Postanowienie Składu 7 Sędziów SN z dnia 30 listopada 1993 r., sygn. III AZP 18/93
W sprawie zakończonej prawomocnym postanowieniem sądu administracyjnego nie można żądać wznowienia postępowania.
Sąd Najwyższy przy udziale Prokuratora po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich skierowanego przez skład siedmiu sędziów Izby Administracyjnej, Pracy i Ubezpieczeń Społecznych Sądu Najwyższego o podjęcie uchwały zawierającej odpowiedź na następujące zagadnienia prawne:
„Czy w świetle art. 211 kodeksu postępowania administracyjnego, w związku z art. 399 i 361 kodeksu postępowania cywilnego można żądać wznowienia postępowania w sprawie zakończonej postanowieniem sądu administracyjnego?”
postanowił odmówić podjęcia uchwały.
Uzasadnienie
1. Rzecznik Praw Obywatelskich przedstawił Sądowi Najwyższemu wniosek o podjęcie uchwały wyjaśniającej zagadnienie prawne wynikające z następującego pytania: czy w świetle art. 211 k.p.a. w związku z art. 399 i 361 k.p.c. można żądać wznowienia postępowania w sprawie zakończonej postanowieniem sądu administracyjnego? W uzasadnieniu wniosku Rzecznik stwierdził, że Naczelny Sąd Administracyjny odrzuca skargi o wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego, zakończonego postanowieniem tego sądu, powołując się na art. 399 k.p.c. w związku z art. 211 k.p.c., według którego wznowienie postępowania jest dopuszczalne w sprawach zakończonych prawomocnym wyrokiem. Przykładowo dołączył do wniosku odpis postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 28.VIII.1992 r. w sprawie I SA 842/92, zawierającego odrzucenie skargi o wznowienie postępowania.
Zdaniem wnioskodawcy pogląd ten budzi wątpliwości („aczkolwiek znajduje pewne potwierdzenie w doktrynie”) z tego względu, że art. 361 k.p.c. normuje, iż do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy o wyrokach, jeżeli kodeks nie stanowi inaczej. Uważa za wątpliwe, czy art. 399 k.p.c. jest to lex specialis względem art. 361 k.p.c. w sytuacji, gdy pierwszy z tych przepisów nie wyraża reguły niewzruszalności postępowania zakończonego postanowieniem.
Rzecznik Praw Obywatelskich uważa, że ścieśniające interpretowanie art. 399 k.p.c. byłoby trudne do pogodzenia z zasadą demokratycznego państwa prawnego (art. 1 przepisów konstytucyjnych), bowiem uniemożliwiałoby skorygowanie błędnych orzeczeń sądowych oraz ograniczałoby zasięg sądowej kontroli aktów administracyjnych i naruszałoby europejskie standardy (prawa do sądu) w sferze publicznych praw podmiotowych. Aktualna praktyka sądowa i wykładnia doktrynalna wydaje się uchybiać międzynarodowym zobowiązaniom Polski w zakresie ochrony praw obywatelskich.
Powyższe względy – zdaniem wnioskodawcy – wymagają autorytatywnego rozstrzygnięcia nasuwającego poważne wątpliwości i przedstawionego na wstępie zagadnienia prawnego.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
W przepisach dotyczących postępowania przed sądem administracyjnym nie została uregulowana problematyka wznowienia postępowania. Z tego względu – zgodnie z przepisem art. 211 k.p.a. – stosuje się odpowiednie przepisy kodeksu postępowania cywilnego. Odesłanie zawarte w art. 211 k.p.a. pozwala więc na stosowanie w postępowaniu sądowoadministracyjnym przepisów postępowania cywilnego, regulujących instytucję procesową wznowienia postępowania, w rozumieniu przyjętym w orzecznictwie sądowym i doktrynie prawa. Przedstawione zagadnienie prawne wymaga zatem rozważenia na tle ustalonej praktyki sądów powszechnych i sądowoadministracyjnej oraz wykładni prawa.
