Wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2016 r., sygn. II OSK 1253/14
Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może być uzasadniany wadliwie przeprowadzonym postępowaniem dowodowym.
Teza od Redakcji
Dnia 22 stycznia 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Dałkowska - Szary Sędziowie sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. NSA Anna Żak /spr./ Protokolant starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 22 stycznia 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 lutego 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 2519/13 w sprawie ze skargi M. w W. na decyzję Mazowieckiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Warszawie z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania określonych obowiązków oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 20 lutego 2014 r. sygn. VII SA/Wa 2519/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. w W. (dalej "Spółdzielni") na decyzję Mazowieckiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej (PSP) z dnia [...] września 2013 r. znak: [...] w przedmiocie nakazu wykonania określonych obowiązków.
W uzasadnieniu wyroku Sąd wyjaśnił, że opisaną na wstępie decyzją Mazowiecki Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej, po rozpatrzeniu odwołania Spółdzielni, utrzymał w mocy decyzję Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej W. z dnia [...] lipca 2013 r. znak: [...] w sprawie poprawy warunków ochrony przeciwpożarowej w budynku przy ul. K. [...] w W.
Organ odwoławczy wskazał, że w toku czynności kontrolno-rozpoznawczych przeprowadzonych dniu 9 i 10 lipca 2013 r. w wielorodzinnym budynku mieszkalnym przy ul. K. [...] w W., przedstawiciele Komendy Miejskiej Państwowej Straży Pożarnej W. stwierdzili nieprawidłowości w zakresie zabezpieczenia przeciwpożarowego. Wobec powyższego, Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej W. ww. decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. zobowiązał Spółdzielnię w pkt 1 do zapewnienia pełnej sprawności technicznej instalacji elektrycznej w budynku, potwierdzonej stosownym protokołem z przeprowadzonego badania, z terminem wykonania obowiązku do dnia 31 grudnia 2013r., a w pkt 2 do przeprowadzenia przeglądu technicznego i czynności konserwacyjnych instalacji elektrycznej w lokalach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], a w razie stwierdzenia nieprawidłowości - do doprowadzenia do pełnej sprawności technicznej z terminem wykonania obowiązku do dnia 31 grudnia 2013 r.
W odwołaniu Spółdzielnia kwestionowała decyzję organu I instancji jedynie w zakresie pkt 2. Organ odwoławczy wskazał, że w trakcie czynności kontrolno-rozpoznawczych Spółdzielnia przedstawiła badanie okresowe 5-letnie - protokół z pomiarów elektrycznych (data przeglądu: wrzesień 2012 r.), z którego wynika, że wewnętrzna instalacja elektryczna składa się w 90% z dwóch obwodów elektrycznych w systemie zasilania TN-C z przewodów aluminiowych; obwody elektryczne są wygrzane, a struktura przewodu aluminiowego ulega zmianom (utlenia się i kruszy), co powoduje wygrzanie się na stykach łączeniowych w puszkach monterskich i osprzęcie elektrycznym w lokalu; instalacja o przewodach aluminiowych nie jest dostosowana do długotrwałej obciążalności prądowej, taka sytuacja stwarza zagrożenie pożarowe dla użytkowników; ilość zastosowanych gniazd wtykowych 230V w lokalach jest niewystarczająca do ilości odbiorników. Wobec powyższego stwierdzono, że "Obecny stan wewnętrznych instalacji elektrycznych w lokalach mieszkalnych w 90% stanowi zagrożenie pożarowe i porażeniowe dla użytkowników", zlecono modernizację instalacji elektrycznej zgodnie ze wskazaną normą oraz należałoby "jak najszybciej wymienić wewnętrzną instalację w lokalach mieszkalnych wraz z osprzętem, dostosowując do rzeczywistego obciążenia zasilania w układzie zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych oraz wg wskazanej normy." Ponadto, w protokole tym stwierdzono, że nie sprawdzono lokali nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...][...], [...]. Jednak, jako że instalacja elektryczna w budynku stanowi całość infrastrukturalną, brak badania sprawności technicznej instalacji elektrycznej w tych lokalach uznano za świadczący o jej złym stanie technicznym. Sytuacja w budynku stwarza zagrożenie pożarowe i porażeniowe.
