Wyrok NSA z dnia 8 maja 2018 r., sygn. II OSK 533/18
Administracyjne postępowanie
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 maja 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej R. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 16 listopada 2017 r., sygn. akt II SAB/Sz 92/17 w sprawie ze skargi R. K. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w przedmiocie udostępnienia akt postępowania 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od R. K. na rzecz Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] kwotę 360 (trzysta sześćdzesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 16 listopada 2017 r., sygn. akt II SAB/Sz 92/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę R. K. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w przedmiocie udostępnienia akt.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, iż R. K. wniósł do Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] polegającą na nierozpoznaniu wniosku skarżącego z 9 czerwca 2017r. o udostępnienie akt postępowania prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, znak [...]. Ponadto wniósł o zobowiązanie PINB w [...] do rozpoznania ww. wniosku o udostępnienie akt, w terminie 7 dni od zwrotu akt organowi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnianiu skargi podniósł, że dniu 9 czerwca 2017 r., jako właściciel działki nr [...] w G., gm. S., sąsiadującej z działką nr [...] twierdząc, że jest stroną postępowania, złożył do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] wniosek o udostępnienie akt wszczętego z urzędu przez PINB postępowania, dotyczącego dwóch obiektów garażowych znajdujących się na dz. [...], w celu ich przeczytania i wykonania fotokopii. W piśmie z 12 czerwca 2017 r. organ poinformował go, że tylko strona ma prawo wglądu do akt, a zdaniem PINB, R. K. stroną nie jest, natomiast obowiązek wydania zgodnie z art. 74 § 2 k.p.a. postanowienia o odmowie dotyczy tylko strony. Skarżący stwierdził również, że pierwszą czynność w niniejszej sprawie, tj. tę której w której domagał się udostępnienia akt PINB w [...] podjął kilka miesięcy przed 1 czerwca 2017 r. i do tego dnia postępowanie administracyjne nie zostało ostatecznie zakończone. W piśmie z 21 czerwca 2017 r. R. K. wniósł do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] ([...]WINB) zażalenie na niezałatwienie sprawy. [...]WINB potraktował to pismo jak ponaglenie, przekazał PINB w [...], a następnie po przekazaniu akt ze stanowiskiem PINB odmówił wskazania, czy organ powiatowy dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia spraw. W uzasadnieniu postanowienia [...]WINB wskazał, że R. K. nie jest stroną, prawo wglądu do akt, jak i wniesienia ponaglenia przysługuje tylko stronie i w tym stanie rzeczy wystarczające było pismo informacyjne Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 12 czerwca 2017 r. Zdaniem skarżącego, dostęp do akt stanowi część postępowania w przedmiocie zbadania przez PINB czy miała miejsce tzw. samowola budowlana co do ww. 2 obiektów garażowych, a zatem zasadne było złożenie przez skarżącego ww. zażalenia (art. 16 ustawy o zmianie ustawy k.p.a. oraz niektórych innych ustaw z 7.04.2017 r.) Odnośnie meritum - z art. 73 i art. 74 § 2 k.p.a. wynika, że rozpoznanie wniosku o dostęp do akt winno sprowadzać się albo do udostępnienia tych akt albo do wydania postanowienia, zaskarżając które wnioskodawca będzie mógł kwestionować stanowisko organu, w tym konkretnym przypadku stanowisko jakoby R. K. nie był stroną. Przyjęcie, że wystarczające jest pismo informacyjne o rzekomym braku statusu strony powodowałoby, że wnioskujący, którym odmówiono dostępu do akt z przyczyn podmiotowych (bo organ stanął ma stanowisku, że nie są stronami) byliby pozbawieni możliwość poddania merytorycznej kontroli tych zachowań organu w drodze administracyjnego postępowania jurysdykcyjnego. Wydanie postanowienia nastąpić winno zatem w każdym przypadku, w którym organ faktycznie odmawia dostępu, niezależnie od przyczyn nieudostępnienia. Przyjęcie stanowiska przeciwnego powodowałoby nieuzasadnione