2. Wśród rodzajów postępowań cywilnych, uregulowanych w k.p.c. wznowienie postępowania występuje w czterech z nich, a mianowicie w procesie (art. 399-416), w postępowaniu nieprocesowym (art. 524), w postępowaniu o uznanie orzeczeń sądów zagranicznych (art. 1148 § 3) i w postępowaniu dotyczącym wykonalności orzeczeń sądów zagranicznych i ugód zawartych przed takimi sądami (art. 1151 § 2). Nie jest znane wznowienie w postępowaniu egzekucyjnym, zabezpieczającym, w razie zaginięcia lub zniszczenia akt przed sądem polubownym. Z postępowań cywilnych, w których jest dopuszczalne wznowienie, zasługuje na uwagę regulacja prawna zawarta w kodeksie postępowania cywilnego w odniesieniu do wznowienia w procesie i postępowaniu nieprocesowym, gdyż wznowienie występujące w innych postępowaniach jest wyjątkiem od podstawowej regulacji instytucji wznowienia postępowania w procesie.
W myśl przepisu art. 399 k.p.c. można żądać wznowienia postępowania zakończonego prawomocnym wyrokiem, co oznacza, że także wyrokiem wstępnym, częściowym, uzupełniającym i zaocznym. Nie można wnieść skargi o wznowienie od wyroku sądu rewizyjnego, uchylającego zaskarżony wyrok i przekazującego sprawę do ponownego rozpoznania. Od reguły wyrażonej w art. 399 k.p.c. kodeks postępowania wprowadza trzy wyjątki wymienione w art. 400, 402 i 416 k.p.c., które nie pozostają w związku z przedstawionym zagadnieniem prawnym.
Stosownie do art. 524 k.p.c. w postępowaniu nieprocesowym można żądać wznowienia postępowania zakończonego postanowieniem orzekającym co do istoty sprawy (postanowieniem merytorycznym), co stanowi wyjątek od reguły, wynikającej z art. 399 k.p.c. Od reguły tej istnieją także trzy wyjątki, a mianowicie wprowadzone przepisami art. 402 w związku z art. 13 § 2 k.p.c., art. 524 § 1 w związku z art. 523, 542 i 577 k.p.c.
Wskazane wyżej wyjątki od reguł podstawowych wznowienia, istniejące w procesie i postępowaniu nieprawomocnym, mogą być pominięte w dalszych rozważaniach, gdyż nie zawierają materiału, który mógłby być pomocny przy rozwiązywaniu przedstawionego zagadnienia prawnego.
Jeśli chodzi o wznowienie w postępowaniu cywilnym, to w doktrynie prawa i orzecznictwie sądów powszechnych i Sądu Najwyższego (z wyjątkiem nielicznych zakwestionowanych w literaturze prawniczej wypadków) nie budzi wątpliwości stanowisko o dopuszczalności wznowienia postępowania tylko od prawomocnych orzeczeń co do istoty sprawy, tj. od wyroków (art. 399 k.p.c.) i postanowień zawierających merytoryczne rozstrzygnięcia, wydanych w postępowaniu nieprocesowym, mających analogiczny charakter jak wyroki (art. 524 § 1 k.p.c.). Odosobnionym pozostało w przedwojennej judykaturze orzeczenie Sądu Najwyższego z 7.X.1936 r. w sprawie CI 136/35 (Zbiór Orzeczeń z 1937 r., poz. 243), dopuszczające wznowienie postępowania od postanowień umarzających postępowanie „na zawsze.”
Zakwestionowano też w doktrynie prawa wyrażone w orzeczeniu Sądu Najwyższego z 19.VI.1962 r. w sprawie 1 Cr 542/62 (RPEiS nr 3/1967, s. 333) tezę, w myśl której możliwe jest wznowienie postępowania zakończonego ugodą (ściślej zakończonego postanowieniem o umorzeniu postępowania) w wyniku zawarcia ugody, jak również pogląd wyrażony w orzeczeniu Sądu Najwyższego w sprawie 2 Co 3/61 z 13.X.1961 r. (PiZ 4/1962), w myśl którego możliwe jest wznowienie postępowania umorzonego na podstawie art. 13 ustawy z 25.II.1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym (Dz.U. nr 11, poz. 37). W orzeczeniu tym błędnie przyjęto, jakoby umorzenie postępowania dokonane zostało przez sąd, gdy tymczasem nastąpiło ono z mocy prawa, a sąd wydał jedynie postanowienie stwierdzające to umorzenie.