Za nieuzasadnione organ odwoławczy uznał argumenty Spółdzielni, że nie posiada ona uprawnień do ingerowania w stan techniczny instalacji technicznych (elektrycznych) w lokalach mieszkalnych, bowiem strona w protokole z czynności określona została jako odpowiedzialna za stan bezpieczeństwa pożarowego całego budynku (do czego nie wniosła zastrzeżeń), jak również nie wykazała, że określone w protokołach lokale stanowią wyodrębnioną z zasobów spółdzielni własność.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Spółdzielnia podniosła, że decyzje są nieważne z uwagi na wystąpienie przesłanek nieważności określonych w art. 156 § 1 pkt 2, 4 i 5 Kpa; rażące naruszenie art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej; rażące naruszenie § 4, § 18 ust. 2 pkt 4 i § 18 ust. 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 sierpnia 1999 r. w sprawie warunków technicznych użytkowanych budynków mieszkalnych; a nadto naruszenie art. 6, 7, 8, 77 § 1, 80, 107 § 3 i 138 § 2 Kpa. W związku z powyższym domagała się stwierdzenia nieważności, ewentualnie uchylenia decyzji organów obu instancji.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny, oddalając skargę na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej "Ppsa", przywołał na wstępie treść art. 1 ust. 2 pkt 1 i 5, art. 23 ust. 1 i 3 pkt 1 i 2, art. 26 ust. 1 oraz 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej. Ponadto § 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów, wydanego na podstawie art. 13 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej. Dodatkowo wskazał na obowiązki właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego wynikające z ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (art. 62 ust. 1 pkt 2) oraz wydanego na podstawie art. 7 ustawy Prawo budowlane rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 sierpnia 1999 r. w sprawie warunków technicznych użytkowania budynków mieszkalnych (§ 52, § 53 ust. 1, § 55 pkt 1-3). Sąd wskazał, że jak wynika z § 55 tego rozporządzenia do obowiązków właściciela budynku w zakresie właściwego utrzymania stanu technicznego instalacji elektrycznej należy : zapewnienie realizacji napraw i wymian przez osoby posiadające kwalifikacje zawodowe wymagane przy świadczeniu usług oraz wykonywania napraw lub dozoru nad eksploatacją urządzeń i instalacji elektrycznych (pkt 1), zapewnienie nadzoru nad realizacją robót konserwacyjnych, napraw i wymian oraz nadzoru nad wykonawstwem usług związanych z realizacją zaleceń wynikających z okresowych kontroli w lokalach (pkt 2), zapewnienie realizacji zaleceń pokontrolnych wydawanych przez upoważnione organy (pkt 3).
Następnie stwierdził, że właścicielem przedmiotowego budynku jest Spółdzielnia M. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte w związku z "prośbą mieszkańców budynków przy ul. K. [...] i K. [...] o przeprowadzenie kontroli stanu technicznego budynków zgodnie z rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 sierpnia 1999 r. w sprawie warunków technicznych użytkowania budynków mieszkalnych, zwłaszcza instalacji elektrycznej i piorunochronnej. Notoryczne zalewanie (podczas każdych poważniejszych opadów atmosferycznych) instalacji elektrycznych na klatkach schodowych oraz w lokalach mieszkalnych (woda dostaje się do puszek elektrycznych łączeniowych, włączników, opraw oświetleniowych), powoduje zagrożenie dla życia i zdrowia osób oraz bezpieczeństwa mienia (porażenie prądem elektrycznym, zwarcie instalacji elektrycznej, pożar)." W związku z powyższym Komendant Miejski PSP W. był właściwym organem do wydania decyzji w niniejszej sprawie, obowiązki określono precyzyjnie, w stosunku do właściwego podmiotu, a realizacja tych obowiązków jest konieczna ze względu na bezpieczeństwo osób i mienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji, co do tego, że instalacja elektryczna w budynku stanowi całość infrastrukturalną, "brak badania sprawności technicznej instalacji elektrycznej w kilku nawet lokalach, świadczy o jej złym stanie technicznym. Gdyby takiego badania nie przeprowadzono nawet tylko w jednym lokalu, to i tak należałoby uznać, że sytuacja taka stwarza zagrożenie pożarowe i porażeniowe". Sąd podzielił również stanowisko organu, że argumentacja strony, jakoby Spółdzielnia, jako właściciel budynku, nie posiadała uprawnień do ingerowania w stan techniczny instalacji elektrycznych w lokalach mieszkalnych jest niezasadna, bowiem strona w protokole z czynności określona została, jako odpowiedzialna za stan bezpieczeństwa pożarowego całego budynku, do czego nie wniosła zastrzeżeń, jak również nie wykazała, iż określone w protokołach lokale stanowią wyodrębnioną z zasobów spółdzielni własność.