różnicowanie wnioskujących i brak realnej kontroli nad organem do którego wpłynął wniosek o dostęp do akt. Pismo informacyjne z 12 czerwca 2017r., jakie wystosował do skarżącego PINB pozostaje -wobec ww. obowiązku organu - bez jakiegokolwiek znaczenia, przede wszystkim dlatego, że nie przysługuje od niego środek odwoławczy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę PINB przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, z którego wynikało, że 15 czerwca 2016 r. do Starosty [...] wpłynęło zgłoszenie D. L., dotyczące zamiaru przeprowadzenia robót budowlanych polegających na budowie dwóch budynków garażowych wolno stojących, o konstrukcji stalowej o wysokości około 5 m, z dachem płaskim, krytych blachą, na działce nr [...] położonej w G., gmina S.. Starosta [...] 30 czerwca 2016 roku poinformował inwestora, że nie wnosi sprzeciw wobec zamiaru przeprowadzenia ww. robót budowlanych. Pełnomocnik skarżącego pismem z 13 stycznia 2017 wniósł do PINB o przeprowadzenie kontroli wykonania dwóch scalonych obiektów kontenerowych oraz dwóch garaży, na działce nr [...] położonej w G.. PINB w [...] trzykrotnie 6, 7 i 26 kwietnia 2017 roku przeprowadził kontrolę dwóch obiektów garażowych usytuowanych na działce nr [...] w G., z tym że w dniu 26 kwietnia 2017 roku przeprowadzono kontrolę wykonania tymczasowego obiektu kontenerowego. Postanowieniem z 19 kwietnia 2017 roku PINB odmówił wszczęcia postępowania na wniosek R. K. w sprawie dwóch obiektów garażowych oraz obiektu kontenerowego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu zażalenia skarżącego postanowieniem z [...] czerwca 2017 r. utrzymał w mocy powyższe postanowienie. Skarżący 9 kwietnia 2017 r. złożył w PINB wniosek o udostępnienie akt dotyczących budowy dwóch obiektów garażowych na działce nr [...] w G., gmina S., jednakże wniosek ten został rozpatrzony odmownie (pismo z 12 czerwca 2017 r.) ze względu na brak przymiotu strony w postępowaniu. [...]WINB po rozpatrzeniu zażalenia skarżącego na niezałatwienie w terminie sprawy udostępnienia akt postanowieniem z [...] lipca 2017 roku odmówił wskazania, czy PINB w [...] dopuścił się bezczynności w sprawie udostępnienia akt administracyjnych dotyczących postępowania w sprawie budowy dwóch obiektów garażowych na działce nr [...] w G., gmina S.. Decyzją z [...] lipca 2017 roku o numerze [...] PINB w [...] umorzył wszczęte z urzędu postępowanie w sprawie samowoli budowlanej polegającej na ustawieniu dwóch obiektów garażowych na działce nr [...], w G., gmina S.. Skarżący nie był stroną tego postępowania, jednakże zwracał się o udostępnienie akt w tej sprawie w trybie k.p.a. Zdaniem organu, odmowa udostępnienia akt nie wymagała wydania aktu administracyjnego w postaci postanowienia lub odrębnej decyzji. Powołując się na przepis art. 73 § 1 k.p.a. oraz art. 74 § 2 k.p.a. PINB stwierdził, że prawo to przysługuje stronie zarówno w toku postępowania jak i po jego zakończeniu. Organ podkreślił, że wnioski o udostępnienie akt sprawy, składane przez pełnomocnika skarżącego, nie dotyczyły udostępnienia akt w ramach ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2017 poz. 933). Skoro skarżący nie był stroną postępowania w sprawie dotyczącej samowoli budowlanej, to organ nie był zobowiązany do udostępnienia akt lub do wydania aktu o odmowie udostępnienia akt w formie decyzji lub postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie rozpoznając wniesioną skargę stwierdził, że dla uznania bezczynności konieczne jest ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. Bezczynność organu administracyjnego można określić jako taki stan rzeczy, w którym zawisła przed organem sprawa nie została załatwiona, mimo upływu przewidzianych w przepisach prawa terminów, a organ nie podejmuje w tym zakresie żadnych działań. Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do tego, czy organ dopuścił się bezczynności w udostępnieniu skarżącemu akt postępowania w sprawie samowoli budowlanej na działce sąsiadującej z działką skarżącego, w którym to postępowaniu nie przyznał skarżącemu przymiotu strony. Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 73 § 1 k.p.a. strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów i prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania. W ocenie sądu wojewódzkiego, przedmiotem niniejszego postępowania nie może być ustalanie, tak jak tego oczekiwałby skarżący, czemu dał wyraz w skardze, czy zasadnie organ nadzoru budowlanego nie uznał skarżącego za stronę postępowania w sprawie samowoli budowlanej, czy też nie. W sprawie niniejszej sąd jedynie bada czy skarżący był stroną postępowania administracyjnego i czy zasadnie odmówiono mu wglądu do akt postępowania administracyjnego. Z akt administracyjnych załączonych do skargi, twierdzenia strony skarżącej oraz organu bezspornie wynika, że w toczącym się przed organem I instancji postępowaniu administracyjnym dotyczącym samowoli budowlanej dotyczącej posadowienia na działce nr [...] w G. dwóch garaży, skarżący nie został uznany za stronę. Skoro skarżący nie był stroną postępowania, to nie przysługiwało mu również wynikające z art. 73 § 1 k.p.a. uprawnienie wglądu do akt sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie powołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 maja 2013 r., w sprawie o sygn. akt II OSK 2679/11w którym wskazano, że sprawa udostępnienia akt postępowania nie jest samodzielną sprawą administracyjną w znaczeniu jakie temu pojęciu nadaje art. 1 k.p.a., wobec czego kwestia wystąpienia przeszkody podmiotowej w załatwieniu wniosku nie może zostać oceniona w oparciu o zasady rozpoznania wniosku wszczynającego postępowanie wynikające z art. 61a § 1 k.p.a. Zdaniem sądu I instancji, w postępowaniu o udostępnienie akt, które ma charakter wpadkowy, niezasadne byłoby badanie i wyjaśnianie statusu strony w postępowaniu "głównym" w takim zakresie, jak domaga się tego skarżący. Mogłoby bowiem dojść do sytuacji, w której za stronę w postępowaniu incydentalnym w przedmiocie dostępu do akt byłby uznany podmiot, który stroną w postępowaniu głównym nie był. Nie budzi wątpliwości sądu, że ustalenie prawidłowego kręgu stron postępowania należy do organu administracji i organ powinien to robić na każdym etapie postępowania administracyjnego, lecz nie wpadkowego. Sąd wojewódzki wskazał, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ukształtował się pogląd, że w sprawach dotyczących samowoli budowlanej o tym, czy danej osobie przysługuje status strony, rozstrzygać należy na zasadach ogólnych, tj. na podstawie art. 28 k.p.a. (wyroki NSA z dnia 7 lipca 2010 r., II OSK 1081/09; z dnia 29 marca 2006r., sygn. akt II OSK 679/05 oraz z dnia 21 marca 2007r., sygn. akt II OSK 497/06; orzeczenia.nsa.gov.pl.). Ten artykuł obowiązuje także na potrzeby postępowania uregulowanego art. 73 i 74 k.p.a. Tym samym skoro art. 73 § 1 k.p.a. wyraźnie stanowi, że strona ma prawo wglądu do akt a także sporządzania z nich notatek, kopii i odpisów - to przepis ten wyraźnie wskazuje na pojęcie strony ustalone przez organ na potrzeby postępowania "głównego", a nie wpadkowego (wyrok NSA z dnia 23.06.2017 r. sygn. akt II OSK 2668/15). Zdaniem sądu I instancji należy mieć na uwadze, że podmiotom, które są stronami postępowania, a niezasadnie takiego przymiotu zostały pozbawione, służą odpowiednie instrumenty prawne przewidziane w Kodeksie postępowania administracyjnego. Z całą pewnością za taki instrument nie można jednakże uznać postępowania incydentalnego, które jest jedynie elementem postępowania głównego i sąd administracyjny, badając czy skarżącemu przysługuje status strony, nie może tego robić w oderwaniu od ustaleń poczynionych w toku postępowania administracyjnego. Okoliczność wskazująca na to, że art. 73 § 1 k.p.a. posługuje się pojęciem strony nie oznacza bowiem, że jest to inna strona niż strona w postępowaniu "głównym" czyli takim, które zmierza do merytorycznego załatwienia sprawy. Ani art. 73 i art. 74 k.p.a., ani jakikolwiek inny przepis, nie kreuje interesu prawnego w sposób odrębny i niezależny od interesu prawnego statuującego strony w postępowaniu głównym. Tym samym skoro w toku postępowania "głównego" (w sprawie samowoli