Poza tymi orzeczeniami należy tu jeszcze dodać, że w postanowieniu z 4.I.1973 r. w sprawie I CZ 132/72 (OSNCP 1973, z. 7-9, poz. 143) Sąd Najwyższy stwierdził, że „skarga” o wznowienie postępowania przysługuje nie tylko od prawomocnego wyroku, lecz także od każdego prawomocnego orzeczenia rozstrzygającego sprawę merytorycznie (nakaz zapłaty w postępowaniu nakazowym, postanowienie w postępowaniu nieprocesowym).
Także powyższe stwierdzenie wzbudzało dyskusję, w której podkreślono, że art. 399 k.p.c., odnoszący się do prawomocnych wyroków, nie wspomina o takich orzeczeniach, które na podstawie odpowiednich przepisów kodeksu postępowania cywilnego zrównano w skutkach z wyrokami (prawomocny nakaz zapłaty).
W piśmiennictwie prawniczym (por. W. Dudek: Wznowienie postępowania w nowym polskim procesie cywilnym, „Palestra” 1968, z. 3-4; J. Krajewski: Wznowienie postępowania według nowego kodeksu postępowania cywilnego, PiP 1967, z. 7; W. Siedlecki: Dopuszczalność wznowienia postępowania cywilnego, NP 1983, z. 3; W. Broniewicz: Wznowienie postępowania cywilnego, „Palestra” 1967, z. 12; M. Sawczuk: Wznowienie postępowania cywilnego, W.P. 1979 r.) ugruntowany jest pogląd, że wznowienie postępowania przysługuje w procesie tylko od prawomocnych wyroków (art. 399 k.p.c.). Kategoryczna treść tego przepisu i wyjątkowość instytucji wznowienia postępowania wykluczają dopuszczalność wznowienia od postanowień wydanych w procesie. Jeżeli przepisy postępowania cywilnego nie przewidują wydania wyroku rozstrzygającego o przedmiocie żądania, czyli merytorycznego rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, to sąd wydaje w toku postępowania rozstrzygnięcie o charakterze procesowym w postaci postanowienia (art. 354 k.p.c.). Przepis art. 361 k.p.c. stwierdzając, że do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy o wyrokach, jednocześnie zaznacza, że może to nastąpić tylko wtedy, „jeżeli kodeks postępowania cywilnego nie stanowi inaczej.” W takim ujęciu – zdaniem Sądu Najwyższego – należy traktować ten przepis jako lex specialis, który nie podlega wykładni rozszerzającej. Nie może więc przepis art. 361 k.p.c. być stosowany odpowiednio w odniesieniu do prawomocnych postanowień, jeżeli szczególny przepis nie przewiduje wyraźnie, że przysługuje od nich skarga o wznowienie postępowania, jak np. przepis art. 524 k.p.c. Z uzasadnienia nie wynika, aby Rzecznik Praw Obywatelskich kwestionował jednolite zgodne stanowisko doktryny i orzecznictwa dotyczące wznowienia w postępowaniu cywilnym, w tym niedopuszczalność wznowienia postępowania zakończonego wydaniem w postępowaniu procesowym postanowienia kończącego postępowanie w sprawie.
3. Jeśli chodzi o wznowienie postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, to powstaje kwestia, w jakiej relacji pozostają przepisy kodeksu postępowania cywilnego o wznowieniu w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Przepisy działu VI o zaskarżeniu decyzji do sądu administracyjnego zamieszczone w kodeksie postępowania administracyjnego oraz ustawa z 31.I.1980 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym oraz o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. nr 4, poz. 8 ze zm.) nie zawierają regulacji dotyczącej wznowienia postępowania przed sądem administracyjnym, ani nie odsyłają do stosowania przed sądem administracyjnym przepisów o wznowieniu postępowania, zawartych w kodeksie postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej decyzją ostateczną. Przepis art. 211 k.p.a. stanowi, że w sprawach nie uregulowanych w dziale dotyczącym zaskarżenia decyzji do sądu administracyjnego „stosuje się odpowiednio przepisy kodeksu postępowania cywilnego”, rozpoznanie skargi następuje według przepisów tego kodeksu o postępowaniu rewizyjnym. W przepisie tym zawarte są dwa odesłania, tj. do przepisów k.p.c. w ogóle i w szczególe do przepisów o postępowaniu rewizyjnym.