Skoro więc do obowiązków właściciela budynku, którym jest Spółdzielnia, w zakresie właściwego utrzymania stanu technicznego instalacji elektrycznej należy, m. in. zapewnienie realizacji napraw i wymian przez osoby posiadające odpowiednie kwalifikacje zawodowe, zapewnienie nadzoru nad realizacją robót konserwacyjnych, napraw i wymian oraz nadzoru nad wykonawstwem usług związanych z realizacją zaleceń wynikających z okresowych kontroli w lokalach czy zapewnienie realizacji zaleceń pokontrolnych wydawanych przez upoważnione organy, to zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zaskarżona decyzja utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji jest prawidłowa.
W skardze kasacyjnej od wskazanego na wstępie wyroku, Spółdzielnia M. w W. wniosła o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, podnosząc, na podstawie art. 174 pkt 1 Ppsa, zarzuty naruszenia prawa materialnego (pkt 1), tj.:
- art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że Komendant Miejski PSP W. jest uprawniony do nakazania skarżącej usunięcia stwierdzonych uchybień w ustalonym terminie, podczas gdy organy nie ustaliły występowania uchybień, a jedynie przypuszczają o ich istnieniu;
- § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że przepis ten znajduje zastosowanie, w sytuacji gdy nie ustalono, czy nieprzeprowadzenie okresowej kontroli wynikającej z przepisów prawa budowlanego może przyczynić się do powstania pożaru, wybuchu lub rozprzestrzenienia ognia;
- § 55 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 sierpnia 1999 r. w sprawie warunków technicznych użytkowania budynków mieszkalnych poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że to na skarżącej, jako właścicielu budynku, spoczywa obowiązek naprawy instalacji elektrycznej w konkretnych lokalach znajdujących się w budynku, podczas gdy obowiązek utrzymania właściwego stanu technicznego instalacji elektrycznej w lokalach spoczywa na ich użytkownikach, zgodnie z § 18 ust. 2 pkt 4 powołanego rozporządzenia.
Dodatkowo, na podstawie art. 174 pkt 2 Ppsa, skarżąca Spółdzielnia zarzuciła wyrokowi naruszenie przepisów postępowania (pkt 2), tj.:
- art. 145 § 1 pkt 2 Ppsa poprzez oddalenie skargi mimo istnienia przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji organów obu instancji określonych w art. 156 § 1 pkt 2, 4 i 5 Kpa;
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa poprzez oddalenie skargi mimo istnienia przesłanek do jej uwzględnienia w postaci naruszeń prawa mających wpływ na wynik sprawy, w szczególności art. 6, art. 7, art. 28, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 i art. 138 § 2 Kpa.
W uzasadnieniu Spółdzielnia, w zakresie zarzutów podnoszonych na podstawie art.174 pkt 1 Ppsa.tj. naruszenia prawa materialnego wskazała, że przepis art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy o PSP pozwala organowi na nakazanie usunięcia stwierdzonych uchybień jedynie w przypadku uprzedniego stwierdzenia naruszenia przepisów przeciwpożarowych. Tymczasem w niniejszej sprawie organy nie stwierdziły konkretnych naruszeń przepisów przeciwpożarowych. Na poparcie swojego stanowiska skarżąca przywołała wyrok WSA w Poznaniu w sprawie II SA/Po 510/12.
Uzasadniając zarzut naruszenia § 55 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 sierpnia 1999 r. w sprawie warunków technicznych użytkowania budynków mieszkalnych, Spółdzielnia podniosła, że to użytkownicy lokali szczegółowo wskazanych w zaskarżanych decyzjach dopuścili się naruszenia przepisów powołanego rozporządzenia, uniemożliwiając przeprowadzenie kontroli w ich lokalach. Nawet jednak, gdyby te kontrole wykazały nieprawidłowości, to i tak obowiązek utrzymania właściwego stanu technicznego spoczywa na użytkowniku lokalu.
W zakresie naruszenia przepisów postępowania, skarżąca podniosła, że obowiązki nałożone przez organ I instancji sformułowane są niezwykle ogólnikowo, tymczasem decyzja nakazująca usunięcie uchybień dotyczących bezpieczeństwa przeciwpożarowego powinna formułować konkretne, ściśle określone obowiązki adresata. Organ PSP powinien wskazać konkretne czynności, które adresat obowiązany jest wykonać, bez jakichkolwiek niedopowiedzeń lub wątpliwości interpretacyjnych. W tym kontekście skarżąca przywołała wyrok WSA w Białymstoku w sprawie II SA/Bk 369/11 oraz wyrok NSA w sprawie II OSK 494/10. Zawarte w decyzji organu I instancji obowiązki takie jak: "doprowadzić do pełnej sprawności technicznej", "zapewnić pełną sprawność techniczną" mogą być zdaniem skarżącej rozmaicie rozumiane i wykonywane. W konsekwencji są w istocie niewykonalne w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 Kpa.
