczenia, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w istocie w sposób nieuprawniony wyręczył organy administracji publicznej orzekające w sprawie o zwrot. Ustalenie bowiem wszystkich istotnych okoliczności sprawy jest rzeczą organów administracji publicznej prowadzących postępowanie administracyjne, z kolei rola sądu administracyjnego sprowadza się do kontroli prawidłowości przeprowadzonych w tym celu czynności przez organy polegającej na sprawdzeniu, czy organy te - ustalając stan faktyczny - nie naruszyły właściwych przepisów procedury administracyjnej, w tym także, czy w sposób wyczerpujący rozpatrzyły cały materiał dowodowy i czy właściwie oceniły zebrane dowody. Tymczasem Sąd I instancji dokonał w istocie uzupełnienia decyzji organów administracji o nowe ustalenia faktyczne. Zdaniem autorki skargi kasacyjnej jedyną możliwą konstatacją było przyjęcie, że zapadłe w sprawie decyzje zostały wydane z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., polegającym na nieustaleniu przez organy wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Obarczona natomiast taką wadą decyzja organu administracji, po myśli art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a. winna podlegać uchyleniu. Powyższe stanowi zatem o naruszeniu przepisów postępowania tj. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., poprzez niedostrzeżenie przez Sąd I instancji, iż organy administracji naruszyły wskazane przepisy postępowania administracyjnego, nie dokonując ustalenia wszystkich istotnych okoliczności dla rozstrzygnięcia sprawy, co uzasadniało uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonych decyzji.
Przechodząc do zarzutów związanych z naruszeniem prawa materialnego tj. art. 136 ust. 3 i art. 137 u.g.n. skarżąca kasacyjnie zwróciła uwagę na kwestię "dozwolonej modyfikacji celu wywłaszczenia" w realiach niniejszej sprawy, przywołując liczne wyroki sądów administracyjnych określających zakres dozwolonej modyfikacji celu wywłaszczenia, jakim była budowa osiedla mieszkaniowego. W ocenie strony skarżącej kasacyjnie, w stanie faktycznym niniejszej sprawy, nie można przyjąć, jak czyni to Sąd w zaskarżonym orzeczeniu, iż realizacja na terenie spornych nieruchomości takich elementów infrastruktury jak ciągi komunikacyjne (część pasa drogowego ul. W. - ogólnodostępnej drogi wewnętrznej), sieci infrastruktury technicznej oraz zagospodarowanie części tego terenu jako zieleni osiedlowej - stanowiących elementy osiedla [...], nie stanowi o realizacji celu wywłaszczenia w ramach dozwolonej modyfikacji.
Ponadto skarżąca kasacyjnie zwróciła uwagę również na nieuprawnione twierdzenie Sądu wskazujące na błędne założenie, iż o realizacji celu wywłaszczenia można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy wywłaszczona nieruchomość i jeszcze tereny sąsiednie również w chwili orzekania stanowią własność podmiotu publicznoprawnego - beneficjenta wywłaszczenia. Ponadto orzeczenie, na które wskazuje Sąd zapadło w innej sprawie, co wskazuje, iż rozpoznając skargę Gminy K. na decyzję Małopolskiego z dnia [...]. znak: [...]brak było związania wyrażoną w nim oceną prawną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek.
Przedmiotową skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych, przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., zarzucając Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 136 ust. 3 i art. 137 u.g.n. oraz naruszenie przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W sytuacji podniesienia obu podstaw kasacyjnych, zasadą jest w pierwszej kolejności rozpoznanie zarzutów procesowych, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd I instancji przepis prawa materialnego (vide: wyrok NSA z dnia 9 marca 2005r. sygn. akt FSK 618/04, https://orzeczenia.nsa.gov.pl ).
Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a. wypada wskazać, iż zarzut ten postawiony został w związku z oddaleniem skargi, pomimo naruszenia przez organy administracji przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Powyższe naruszenia prawa - co podkreśla skarżąca kasacyjnie - zostało dostrzeżone przez Sąd I instancji, który miast uchylić kwestionowane decyzje z tego powodu, samodzielnie dokonał ustaleń faktycznych w zakresie: określenia etapu realizacyjnego przedsięwzięcia projektowanego na terenie działek objętych żądaniem zwrotu, uznając, iż był to etap wstępny w porównaniu do zaawansowania inwestycji pn. I Przedsięwzięcie realizowanej na terenach sąsiednich, oraz wskazania, iż celem dokonanego wywłaszczenia nie była budowa kościoła, uznając owe ustalenia za relewantne prawnie. Zarzut ten w istocie sprowadza się do wskazania, iż Sąd I instancji, zastępując organy administracji, podjął w sprawie działania, które nie mieszczą się w jego kompetencji. Z powyższym zarzutem nie można się zgodzić, bowiem podstawą orzekania sądu administracyjnego jest w zasadzie cały materiał faktyczny i dowodowy sprawy zgromadzony w postępowaniu przed organem administracji (art. 133 § 1 P.p.s.a.). Poza tym sąd bierze pod uwagę fakty powszechnie znane (art. 106 § 4 P.p.s.a.) oraz może wziąć pod uwagę dowody uzupełniające z dokumentów (art. 106 § 3 K.p.a.). Powyższe wskazuje, iż Sąd I instancji jest nie tylko uprawniony do weryfikacji oceny całego materiału faktycznego zgromadzonego w postępowaniu przed organem administracji, ale dodatkowo nie jest pozbawiony możliwości prowadzenia samodzielnie postępowania dowodowego, przy czym uzupełniające postępowanie dowodowe, o którym mowa w art. 106 § 3 P.p.s.a. winno mieć na celu wyłącznie umożliwienie sądowi skonfrontowania z dokumentami prawidłowości ustaleń dokonanych w toku postępowania na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy (vide: wyrok NSA z dnia 18 listopada 2005r. sygn. akt I FSK 288/05, https://orzeczenia.nsa.gov.pl ).
Nie ulega wątpliwości, iż sąd administracyjny dokonuje samodzielnej oceny dowodów zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów tylko wówczas, gdy sam dowody te przeprowadzi, natomiast dowodów zgromadzonych w postępowaniu administracyjnym samodzielnie nie ocenia, a jedynie bada, czy organy administracji publicznej prawidłowo ustaliły stan faktyczny zgodnie z zasadami regulującymi postępowanie, w ramach którego wydano zaskarżony akt administracyjny (vide: wyrok NSA z dnia 26 lutego 2015r. sygn. akt I FSK 158/14, https://orzeczenia.nsa.gov.pl ), Z okoliczności niniejszej sprawy jasno wynika, iż Sąd I instancji nie prowadził postępowania dowodowego, a jedynie - opierając się na materiale dowodowym zgromadzonym w aktach sprawy - w następstwie weryfikacji oceny dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wyprowadził dwa wnioski o okolicznościach sprawy, które potraktował jako "uściślenie" okoliczności ustalonych w toku postępowania administracyjnego. Z powyższym stanowiskiem wypada się zgodzić, bowiem - wbrew zarzutom skargi kasacyjnej - Sąd I instancji nie tylko nie dokonał nowych ustaleń, ale także, w oparciu o jakiekolwiek znane zasady oceny dowodów, nie prowadził oceny materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy. Wyprowadzone przez Sąd wnioski miały wyłącznie charakter weryfikujący ocenę okoliczności zaprezentowaną w toku postępowania administracyjnego, o czym świadczy chociażby "wpisywanie się" owych wniosków w całokształt oceny materiału dowodowego zaprezentowanej przez organy. Natomiast wymaga podkreślenia, iż trafność tych wniosków w sposób znaczący podniosła nie tylko wartość oceny dowodów przedstawionej przez organy ale także motywów decyzji zwrotowej. Powyższe nie usprawiedliwia jednak postawionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a. i w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.