Jeśli chodzi o pierwsze odesłanie, to pozwala ono wykorzystać dotychczasowe ustalenia nauki i praktyki odnoszące się do analogicznych odesłań do instytucji procesowych, uregulowanych w innych aktach prawnych, a w omawianym wypadku w k.p.c., który wyczerpująco reguluje proces cywilny jako główny tryb postępowania rozpoznawczego w sprawach cywilnych, a do innych postępowań sądowych, unormowanych w k.p.c., poleca stosować odpowiednio przepisy o procesie, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej (art. 13 § 2 k.p.c.).
W kwestii wznowienia postępowania przed sądem administracyjnym mają odpowiednio zastosowanie przepisy art. 399-416 k.p.c., odnoszące się do postępowań zakończonych prawomocnym wyrokiem, a inne przepisy k.p.c. mają charakter przepisów uzupełniających lub posiłkowych. Stosując je należy uwzględnić odmienny charakter postępowania, w którym mają być posiłkowo zastosowane. Dopuszczalne są przeto pewne modyfikacje związane z odmiennym charakterem i przedmiotem danego postępowania. Przedmiotem postępowania przed sądem administracyjnym nie jest rozpoznawanie spraw w drugiej instancji, ale kontrola sądowa decyzji administracyjnej, wydanej na podstawie przepisów k.p.a., przy posiłkowym stosowaniu przepisów k.p.c., i to kontrola tylko legalności decyzji, stanowiących o indywidualnych uprawnieniach i obowiązkach.
Sąd administracyjny nie rozpoznaje sprawy pod względem merytorycznym w takim znaczeniu, jakie ma rozstrzygnięcie sądu powszechnego w postępowaniu cywilnym. Sąd administracyjny nie wydaje zatem orzeczenia co do istoty sprawy, ale tylko orzeka o zgodności z prawem decyzji administracyjnej. Dlatego do wyroków sądu administracyjnego, w pewnym zakresie podobnych do wyroków rewizyjnych, mają odpowiednie zastosowanie przepisy art. 399 i następne k.p.c.
W pierwszych latach obowiązywania ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym oraz o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. nr 4, poz. 8 ze zm.) pojawiły się nawet sporadyczne wypowiedzi w doktrynie, sprzeciwiające się w ogóle dopuszczalności skargi o wznowienie postępowania od orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego bez względu na to, czy orzeczenie to ma postać wyroku, czy postanowienia. Głównym oponentem był Władysław Siedlecki, który w glosie do postanowienia NSA z 27.I.1983 r. SAO/Kr. 392/82 (opubl. w OSPiKA 1984, z. 2, poz. 23, s. 59-61) stwierdził, że uznanie dopuszczalności skargi o wznowienie postępowania zakończonego orzeczeniem NSA budzi poważne wątpliwości.
Spośród argumentów wspierających jego stanowiska warto przytoczyć najważniejsze:
a) art. 211 k.p.a. o odpowiednim stosowaniu w postępowaniu przed NSA przepisów k.p.c. w sprawach nie unormowanych w dziale VI tegoż kodeksu wiąże to bezpośrednio ze stosowaniem przepisów k.p.c. o postępowaniu rewizyjnym (zdaniem 2 art. 211), tymczasem według art. 406 k.p.c. do postępowania ze skargi o wznowienie postępowania stosuje się przepisy o postępowaniu przed sądem I instancji;
b) skarga o wznowienie postępowania służy ponownemu rozpoznaniu sprawy, co do jej istoty (od samego początku). Orzeczenie wydane w wyniku rozpoznania skargi o wznowienie ma charakter rozstrzygnięcia merytorycznego. Tymczasem wyrok sądu administracyjnego nie jest orzeczeniem co do istoty sprawy, lecz orzeczeniem o zgodności z prawem (legalności) decyzji administracyjnej.