Niezależnie od powyższego, Spółdzielnia podniosła, że zaskarżone decyzje wypełniają również inne znamiona nieważności określone w art. 156 § 1 Kpa. Skierowanie obowiązku do Spółdzielni oznacza bowiem jego wydanie z naruszeniem § 18 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 sierpnia 1999 r. w sprawie warunków technicznych użytkowania budynków mieszkalnych i w konsekwencji jest dotknięte wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 4 Kpa. Ponadto wydanie decyzji wbrew jednoznacznej dyspozycji art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy o PSP stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa.
W ocenie skarżącej wskazane powyżej okoliczności świadczą o naruszeniu wymogów w zakresie wszechstronnego i wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy. W istocie bowiem organy przerzuciły na Spółdzielnię obowiązki w zakresie wyjaśnienia konkretnego i bardzo ważnego obszaru stanu faktycznego sprawy, tj. stwierdzenia naruszeń przepisów przeciwpożarowych. W szczególności nie ustaliły, kto jest użytkownikiem lokali wymienionych w decyzji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej "Ppsa", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania.
W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 Ppsa. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna analizowana w opisanym zakresie nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
W pierwszej kolejności skarżąca Spółdzielnia wskazała w skardze kasacyjnej na naruszenie przepisów prawa materialnego. Zgodnie z treścią art.174 pkt 1 Ppsa. przepis prawa materialnego może zostać naruszony przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie, to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej.
W pkt 1 tiret pierwsze zarzutów skargi kasacyjnej strona skarżąca zarzuca Sądowi pierwszej instancji naruszenie prawa materialnego, tj. art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz.U. z 2013 r. poz. 1340, ze zm.), zgodnie z którym komendant powiatowy (miejski) PSP, w razie stwierdzenia naruszenia przepisów przeciwpożarowych, uprawniony jest w drodze decyzji administracyjnej do nakazania usunięcia stwierdzonych uchybień w ustalonym terminie. Naruszenie ww. przepisu zdaniem skarżącej Spółdzielni polegało na jego niewłaściwym zastosowaniu poprzez uznanie, że organ I instancji uprawniony był do nałożenia kwestionowanego obowiązku, w sytuacji gdy nie ustalono występowania uchybień. W pkt 1 tiret drugie, skarżąca zarzuca naruszenie § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz.U. Nr 109, poz. 719), który przewiduje, że w obiektach oraz na terenach przyległych do nich zabronione jest wykonywanie czynności, które mogą spowodować pożar, jego rozprzestrzenianie się, w szczególności użytkowanie instalacji, urządzeń i narzędzi niesprawnych technicznie lub w sposób niezgodny z przeznaczeniem albo warunkami określonymi przez producenta bądź niepoddawanych okresowym kontrolom, o zakresie i częstotliwości wynikających z przepisów prawa budowlanego, jeżeli może się to przyczynić do powstania pożaru, wybuchu lub rozprzestrzenienia ognia. Skarżąca upatruje naruszenia powyższego przepisu przez jego błędną wykładnię polegająca na uznaniu, że przepis ten znajduje zastosowanie w sytuacji, gdy nie ustalono, czy nieprzeprowadzenie okresowej kontroli wynikającej z przepisów prawa budowlanego może przyczynić się do powstania pożaru, wybuchu lub rozprzestrzenienia ognia. W uzasadnieniu zarzutów wskazano także m.in., że organy straży pożarnej nie stwierdziły konkretnych naruszeń przepisów przeciwpożarowych, a tylko przypuszczają, że naruszenia takie mogą mieć miejsce. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca Spółdzielnia stwierdziła również, że w sprawie doszło do poważnego naruszenia wymogów w zakresie wszechstronnego i wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy.
Przechodząc do oceny powyższych zarzutów naruszenia prawa materialnego zauważyć należy, że zarzut błędnej wykładni przepisów prawa materialnego lub niewłaściwego ich zastosowania może być skutecznie formułowany wówczas, gdy w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną stan faktyczny został ustalony w sposób niewadliwy. Jeżeli natomiast skarżący uważa, że w sprawie nie wyjaśniono stanu faktycznego, a taki pogląd wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej, to nie może tego czynić przez podnoszenie zarzutów naruszenia prawa materialnego, tylko zwalczać błędne ustalenia właściwymi zarzutami naruszenia prawa procesowego. Co więcej - naruszenie prawa materialnego nie może polegać na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz". Wyd. Praw. LexisNexis, W-wa 2005 r., str. 542-543). Także w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowany jest pogląd, że zarzut naruszenia prawa materialnego nie może być uzasadniany wadliwie przeprowadzonym postępowaniem dowodowym. Ustalenia stanu faktycznego podważać można za pomocą zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w powiązaniu z odpowiednimi przepisami postępowania administracyjnego, zaś materialną podstawę prawną rozstrzygnięcia - za pomocą zarzutu naruszenia prawa materialnego (w ramach art. 174 pkt 1 Ppsa), ewentualnie poprzez zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa w powiązaniu z przepisami prawa materialnego (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. II FPS 8/09).
