Wyrok NSA z dnia 14 stycznia 2026 r., sygn. II OSK 356/25
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Grzegorz Antas (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 stycznia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P.T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 listopada 2024 r. sygn. akt IV SAB/Po 134/24 w sprawie ze skargi P.T. na bezczynność Wojewody Wielkopolskiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 6 listopada 2024 r., IV SAB/Po 134/24 oddalił skargę P.T. na bezczynność Wojewody Wielkopolskiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy.
P.T. złożył skargę kasacyjną, którą zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając Sądowi I instancji, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), dalej: p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego: 1) art. 100c ust. 1 pkt 1, ust. 3 pkt 1 i 2 oraz ust. 4, a także art. 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2024 r. poz. 167 ze zm.), dalej u.p.o.u., poprzez ich zastosowanie, ewentualnie poprzez ich błędną wykładnię przejawiającą się w przyjęciu, że dotyczy ona wszystkich postępowań administracyjnych, w tym również tych zakończonych pozostawieniem wniosku bez rozpoznania, a nadto, iż norma ta jest zgodna z Konstytucją oraz umowami międzynarodowymi; 2) art. 41 i art. 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (Dz.U.UE.C.2016.202.389), dalej: KPP, poprzez ich niezastosowanie, ewentualnie poprzez ich błędną wykładnię przejawiającą się w przyjęciu, iż przepisy u.p.o.u. są zgodne z art. 41 i art. 47 KPP, a także naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: 1) art. 1 § 1 i art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.), dalej: p.u.s.a., w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo naruszenia w toku postępowania przez organ art. 112a ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz.U. z 2024 r. 769 ze zm.), dalej: u.c., niepodjęcie czynności mających na celu rozpoznanie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w ustawowym terminie; 2) art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 100c ust. 1 i 3 u.p.o.u. poprzez wadliwe nieuwzględnienie skargi będącej rezultatem błędnej wykładni przepisów art. 100c ust. 1 i 3 u.p.o.u., co przejawiło się w przyjęciu, że przepisy te dotyczą wszystkich postępowań w przedmiocie udzielania zezwolenia na pobyt w RP; 3) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie przejawiające się w lakonicznym, zdawkowym i uniemożliwiającym prawidłową kontrolę instancyjną uzasadnieniu wyroku, zwłaszcza w kontekście uznania, iż nie doszło w niniejszej sprawie do bezczynności organu w zakresie rozpoznania wniosku.
Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, oświadczając, że zrzeka się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.
W piśmie stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną Wojewoda Wielkopolski wniósł o jej oddalenie w całości.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Przeprowadzając kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że nie została ona oparta przez skarżącego kasacyjnie na usprawiedliwionych podstawach.
Zarzut wadliwego uzasadnienia zaskarżonego wyroku jest pozbawiony zasadności. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Zarzut uchybienia ww. przepisowi może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w sytuacji, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta wyklucza kontrolę kasacyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku pozbawione jest tego rodzaju wadliwości, ponieważ wynika z niego jednoznacznie, dlaczego Sąd I instancji zdecydował o oddaleniu wniesionej przez skarżącego cudzoziemca skargi, w której postawiony został Wojewodzie Wielkopolskiemu zarzut bezczynności przy rozpoznaniu wniosku cudzoziemca z 26 września 2023 r. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Ocena prawna, jaka stanęła u podstaw zastosowania przez Sąd I instancji art. 151 p.p.s.a., pozwala ustalić kwestie, których rozważenie rzutowało na taką decyzję procesową Sądu. Nie ma ona, jak uznaje skarżący, charakteru "zdawkowego", co - wbrew twierdzeniu wyrażonemu w skardze kasacyjnej - pozwala na objęcie jej kontrolą instancyjną.
Sąd I instancji nie mógł naruszyć art. 1 § 1 i art. 2 p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c p.p.s.a. Przepisy art. 1 i art. 2 p.u.s.a. stanowią regulację określającą ustrojowe zasady sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez sądy administracyjne i wskazują, że kontrola działalności administracji jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, co obejmuje orzekanie w zakresie ustalonej właściwości przez Naczelny Sąd Administracyjny oraz wojewódzkie sądy administracyjne. Jakkolwiek kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.), tym niemniej brak jest uchwytnych powodów, by naruszenie ww. przepisu mogło zostać zarzucone Sądowi I instancji, jeżeli przedmiotem skargi nie pozostawała wymieniona prawna forma działania administracji z uwagi na obarczające ją wady, ale bezczynność organu wynikająca z niezakończenia postępowania administracyjnego wydaniem decyzji, stanowiąca odrębny przedmiot zaskarżenia (sprawy sądowoadministracyjnej) wymieniony w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.