Ostatecznie jednak w piśmiennictwie prawniczym ugruntowało się zapatrywanie, że wznowienie postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym jest dopuszczalne i stanowisko to od kilku lat nie wzbudza już wątpliwości. Jednocześnie w doktrynie prawa administracyjnego i orzecznictwie NSA panuje zgoda co do tego, że można wznowić jedynie postępowanie, które zakończyło się wydaniem wyroku. Niedopuszczalne natomiast jest wznowienie postępowania zakończonego przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wydaniem postanowienia, choćby to było postanowienie kończące postępowanie w sprawie, np. o umorzeniu postępowania (art. 355 k.p.c. w związku z art. 211 k.p.a.), o odrzuceniu skargi (art. 204 § 1 k.p.a.), o oddaleniu (odrzuceniu) wniosku o przywrócenie terminu do złożenia skargi (art. 204 § 2 k.p.a.).
U podłoża tak rozumianej dopuszczalności wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego leży procesowo-cywilistyczne podejmowanie dopuszczalności skargi o wznowienie, w szczególności zaś przyjęta na gruncie kodeksu postępowania cywilnego koncepcja, że warunkiem przedmiotowym skargi jest istnienie prawomocnego orzeczenia zawierającego rozstrzygnięcie co do istoty sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny w tezie orzeczenia z 28.IV.1984 r. SA/Wr 238/83 (opubl. w ONSA 1983 r. nr 1, poz. 29) także przyjął, że „... zgodnie z art. 399 k.p.c. niedopuszczalna jest skarga o wznowienie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym postępowania zakończonego postanowieniem odrzucającym skargę administracyjną.” Według art. 399 k.p.c. warunkiem dopuszczalności skargi jest nie tylko istnienie prawomocnego orzeczenia sądu, ale także to, by prawomocne orzeczenie rozstrzygało sprawę co do jej istoty, czyli by było wyrokiem. Także zwrot „w wypadkach przewidzianych w dziale niniejszym ...”, użyty w wymienionym przepisie, przemawia za tym, że wznowienie postępowania jest dopuszczalne tylko od wyroków. Przepisy działu VI, mającego nazwę „Wznowienie postępowania”, zawarte w artykułach od 399 do 416 k.p.c., stanowią bowiem wyłącznie o „wyrokach” (np. art. 402, 403, 408, 416 k.p.c.). Wątpliwości Rzecznika Praw Obywatelskich wynikają z istnienia art. 361 k.p.c. o następującej treści: „Do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy o wyrokach, jeżeli kodeks nie stanowi inaczej.” Zdaniem Rzecznika przepis ten pozwala w sprawie rozpoznawanej w postępowaniu procesowym, zakończonej wydaniem postanowienia, wznowić postępowanie, gdyż art. 361 k.p.c. daje możność zastosowania przepisów o wyrokach, a z art. 399 k.p.c. wynika, że wznowienie jest możliwe, gdy postępowanie zakończyło się prawomocnym wyrokiem. Z kolei odesłanie zawarte w art. 211 k.p.c. pozwala na stosowanie przepisów o wznowieniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym.