W rozpoznawanej sprawie zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie oraz błędną wykładnię, został uzasadniony brakiem wszechstronnego i wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego przez organy obu instancji. Sposób sformułowania tego zarzutu i jego uzasadnienie wskazuje zatem na to, że skarżąca Spółdzielnia stawiając zarzut naruszenia prawa materialnego w istocie kwestionuje ustalenia stanu faktycznego sprawy, co w świetle poczynionych wyżej uwag powoduje, że zarzut naruszenia prawa materialnego uznać należało za bezskuteczny.
Wyjaśnić tylko należy, że wbrew twierdzeniom skarżącej, Sąd pierwszej instancji, nie nadał art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej takiego rozumienia, jak twierdzi Spółdzielnia, choć swój pogląd, w tym zakresie wyraził niezbyt precyzyjnie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Mianowicie Sąd pierwszej instancji zaaprobował stanowisko organu odwoławczego, że instalacja elektryczna w budynku (w którym wewnętrzna instalacja elektryczna w lokalach stwarza w 90% zagrożenie pożarowe i porażeniowe - pkt 1 decyzji organu I instancji od którego nie wniesiono odwołania - przypis NSA) stanowi całość infrastrukturalną i w związku z tym "brak badania sprawności technicznej instalacji elektrycznej w kilku nawet lokalach świadczy o jej złym stanie technicznym". Pomijając już niezbyt fortunne sformułowanie, zawarte w uzasadnieniu wyroku, że brak kontroli lokalu mieszkalnego świadczyć może o złym stanie technicznym instalacji elektrycznej, chodzi tu o to, że stwierdzenie złego stanu technicznego instalacji elektrycznej w budynku, która w 90% stanowi zagrożenie pożarowe i porażeniowe dla mieszkańców świadczy o tym, że również w lokalach mieszkalnych, których nieskontrolowano (pkt.2 decyzji) konieczne jest podjęcie czynności mających na celu usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w stanie technicznym instalacji elektrycznej.
.
Kolejny zarzut skargi kasacyjnej oparty na podstawie wskazanej w art.174 pkt 1 Ppsa. dotyczy naruszenia § 55 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 sierpnia 1999 r. w sprawie warunków technicznych użytkowania budynków mieszkalnych (Dz.U. nr 74, poz. 836 ze zm., dalej jako rozporządzenie).
Przepis ten stanowi, że do obowiązków właściciela budynku w zakresie właściwego utrzymania instalacji elektrycznej należy zapewnienie nadzoru nad realizacją robót konserwacyjnych, napraw i wymian oraz nadzoru nad wykonawstwem usług związanych z realizacją zaleceń wynikających z okresowych kontroli w lokalach. Spółdzielnia upatruje naruszenia cyt. przepisu w uznaniu, że to na niej, jako właścicielu budynku, spoczywa obowiązek naprawy instalacji elektrycznej w konkretnych lokalach znajdujących się w budynku, podczas gdy obowiązek utrzymania właściwego stanu technicznego instalacji elektrycznej w lokalach spoczywa na ich użytkownikach, zgodnie z § 18 ust. 2 pkt 4 powołanego rozporządzenia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut ten nie jest uzasadniony.
W §18 ust.2 pkt 1- 9 rozporządzenia wymienione zostały obowiązki użytkownika lokalu dotyczące użytkowania instalacji elektrycznej, natomiast § 55 tego rozporządzenia określa obowiązki właściciela budynku w zakresie właściwego utrzymania stanu technicznego instalacji elektrycznej.