Nie jest także trafny zarzut naruszenia art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt. 1c P.p.s.a., w związku z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez oddalenie skargi pomimo ustalenia, iż na przedmiotowej nieruchomości zrealizowana został infrastruktura techniczna osiedla mieszkaniowego [...]. W powyższym zakresie wypada wskazać, iż w sposób jednoznaczny ustalone zostało, iż nie powstała inwestycja, której realizacja była powodem wywłaszczenia i ustalenie to nie jest aktualnie kwestionowane. Tym samym powyższy zarzut kasacyjny wypada odnieść wyłącznie do kwestii dozwolonej modyfikacji celu wywłaszczenia jakim jest budowa osiedla mieszkaniowego. Nie ulega wątpliwości, iż przy ocenie realizacji tego rodzaju celu wywłaszczenia, należy uwzględnić nie tylko budowę typowych budynków mieszkalnych, ale również wszystkich innych obiektów i urządzeń technicznych składających się na infrastrukturę tego osiedla jako na swoisty mikroorganizm urbanistyczny, który rządzi się zasadami uwzględniającymi potrzeby jego mieszkańców (vide: wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2016r. sygn. akt I OSK 1519/14, https://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Zapatrywanie to jednak nie aktualizuje się w okolicznościach niniejszej sprawy z uwagi nie tylko na to, że na terenie objętym żądaniem zwrotu nie powstał żaden z obiektów, których realizacja stanowiła uzasadnienie decyzji wywłaszczeniowej, ale także dlatego, że powstała na tym terenie infrastruktura pozostaje bez związku z celem dokonanego wywłaszczenia. Na kwestie te celnie zwrócił uwagę Sąd I instancji podkreślając, iż cel wywłaszczenia działek, w związku z istnieniem konkretnego planu realizacyjnego, został określony w sposób precyzyjny. W związku z tym realizacja zarówno drogi wewnętrznej prowadzącej do kościoła, a więc do obiektu nieobjętego celem wywłaszczenia, jak i związanej z tą drogą infrastruktury oświetleniowej, nie może być traktowana jako dopuszczalna modyfikacja celu wywłaszczenia. Podobnie jak i powstanie infrastruktury nieprzewidzianej w planie realizacyjnym i służącej innym obiektom niż zaprojektowane w planie. Skoro przyjmuje się, iż modyfikacja celu wywłaszczenia pociąga za sobą modyfikację inwestycji mieszczącą się w celu uzasadniającym wywłaszczenie, czyli niezmieniającą jego charakteru (vide: wyrok z dnia 21 kwietnia 2016r. sygn. akt I OSK 1519/14, https://orzeczenia.nsa.gov.pl ), to za dopuszczalną modyfikację celu wywłaszczenia nie sposób uznać powstania infrastruktury służącej obiektom znajdującym się poza trenem dokonanego wywłaszczenia i realizującym inne cele niż cel tego wywłaszczenia. Ponadto trafnie zauważa Sąd I instancji, iż następczy wobec decyzji wywłaszczeniowej sposób zagospodarowania części wywłaszczonego terenu, dokonany w następstwie zbycia przez Spółdzielnię Mieszkaniową [...] w [...]., a także zwrotu na rzecz poprzednich właścicieli, dodatkowo przeczy tezie o docelowy jego zagospodarowaniu jako następstwie modyfikacji celu wywłaszczenia. Tym samym bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt. 1c P.p.s.a., w związku z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.
Nieuwzględnienie zarzutów naruszenia przepisów postępowania petryfikuje ustalenia faktyczne leżące u podstaw kontrolowanego wyroku i nie pozwala aktualnie przyjąć innych okoliczności za podstawę faktyczną sprawy. W tych okolicznościach, skoro ustalone zostało w niezakwestionowany sposób, iż nieruchomość objęta wnioskiem o zwrot stała się zbędna na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej, to trafnie uznał Sąd I instancji, iż stan faktyczny sprawy usprawiedliwia subsumpcję do art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 u.g.n. Jakkolwiek skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie powyższych przepisów przez ich błędną wykładnię, to jednak wykładni tego przepisu, którą uznaje za prawidłową nie zaprezentowała, natomiast zarzut ów powiązała wyłącznie z zarzutem procesowym tyczącym realizacji na wywłaszczonym terenie infrastruktury stanowiącej o modyfikacji celu wywłaszczenia i tym samym realizacji celu wywłaszczenia. Mając jednak na uwadze, iż ustalenia faktyczne - o czym była mowa powyżej - nie potwierdzały dopuszczalnej modyfikacji celu wywłaszczenia, a tym samym realizacji celu wywłaszczenia, to brak jest przesłanek do tego aby potwierdzić trafność postawionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego.
Z tych względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 P.p.s.a.
Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a., gdyż strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia.
Źródło: Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/
Już dziś zamów dostęp
do IFK Platforma Księgowych i Kadrowych
- Codzienne aktualności prawne
- Porady i artykuły z najpopularniejszych czasopism INFOR wraz z bieżącymi wydaniami
- Bogatą bibliotekę materiałów wideo
- Merytoryczne dodatki, ściągi, plakaty