budowlanej) organ nadzoru budowlanego określił krąg stron, to taki krąg i tylko takie strony mogą skorzystać z odrębnego (incydentalnego i wpadkowego) postępowania jakim jest postępowanie regulowane art. 73 i art. 74 k.p.a. dotyczące udostępnienia akt. WSA w Szczecinie wskazał, że skoro skarżący nie posiada obecnie statusu strony postępowania w sprawie samowoli, to nie może skutecznie domagać się udostępnienia akt administracyjnych w zakresie określonym w przepisie art. 73 § 1 k.p.a. PINB w piśmie z 12 czerwca 2017 r. wyjaśnił skarżącemu powyższe okoliczności wskazując, że skoro skarżący nie jest stroną postępowania w sprawie samowoli budowlanej, to nie przysługuje mu prawo do udostępnienia przez organ akt toczącego się postępowania. Stąd też, zdaniem sądu, nie może być mowy o bezczynności organu w tym zakresie, albowiem organ w sposób jednoznaczny określił powód, dla którego odmawia wykonania żądanej przez skarżącego czynności. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył R. K., wnosząc o jego zmianę poprzez zobowiązanie Powiatowego inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] do niezwłocznego udostępnienia skarżącemu akt o które zawnioskował w swoim piśmie z 9.6.2017r. albo niezwłocznego wydania postanowienia rozstrzygającego ten wniosek skarżącego, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: 1. naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 149 § 1 ppsa w zw. z art. 151 ppsa w zw. z art. 134 § 1 ppsa w zw. z art.28 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez oddalenie skargi wobec przyjęcia, że stroną - w toku postępowania o dostęp do akt - jest wyłącznie osoba uznana przez organ za stronę, nie zaś osoba, której interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek, 2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art, 149 § 1 ppsa w zw, z art. 151 ppsa w zw. z art. 134 § 1 ppsa w zw. z art.73§1 kpa, art. 74 §2 kpa poprzez oddalenie skargi, w sytuacji gdy uzasadnione było jej uwzględnienie jako że w sprawie zaistniała bezczynność PINB w [...] albowiem nie wydał wbrew ww. przepisom kpa postanowienia rozstrzygającego wniosek skarżącego o dostęp do akt, ani też tych akt nie udostępnił. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona wskazała, że Wojewódzki Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że w sprawie nie wystąpiła bezczynność albowiem nie ma przepisu zobowiązującego PINB do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. Zdaniem skarżącego takim przepisem jest art. 73§1 kpa i 74§2 kpa. Przepis wskazuje na uprawnienia strony, nakładając przy tym na organ obowiązek zbadania w przypadku złożenia wniosku o dostęp do akt m.in, czy dany podmiot ma czy też nie ma przymiotu strony, zaś po zbadaniu udostępnienie akt albo wydanie zaskarżalnego postanowienia skutkującego odmową. Przyjęcie przez WSA, że organ jest z tego obowiązku zwolniony w postępowaniu o dostęp do akt jest nadinterpretacją ustawy - nie wynika ani z art. 28 kpa, ani 73§1 kpa czy 74§2 kpa, ani z jakiegokolwiek innego przepisu. Dostęp do akt jest podstawowym uprawnieniem strony, zawężania możliwości kwestionowania faktycznych decyzji organu w tym zakresie (a taki skutek ma załatwienie sprawy przez organ samym tylko pismem informującym) winno wynikać z przepisów. Ich literalna wykładnia jest natomiast jasna, organ nie chcący udostępnić akt winien wydać postanowienie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w ] wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, zasadnie podzielił jego stanowisko, że w niniejszej sprawie nie doszło do bezczynności, albowiem PINB w sposób jednoznaczny określił powód, dla którego odmawia wykonania żądanej przez skarżącego czynności i organ swoim postępowaniem nie dopuścił się naruszenia przepisów postępowania: art. 73 i 74 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Już dziś zamów dostęp
do IFK Platforma Księgowych i Kadrowych
- Codzienne aktualności prawne
- Porady i artykuły z najpopularniejszych czasopism INFOR wraz z bieżącymi wydaniami
- Bogatą bibliotekę materiałów wideo
- Merytoryczne dodatki, ściągi, plakaty