Z pkt 4 ust 2 §18 rozporządzenia wynika, że w czasie użytkowania instalacji elektrycznej w lokalu, użytkownik powinien utrzymywać właściwy stan techniczny instalacji i urządzeń elektrycznych w lokalu. Natomiast jak stanowi pkt 6 ust.2 §18 w/w rozporządzenia - w przypadku wystąpienia objawów świadczących o zagrożeniu ze strony instalacji elektrycznej użytkownik lokalu ma obowiązek zaprzestać jej użytkowania, podjąć właściwe działania zaradcze oraz bezzwłocznie poinformować właściwe służby oraz właściciela o wystąpieniu zagrożenia. Z tych regulacji wynika, że użytkownik lokalu ma obowiązek zachowania właściwego stanu technicznego instalacji i urządzeń elektrycznych, a w przypadku zagrożenia ze strony instalacji elektrycznej zareagować stosownie do cyt. w/w ust.2 pkt 6 § 18 rozporządzenia, a nie dokonywać napraw instalacji elektrycznej lokalu. Adresatem tych norm, jest wyłącznie użytkownik lokalu. Zakres obowiązków właściciela budynku dotyczący instalacji elektrycznej w budynku został uregulowany odrębnie.
I tak, ustawodawca w art. 62 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623 ze zm.) nałożył na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego obowiązek wykonywania co najmniej raz na 5 lat okresowej kontroli polegającej na sprawdzeniu stanu technicznego i przydatności do użytkowania obiektu budowlanego, estetyki obiektu budowlanego oraz jego otoczenia; kontrolą tą powinno być objęte również badanie instalacji elektrycznej i piorunochronnej w zakresie stanu sprawności połączeń, osprzętu, zabezpieczeń i środków ochrony od porażeń, oporności izolacji przewodów oraz uziemień instalacji i aparatów.
Z kolei, powoływany w skardze kasacyjnej przepis § 55 pkt.1-5 w/w rozporządzenia stanowi, że do obowiązków właściciela budynku w zakresie właściwego utrzymania stanu technicznego instalacji elektrycznej należy: 1.zapewnienie realizacji napraw i wymian przez osoby posiadające kwalifikacje zawodowe wymagane przy świadczeniu usług oraz wykonywaniu napraw lub dozoru nad eksploatacją urządzeń i instalacji elektrycznych, 2. zapewnienie nadzoru nad realizacją robót konserwacyjnych, napraw i wymian oraz nadzoru nad wykonawstwem usług związanych z realizacją zaleceń wynikających z okresowych kontroli w lokalach,3. zapewnienie realizacji zaleceń pokontrolnych wydawanych przez upoważnione organy, 4. w razie zagrożenia dla zdrowia lub życia użytkowników, dla środowiska lub mienia - przeprowadzenie kontroli jej stanu technicznego, 5. odłączenie z użytkowania instalacji elektrycznej w lokalach, w których w wyniku kontroli stwierdzono występowanie zagrożeń, o których mowa w pkt4.
Z § 55 wynika, zatem, że do obowiązków właściciela budynku w zakresie właściwego utrzymania stanu technicznego instalacji elektrycznej - poza zapewnieniem nadzoru nad realizacją robót konserwacyjnych, napraw i wymian o czym mowa w pkt 2 tego przepisu należy także, czego skarżąca Spółdzielnia nie dostrzega - zapewnienie realizacji napraw i wymian przez osoby posiadające kwalifikacje zawodowe wymagane przy świadczeniu usług oraz wykonywaniu napraw lub dozoru nad eksploatacją urządzeń i instalacji elektrycznych (§ 55 pkt 1). Tak więc stwierdzenie niewłaściwego stanu technicznego instalacji elektrycznej w budynku nakłada na właściciela budynku obowiązek zrealizowania czyli wykonania jej naprawy lub też wymiany przez osoby posiadające stosowne kwalifikacje zawodowe.
W konsekwencji, okoliczność, że w § 18 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia z dnia 16 sierpnia 1999 r. nałożono określone obowiązki na użytkowników lokali, nie oznacza że na właścicielu budynku nie ciąży obowiązek właściwego utrzymania stanu technicznego instalacji elektrycznej w budynku. Przeciwnie. Jak wynika z treści wyżej cyt. § 55 rozporządzenia to na skarżącej Spółdzielni, jako na właścicielu przedmiotowego budynku spoczywa obowiązek zapewnienia właściwego stanu technicznego instalacji elektrycznej w całym budynku. Obowiązki nałożone w zaskarżonej decyzji nie dotyczą urządzeń w poszczególnych lokalach, ale całej instalacji elektrycznej w budynku, a więc całej infrastruktury elektrycznej, której nie da się naprawić częściowo, omijając lokale mieszkalne. Z punktu pierwszego decyzji organu I instancji, który nie był przedmiotem odwołania Spółdzielni wynika, że wewnętrzna instalacja elektryczna w lokalach mieszkalnych w 90 % stanowi zagrożenie pożarowe i należy ją jak najszybciej wymienić, ponieważ "obwody elektryczne są wygrzane, a struktura przewodu aluminiowego ulega zmianom (utlenia się i kruszy), co powoduje wygrzanie się na stykach łączeniowych w puszkach monterskich i osprzęcie elektrycznym w lokalu, instalacja o przewodach aluminiowych nie jest dostosowana do długotrwałej obciążalności prądowej, taka sytuacja stwarza zagrożenie pożarowe dla użytkowników". Nie ulega wątpliwości, że doprowadzić do sprawności technicznej należy całą instalację jednorazowo, a nie tylko jej wybrane elementy. W przeciwnym wypadku zagrożenie pożarowe w budynku nie zostałoby wyeliminowane w całości.