Instytucja wznowienia postępowania łączy się z prawomocnością wyroku, a przede wszystkim ze skutkiem tej prawomocności polegającym na powadze rzeczy osądzonej, czyli na rozstrzygnięciu istoty sprawy. Natomiast postanowienia wydane w procesie cywilnym, chociażby kończyły postępowanie w sprawie, wywołują skutki tylko co do samego postępowania. Z tego punktu widzenia postanowień tych nie może dotyczyć wznowienie postępowania. Zgodnie z art. 363 § 1 k.p.c. w związku z art. 211 k.p.c. orzeczenia sądu administracyjnego są prawomocne, gdyż nie przysługuje od nich zwykły środek odwoławczy. Od takich wyroków – stosownie do art. 399 k.p.c. – można żądać wznowienia postępowania. Nie można natomiast żądać wznowienia postępowania, zakończonego przed sądem powszechnym lub sądem administracyjnym orzeczeniem, które nie jest wyrokiem, lecz prawomocnym postanowieniem, rozstrzygającym kwestie procesowe. Do tych postanowień nie można stosować odpowiednio przepisów o wyrokach w wypadkach, gdy k.p.c. wyraźnie reguluje to inaczej, mówiąc o wznowieniu postępowania w odniesieniu do postępowań, które zostały zakończone prawomocnym wyrokiem. Sąd powszechny nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty w postępowaniu rozpoznawczym w procesie w formie postanowienia, lecz wyrokiem. Analogicznie jak sąd rewizyjny, orzeka wyrokiem sąd administracyjny. Rozpoznanie skargi następuje w myśl art. 211 k.p.a., według przepisów k.p.c. o postępowaniu rewizyjnym. Do postępowania przed sądem administracyjnym nie mają zastosowania przepisy k.p.c. o postępowaniu nieprocesowym. W postępowaniu nieprocesowym sąd rozstrzyga sprawę postanowieniem co do istoty sprawy. Jednakże jest to szczególna regulacja prawna w postępowaniu nieprocesowym, odmienna niż w procesie.
O tym, że skarga o wznowienie postępowania przysługuje tylko od orzeczenia co do istoty sprawy, a nie od każdego postanowienia kończącego postępowanie w sprawie, przekonuje m.in. treść art. 524 § 1 k.p.c. Przepis ten wyraźnie zastrzega, że uczestnik postępowania może żądać wznowienia postępowania zakończonego prawomocnym postanowieniem orzekającym „co do istoty sprawy.” Tym samym ustawodawca dał pośrednio wyraz temu, że gdy chodzi o postanowienia, to wznowienie postępowania nie jest dopuszczalne od wszystkich postanowień, ale tylko od tych, które – ze względu na zawarte w nich rozstrzygnięcia „co do istoty sprawy” – mogą być porównywane z wyrokami. Nie wydaje się zatem możliwe, by ustawodawca czynił tak daleko idące rozróżnienia postanowień wydawanych w procesie i w postępowaniu nieprocesowym, iż jedne z nich (w procesie) mogłyby być zaskarżane skargą o wznowienie postępowania, inna zaś (w postępowaniu nieprocesowym) – nie.
Przedstawiona wyżej wykładnia treści art. 399 k.p.c. nie przeczy art. 361 k.p.c. Interpretacja tych przepisów ma charakter wykładni stwierdzającej stan prawny i nie ścieśnia dyspozycji art. 399 k.p.c. wyłącznie do wyroków, lecz także odnosi się do orzeczeń co do istoty, wydawanych w postępowaniu nieprocesowym w formie postanowień.
4. Nie można podzielić poglądu Rzecznika Praw Obywatelskich, że przedstawiona wykładnia art. 399 i 524 w związku z art. 361 k.p.c. ma charakter restryktywnej wykładni. Trudno też zgodzić się z poglądem wnioskodawcy, że zastosowanie takiej wykładni jest równoznaczne z ograniczeniem zasięgu sądowej kontroli aktów administracyjnych, a tym samym jest równoznaczne z naruszeniem europejskich standardów (prawa do sądu) w sferze publicznych praw podmiotowych w sytuacji, gdy istnieje inny nadzwyczajny środek, tj. rewizja nadzwyczajna, która w myśl art. 210 k.p.a. może być wniesiona do orzeczenia sądu administracyjnego ze skargi na decyzję, jeżeli orzeczenie to rażąco narusza prawo lub interes Rzeczypospolitej Polskiej.