Konsekwencją powyższego jest również niemożność zarzucenia Sądowi I instancji w kontrolowanej sprawie uchybienia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c p.p.s.a., skoro uwzględnienie wniesionej przez skarżącego skargi skutkować powinno zastosowaniem przez Sąd art. 149 § 1-2 p.p.s.a., a nie powołanej w skardze kasacyjnej regulacji prawnej dotyczącej decyzji lub postanowień administracyjnych.
Kwestia naruszenia przez organ art. 112a u.c. wiązana z niepodjęciem czynności mających na celu rozpoznanie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w ustawowym terminie nie może zostać objęta merytoryczną kontrolą, uwzględniając, że z akt sprawy wynika, iż wniosek skarżącego z 26 września 2023 r. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy został pozostawiony przez Wojewodę Wielkopolskiego bez rozpoznania z racji nieusunięcia przez skarżącego jego braków formalnych, pomimo skutecznego skierowania do cudzoziemca stosownego wezwania obejmującego m.in. jego stawiennictwo w siedzibie organu z uwagi na niezłożenie wniosku osobiście (art. 105 ust. 2 u.c.). Chcąc przeciwdziałać skutkom pozostawienia wniosku bez rozpoznania, skarżący zwrócił się do organu z prośbą o przywrócenie terminu do uzupełnienia braków formalnych wniosku, niemniej Wojewoda Wielkopolski postanowieniem z 31 lipca 2024 r., działając na podstawie art. 58 i art. 59 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572 ze zm.), dalej: k.p.a., powyższe żądanie załatwił odmownie, nie dostrzegając względów, które uzasadniałyby przypisanie cudzoziemcowi braku winy. Prawidłowość zastosowania przez organ art. 64 § 1 k.p.a. ma w tych okolicznościach, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, charakter niesporny.
Przyjęte w skardze kasacyjnej założenie, że Sąd I instancji dopuścił się naruszenia art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a. z uwagi na dokonanie błędnej wykładni przepisu art. 100c ust. 1 i 3 u.p.o.u. pozostaje nieuprawnione, albowiem nie uwzględnia w koniecznym zakresie uwarunkowań faktycznych sprawy, w której został wydany wyrok z 6 listopada 2024 r. Wprawdzie jego motywy obejmują uwagi, które w łączny sposób ujmują znaczenie normatywne art. 100c i art. 100d u.p.o.u., tym niemniej przypisanie Sądowi posłużenia się błędnie zasadą, zgodnie z którą załatwienie spraw dotyczących m.in. udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu, wraz z uznaniem, że zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w tych sprawach lub ich dokonywanie z opóźnieniem nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki, powinno mieć na uwadze, że zakresem normowania art. 100c ust. 1 i 3 u.p.o.u., do którego odwołał się skarżący w złożonej skardze kasacyjnej, został objęty okres od dnia 15 kwietnia do dnia 31 grudnia 2022 r., co oznacza, że skutki wystąpienia przez skarżącego z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w celu świadczenia pracy, który wpłynął do organu w dniu 26 września 2023 r., pozostawiając w tym miejscu na boku obarczające go braki formalne, mogły być wiązane wyłącznie z zakresem normowania art. 100d ust. 1-4 u.p.o.u.
Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd I instancji prawidłowo dokonał oceny różnicującej zakres przedmiotowy art. 100c ust. 1-4 u.p.o.u. i następstwa wprowadzenia do u.p.o.u. na mocy przepisów ustawy z dnia 13 stycznia 2023 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r. poz. 185) przepisu art. 100d, który "powielając" regulację art. 100c 1-4 u.p.o.u., rozciągnął analizowane postanowienia wpływające na bieg terminu na załatwienie spraw dotyczących udzielania cudzoziemcom zezwoleń pobytowych na okres od 1 stycznia 2023 r. do 30 września 2025 r.
W dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego za ugruntowane należy uznać stanowisko interpretacyjne, zgodnie z którym przepisy art. 100c ust. 1-4 i art. 100d ust. 1-4 u.p.o.u. stanowią rozwiązania generalne dotyczące wszystkich cudzoziemców – niezależnie od ich narodowości, jak też tego, czy ich pobyt w Polsce jest wywołany wojną w Ukrainie, do czego nawiązuje treść art. 1 ust. 1 u.p.o.u. (por. wyrok NSA z 22 maja 2025 r., II OSK 1349/24; wyrok NSA z 27 lutego 2025 r., II OSK 2585/24; wyrok NSA z 10 stycznia 2025 r., II OSK 1341/24; wyrok NSA z 18 grudnia 2024 r., II OSK 1883/24; wyrok NSA z 18 listopada 2024 r., II OSK 286/24; wyrok NSA z 24 października 2024 r., II OSK 1182/24; wyrok NSA z 24 września 2024 r., II OSK 1256/24; wyrok NSA z 28 sierpnia 2024 r., II OSK 226/24; wyrok NSA z 25 lipca 2024 r., II OSK 469/24; wyrok NSA z 27 czerwca 2024 r., II OSK 2194/23; wyrok NSA z 27 maja 2024 r., II OSK 31/24; wyrok NSA z 3 kwietnia 2024 r., II OSK 1114/23; wyrok NSA z 10 sierpnia 2023 r., II OSK 2521/22; wyrok NSA z 4 lipca 2023 r., II OSK 2421/22; wyrok NSA z 5 czerwca 2023 r., II OSK 2059/22). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą skargę kasacyjną to zapatrywanie, jak i wspierającą je argumentację w całości podziela.
W jednolitym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie budzi równocześnie wątpliwości stanowisko, że wprowadzenie przez ustawodawcę do u.p.o.u. ww. przepisów nie pozostaje w kolizji z wymienionymi w skardze kasacyjnej przepisami KPP, wobec tego, że rozwiązań przyjętych w dyrektywie 2011/98/UE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie procedury jednego wniosku o jedno zezwolenie dla obywateli państw trzecich na pobyt i pracę na terytorium państwa członkowskiego oraz w sprawie wspólnego zbioru praw dla pracowników państw trzecich przebywających legalnie w państwie członkowskim (Dz.U. UE. L 2011.343.1) nie sposób przenosić na grunt uwarunkowań zaistniałych podczas sytuacji nietypowej o charakterze nadzwyczajnym, do której niewątpliwie należy zaliczyć poważny kryzys migracyjny (por. wyrok NSA z 2 kwietnia 2025 r., II OSK 2316/24; wyrok NSA z 18 lutego 2025 r., II OSK 2057/24; wyrok NSA z 23 stycznia 2025 r., II OSK 1924/24; wyrok NSA z 17 grudnia 2024 r., II OSK 1355/24; wyrok NSA z 9 grudnia 2024 r., II OSK 1424/24; wyrok NSA z 23 października 2024 r., II OSK 867/24).
Pogląd ten powinien zostać równocześnie opatrzony jednak zastrzeżeniem, że odmiennej ocenie podlegać musi przedłużenie obowiązywania art. 100d u.p.o.u. na okres po 30 czerwca 2024 r., wprowadzone na mocy art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 15 maja 2024 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2024 r. poz. 854). Okres ponad dwóch lat jest czasem, w jakim władze publiczne zobowiązane były bowiem dostosować potencjał kadrowy oraz organizacyjny służb migracyjnych celem realizacji zasady szybkości postępowania w sprawach dotyczących legalizacji pobytu cudzoziemców na terytorium Polski, wobec czego niespełnienie warunku niezbędności ograniczenia nakazuje rozwiązanie przyjęte w art. 100d ust. 1 u.p.o.u. w brzmieniu nadanym temu przepisowi przez art. 1 pkt 3 cyt. ustawy traktować jako naruszające zasadę proporcjonalności, a tym samym uchybiające m.in. art. 45 ust. 1 w zw. art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 47 w zw. z art. 52 ust. 1 KPP (por. wyrok NSA z 20 listopada 2025 r., II OSK 31/25; wyrok NSA z 22 października 2025 r., II OSK 3011/24; wyrok NSA z 5 sierpnia 2025 r., II OSK 2719/24; wyrok NSA z 13 czerwca 2025 r., II OSK 2939/24; wyrok NSA z 12 czerwca 2025 r., II OSK 2942/24; wyrok NSA z 19 maja 2025 r., II OSK 2921/24). Powyższe zapatrywanie nie waży na kierunku podjętego rozstrzygnięcia, uwzględniając, że nietoczenie się postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy, będące następstwem pozostawienia 14 maja 2024 r. wniosku skarżącego bez rozpoznania, stanowi przeszkodę, by sposobowi rozpatrywania wniosku skarżącego Sąd w dacie orzekania mógł nadać kwalifikację naruszenia prawa, do której odwołuje się art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.
Już dziś zamów dostęp
do IFK Platforma Księgowych i Kadrowych
- Codzienne aktualności prawne
- Porady i artykuły z najpopularniejszych czasopism INFOR wraz z bieżącymi wydaniami
- Bogatą bibliotekę materiałów wideo
- Merytoryczne dodatki, ściągi, plakaty