Prawo spółdzielni do dostępu do lokali poszczególnych użytkowników wynika z art. 61 ust. 3 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz.U. z 2013 r. poz. 1222), który przewiduje, że po wcześniejszym uzgodnieniu terminu osoba korzystająca z lokalu powinna udostępnić spółdzielni lokal w celu: 1) dokonania okresowego, a w szczególnie uzasadnionych wypadkach również doraźnego przeglądu stanu wyposażenia technicznego lokalu oraz ustalenia zakresu niezbędnych prac i ich wykonania; 2) zastępczego wykonania przez spółdzielnię prac obciążających członka spółdzielni albo osobę niebędącą członkiem spółdzielni, której przysługuje spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu, albo właściciela lokalu niebędącego członkiem spółdzielni. Natomiast jeżeli lokal lub budynek wymaga remontu obciążającego spółdzielnię lub przebudowy, spółdzielnia może żądać od osób korzystających z tego lokalu lub budynku jego udostępnienia w celu wykonania koniecznych robót po wcześniejszym uzgodnieniu terminu (ust. 4). Ponadto w § 18 ust.2 pkt 9 rozporządzenia nałożono na użytkownika lokalu obowiązek udostępnienia lokalu w celu przeprowadzenia kontroli i badania instalacji elektrycznej przez odpowiednie służby oraz ścisłego wykonywania zaleceń pokontrolnych. Wymienione przepisy przyznają właścicielowi budynku, w tym wypadku skarżącej Spółdzielni mieszkaniowej uprawnienie do dostępu do każdego lokalu mieszkalnego w celu dokonania kontroli instalacji elektrycznej i usunięcia nieprawidłowości.
W związku z tym należy uznać, że decyzja została wydana wobec prawidłowo określonego podmiotu.
Zarzut dotyczący naruszenia przepisów postępowania zawarty w pkt 2 tiret pierwsze, kwestionujący zasadność oddalenia skargi mimo istnienia przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji organów obu instancji określonych w art. 156 § 1 pkt 2, 4 i 5 Kpa, sprowadza się do próby wykazania, że decyzja organu I instancji z uwagi na jej ogólnikowość jest niewykonalna (art. 156 § 1 pkt 5 Kpa), oraz że decyzja ta, z uwagi na naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia z dnia 16 sierpnia 1999 r. została skierowana do podmiotu nie będącego stroną w sprawie (art. 156 § 1 pkt 4 Kpa) i w konsekwencji została wydana z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 Kpa). W świetle wywodów poczynionych powyżej, zarzuty wskazujące na zaistnienie przesłanek nieważności decyzji określonych w art. 156 § 1 pkt 2 i 4 Kpa nie zasługują na uwzględnienie.
Odnośnie zarzutu niewykonalności decyzji z uwagi na sposób sformułowania decyzji tj. zbyt ogólnikowego określenia nałożonych obowiązków. Zgodnie z art.156 §1 pkt 5 Kpa niewykonalność decyzji stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności. Oznacza to, że decyzja administracyjna powinna nakładać na adresata obowiązki, których wykonanie jest fizycznie i prawnie możliwe. Obowiązki te powinny być również określone w sposób precyzyjny i czytelny, aby adresat nie miał wątpliwości jakie czynności powinien wykonać.
Przede wszystkim podkreślić należy, że decyzja organu pierwszej instancji składa się z dwóch punktów. W punkcie pierwszym zobowiązano Spółdzielnię do zapewnienia sprawności technicznej instalacji elektrycznej w budynku, której zły stan techniczny grożący pożarem i porażeniem został potwierdzony stosownym protokołem z przeprowadzonego badania. Zalecono jak najszybszą wymianę wewnętrznej instalacji elektrycznej w lokalach mieszkalnych wraz z osprzętem. Rozstrzygnięcie w tym zakresie jest ostateczne, ponieważ strona nie składała od niego odwołania. Świadczy to o tym, że ustalenie w tej sprawie złego stanu technicznego instalacji elektrycznej w całym budynku, w tym w lokalach mieszkalnych i nałożenie na skarżącą Spółdzielnię obowiązku usunięcia tego stanu, nie było przez nią kwestionowane.