Konstrukcja prawna instytucji procesowej wznowienia postępowania nie nadaje się do wzruszenia orzeczeń sądu administracyjnego o charakterze proceduralnym, nie mających charakteru prawomocnego wyroku. Nie narusza to, wbrew twierdzeniom Rzecznika Praw Obywatelskich, międzynarodowych zobowiązań Polski w zakresie ochrony praw obywatelskich, bowiem art. 14 Międzynarodowych Paktów Praw Obywatelskich i Politycznych, ratyfikowanych przez Polskę (Dz.U. z 1977 r. nr 38, poz. 167, załącznik), stanowi o prawie każdego do „sprawiedliwego i publicznego rozpatrzenia sprawy przez właściwy, niezależny i bezstronny sąd ... co do jego praw i obowiązków w sprawach cywilnych.” Także przepis art. 6 Europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolnościach, ratyfikowanej przez Polskę (Dz.U. z 1992 r. nr 85, poz. 427), stanowi, że „Każdy człowiek jest uprawniony do tego, aby jego sprawa została rozpoznana sprawiedliwie, publicznie i w rozsądnym czasie przez niezawisły i bezstronny sąd, ustanowiony prawem, który zadecyduje bądź co do jego praw i obowiązków w sprawach cywilnych, bądź co do zasadności oskarżenia przeciwko niemu w sprawach karnych.” Z zapisów tych Konwencji wynika prawo każdego człowieka do sądu i rozpoznania sprawy przez sąd. Sprawa o wznowienia postępowania przed sądem administracyjnym czy właściwym sądem powszechnym dotyczy sprawy już rozpoznanej przez sąd i chodzi w niej o ponowne rozpoznanie sprawy, jakie zakreśla podstawa wznowienia (art. 412 k.p.c.). Wskazuje to, że strona nie została pozbawiona prawa do rozpoznania tej sprawy przez niezawisły sąd, ale chodzi o rozpoznanie sprawy na nowo. Także w tym wypadku sąd bada na posiedzeniu niejawnym, czy skarga jest wniesiona w terminie i czy opiera się na ustawowej podstawie wznowienia. Z braku jednego z tych wymagań sąd stosownie do przepisu art. 410 k.p.c. skargę odrzuca. Nie jest więc strona pozbawiona prawa do rozpoznania jej skargi przez sąd. Nie uchybia to międzynarodowym zobowiązaniom Polski w zakresie ochrony praw obywatelskich.
Nie można też podzielić poglądu, że „interpretowanie art. 399 k.p.c.” w kierunku ścieśniającym jego dyspozycje wyłącznie do wyroków „nasuwa” wniosek nie licujący zupełnie z powoływaną zasadą państwa prawnego, iż „prawo polskie kształtuje rozległe płaszczyzny orzecznictwa, na których nie ma możliwości skorygowania nawet bardzo wysoce błędnych orzeczeń sądowych.” Ten ogólnikowo sformułowany wniosek nie znajduje uzasadnienia, jeśli zważyć choćby na fakt, iż dotknięte tak poważnymi uchybieniami orzeczenia mogą być weryfikowane za pomocą środka w postaci rewizji nadzwyczajnej. Środek ten, przysługujący ograniczonemu kręgowi podmiotów, może być wniesiony w innym niż skarga o wznowienie terminie; wprawdzie jest to środek nadzoru administracyjnego Sądu Najwyższego, to jednak przysługuje od każdego orzeczenia kończącego postępowanie w sprawie, a zatem i od postanowienia, zaś podstawy jego (rewizji nadzwyczajnej) są szersze od podstaw uzasadniających skargę o wznowienie. Wynika to z porównania treści art. 417 k.p.c. i art. 420 § 2 k.p.a. z treścią przepisów art. 401, art. 403 i art. 412 § 1 k.p.c.
5. W reasumpcji należy stwierdzić, że z powyższych rozważań wynika, iż w orzecznictwie sądów powszechnych i Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz Sądu Najwyższego istnieje od wielu lat utrwalona zgodność poglądów w kwestii stosowania w praktyce instytucji procesowej wznowienia postępowania, które zgodnie z obowiązującą regulacją prawną przysługuje tylko od prawomocnych wyroków sądowych i postanowień orzekających co do istoty sprawy. W orzecznictwie sądowym przyjęto, że nie jest dopuszczalne wznowienie postępowania od innych prawomocnych postanowień, kończących postępowanie w sprawie o charakterze proceduralnym i nie merytorycznym, tj. takich jak np. umorzenie postępowania lub odrzucenie pozwu lub wniosku, albo skargi do sądu administracyjnego.
W związku z powyższym w sprawie zakończonej prawomocnym postanowieniem sądu administracyjnego nie można żądać wznowienia postępowania.