W punkcie drugim decyzji zobowiązano Spółdzielnię do przeprowadzenia przeglądu technicznego i czynności konserwacyjnych instalacji elektrycznej w dziesięciu wskazanych lokalach mieszkalnych, a w razie stwierdzenia nieprawidłowości doprowadzenie do pełnej sprawności technicznej.
Sformułowanie decyzji w punkcie 2, tak jak to zauważa skarżąca Spółdzielnia nie jest precyzyjne nie wskazując jakie konkretnie czynności ma wykonać jej adresat, aby zapewnić właściwy stan techniczny instalacji elektrycznej we wskazanych lokalach mieszkalnych. Jednak ta wada treści punktu 2 decyzji, w realiach tej sprawy, nie uniemożliwia jej wykonania. Na decyzję należy spojrzeć całościowo.
Z okoliczności faktycznych sprawy, których skarżąca skutecznie nie podważyła wynika, że instalacja elektryczna w budynku, którego jest właścicielem jest w złym stanie technicznym, wewnętrzną instalację elektryczną w lokalach mieszkalnych należy wymienić (punkt 1 decyzji), stwarza ona w 90% zagrożenie pożarowe i porażeniowe. Punkt drugi decyzji uzupełnia rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 1, wymieniając odrębnie dziesięć lokali mieszkalnych, w których należy przeprowadzić przegląd techniczny instalacji elektrycznej i usunąć stwierdzone nieprawidłowości. Należy go więc wiązać z obowiązkiem Spółdzielni do doprowadzenia instalacji elektrycznej w całym budynku do właściwego stanu technicznego. Instalacja elektryczna stanowi całość techniczną i nie jest możliwe usunięcie zagrożenia pożarowego w budynku bez zapewnienia sprawności tej instalacji w poszczególnych lokalach mieszkalnych. Należy je skontrolować, a wady instalacji elektrycznej usunąć. Z tych też względów brak jest podstaw do uznania, że decyzja jest tak wadliwie sformułowana, że nie jest możliwe jej wykonanie. Nie może być też mowy o tym, że jest niewykonalna w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 Kpa.
Zarzut naruszenia przepisów postępowania zawarty w pkt 2 skargi kasacyjnej tiret drugie jest natomiast prostą konsekwencją podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2, 4 i 5 Kpa. Naruszenie wskazanych w tym zarzucie przepisów Kpa polega bowiem na nieuwzględnieniu przesłanek uchylenia (stwierdzenia nieważności) decyzji wymienionych we wcześniej podniesionych zarzutach.
Nie jest także są także uzasadniony zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 6, art. 7, art., 8, art. 28, art. 80, art. 107 § 3 i art. 138 § 2 Kpa, ponieważ ustalony przez organy straży pożarnej stan faktyczny w rozpoznawanej sprawie dawał podstawę do podjęcia zaskarżonej decyzji.
Do zadań komendanta powiatowego (miejskiego) PSP należy m.in. nadzorowanie przestrzegania przepisów przeciwpożarowych. Ich respektowanie służby ochronie życia, zdrowia, mienia i środowiska przed pożarem, klęską żywiołową lub innym miejscowym zagrożeniem. W razie ustalenia, że zostały naruszone przepisy przeciwpożarowe w danym budynku, komendant powiatowy (miejski) Państwowej Straży Pożarnej ma obowiązek nakazać usunięcie takich uchybień. Naruszenie przez właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów, jest podstawą do wydania decyzji administracyjnej w trybie art. 26 ust. 1 ustawy o PSP. Niedopuszczalne jest użytkowanie instalacji i urządzeń niesprawnych technicznie i niepoddawanych okresowym kontrolom, jeżeli może się to przyczynić do powstania pożaru, wybuchu lub rozprzestrzenienia ognia.
W niniejszej sprawie wykazano, że doszło do naruszenia przepisów przeciwpożarowych we wskazanym w decyzji budynku, stąd powstała konieczność nakazania usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 Ppsa, oddalił skargę kasacyjną.
Źródło: Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/
Już dziś zamów dostęp
do IFK Platforma Księgowych i Kadrowych
- Codzienne aktualności prawne
- Porady i artykuły z najpopularniejszych czasopism INFOR wraz z bieżącymi wydaniami
- Bogatą bibliotekę materiałów wideo
- Merytoryczne dodatki, ściągi, plakaty