Praktyka sądów i poglądy prawne wyrażone w orzecznictwie sądowym dotyczącym wznowienia postępowania zostały zaaprobowane przez doktrynę prawa i przyjęte w sposób niekontrowersyjny w piśmiennictwie prawniczym.
Wnioskodawca nie przytoczył w uzasadnieniu zagadnienia prawnego żadnego orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego, które wskazywałoby na istniejącą rozbieżność praktyki sądowej lub wyrażało odmienne poglądy prawne od przyjętych powszechnie w orzecznictwie w kwestii dopuszczalności wznowienia postępowania od wyroków i postanowień orzekających co do istoty sprawy.
Pozostaje do rozważenia kwestia, czy przedstawione w uzasadnieniu wniosku o udzielenie odpowiedzi na zagadnienie prawne podstawy usprawiedliwiają zmianę ukształtowanego dotychczas w judykaturze i doktrynie poglądu, że wznowienie postępowania może dotyczyć tylko orzeczeń, zawierających merytoryczne rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, zawarte w wyroku lub postanowieniu w postępowaniu nieprocesowym.
Otóż analiza odosobnionych, odmiennych i opartych na kruchych przesłankach argumentów, zamieszczonych w uzasadnieniu wniosku – zdaniem Sądu Najwyższego – nie daje podstaw do uwzględnienia żądania zmiany dotychczasowego stanowiska orzecznictwa i nauki prawa, opierających się na prawidłowej wykładni prawa w kwestii orzeczeń sądowych, na które może być złożona skarga o wznowienie postępowania.
6. Mając na uwadze ogólnikowy charakter argumentacji zawartej w uzasadnieniu wniosku, nie wskazującej nadto jakichkolwiek rozbieżności w stosowaniu prawa, Sąd Najwyższy doszedł do przekonania, że nie ma uzasadnionych podstaw nie tylko do udzielenia pozytywnej odpowiedzi na przedstawione zagadnienie prawne i zmiany dotychczasowej judykatury, w pełni aprobowanej w doktrynie prawa, ale także do podjęcia w ogóle uchwały w trybie art. 13 pkt 3 ustawy z 20.IX.1984 r. o Sądzie Najwyższym (j.t. Dz.U. z 1990 r. nr 26, poz. 153 ze zm.), bowiem nie istnieje potrzeba wyjaśnienia przepisów prawnych budzących wątpliwości w praktyce lub których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie. Brak jest też podstaw do uwzględnienia żądania wniosku, zmierzającego do podważania jednolitej praktyki sądowej i przeciwstawienia się trafnym poglądem wyrażonym w teorii prawa o niedopuszczalności wznowienia postępowania, zakończonego prawomocnym postanowieniem, zawierającym rozstrzygnięcie procesowe.
Wnioskodawca nie przedstawił w uzasadnieniu swego wniosku ani jednego wypadku wydania przez Naczelny Sąd Administracyjny postanowienia, które wbrew dotychczasowej praktyce uznało dopuszczalność wznowienia postępowania zakończonego odrzuceniem skargi. Rzecznik Praw Obywatelskich nie twierdził też we wniosku, że istnieje jakakolwiek rozbieżność w orzecznictwie sądowoadministracyjnym w omawianej kwestii i rzeczywista potrzeba wyjaśnienia przepisów prawnych budzących wątpliwości przy stosowaniu przepisów dotyczących wznowienia postępowania.
W tej sytuacji, gdy nie zachodzi potrzeba wyjaśnienia wątpliwości prawnych, Sąd Najwyższy doszedł do przekonania, że z przytoczonych wyżej względów należy na zasadzie art. 20 ust. 1 ustawy o Sądzie Najwyższym odmówić podjęcia uchwały.
Z tych względów Sąd Najwyższy postanowił, jak w sentencji.
Już dziś zamów dostęp
do IFK Platforma Księgowych i Kadrowych
- Codzienne aktualności prawne
- Porady i artykuły z najpopularniejszych czasopism INFOR wraz z bieżącymi wydaniami
- Bogatą bibliotekę materiałów wideo
- Merytoryczne dodatki, ściągi, plakaty
