Wyrok NSA z dnia 2 czerwca 2015 r., sygn. II OSK 2683/13
Pojęcie kontynuacji funkcji należy rozumieć sensu largo, zgodnie z wykładnią systemową i funkcjonalną, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela, czy inwestora po to, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy, a przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu.
Teza od Redakcji
Dnia 2 czerwca 2015 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak /spr./ sędzia del. NSA Zdzisław Kostka Protokolant sekretarz sądowy Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu w dniu 2 czerwca 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 17 maja 2013 r. sygn. akt II SA/Po 92/13 w sprawie ze skargi K. M. i M. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 17 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Po 92/13 oddalił skargę K. M. i M. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] października 2012 r. Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy.
Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:
Prezydent Miasta Poznania decyzją z [...] grudnia 2011r. (Nr [...]), po rozpatrzeniu wniosku J. A. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą [...] J. A. w Poznaniu z dnia 11 grudnia 2003 r. o ustalenie warunków zabudowy wielokrotnie zmienianym, uzupełnianym i korygowanym, ostatnio po znacznej korekcie wniosku z dnia 12 sierpnia 2011 r. w zakresie parametrów inwestycji (wysokość zabudowy - 2 kondygnacje nadziemne) i w zakresie zmniejszenia terenu objętego wnioskiem do działek o nr. ewidencyjnych [...],[...],[...],[...]), po wyjaśnieniach i korekcie wniosku dnia 27 września 2011 r. (zachodnia część budynku - maksymalnie 2 kondygnacje nadziemne i 10 m do najwyższego punktu, wschodnia część budynku - od strony ul. [...] - maksymalnie 3 kondygnacje nadziemne i 14 m do najwyższego punktu) ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowego z miejscami parkingowymi w przyziemiu oraz na terenie objętym wnioskiem, przewidzianej do realizacji na działkach nr [...],[...],[...],[...], ark. [...], obręb J., położonych w Poznaniu przy ul. [...], ul. [...]. Prezydent wskazał, że warunki w zakresie ochrony i kształtowania ładu przestrzennego ustalono po przeprowadzeniu analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu na obszarze wyznaczonym wokół terenu, którego dotyczy wniosek. W zakresie rodzaju inwestycji ustalono budynek usługowo - handlowy z rampą rozładowczą, pylonem reklamowym oraz parkingami w przyziemiu i na terenie objętym wnioskiem. Organ wskazał, że na obszarze analizowanym występuje zabudowa o funkcji handlowej, usługowej, produkcyjnej oraz mieszkalnej jednorodzinnej i wielorodzinnej. W obszarze analizowanym w obrębie poszczególnych kwartałów występuje wyraźna tendencja do łączenia zabudowy o kilku funkcjach np. zabudowa mieszkalna wielorodzinna występuje w sąsiedztwie zabudowy usługowej (usługi oświaty) i produkcyjnej, zabudowa mieszkalna jednorodzinna w sąsiedztwie zabudowy usługowej i produkcyjnej itp. Planowana inwestycja kontynuuje funkcję usługową występującą w obszarze analizowanym. Organ orzekający argumentował dalej, że cechą charakterystyczną współczesnych terenów zurbanizowanych jest intensyfikacja zabudowy, która związana jest również z tym, że zmniejsza się odległość pomiędzy terenami z zabudową o różnej funkcji a granice pomiędzy nimi wręcz zacierają się. Taki sposób zagospodarowania widoczny jest również w obszarze analizowanym, na którym współistnieją różnorakie funkcje: mieszkalna jedno- i wielorodzinna, usługowa, biurowa, produkcyjna i magazynowa. Obszar zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej bezpośrednio graniczy z terenem, na którym istnieje zabudowa wielorodzinna (np. ul. [...] / ul.[...]) zabudowa usługowa przenika się z zabudową mieszkalną jednorodzinną (np. ul. [...]), zabudowa biurowo - usługowa oraz produkcyjna graniczy z terenem zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej i wielorodzinnej (np. ul. [...]). Część terenu występującego w obszarze analizowanym zabudowana jest substandardową zabudową, stanowiącą tymczasowe hale i pawilony hurtowni (np. ul.[...]), w miejscu którym wskazana jest lokalizacja zabudowy o funkcji korespondującej z sąsiedztwem oraz o współczesnej architekturze. Objęty wnioskiem teren graniczy bezpośrednio z terenem zabudowy mieszkalnej; jednorodzinnej oraz terenem zabudowy usługowej. Zgodnie z Wyrokiem z dnia 28 stycznia 2009 r. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku II SA/Gd 585/08 kontynuacja funkcji oznacza, iż nowa zabudowa musi się mieścić w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu (w tym użytkowania obiektów). Przyjąć należy, iż w zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Nowa zabudowa jest zatem dopuszczalna o tyle, o ile można ją pogodzić z już istniejącą funkcją. Z przeprowadzonej analizy wynika, że w obszarze analizowanym istnieją graniczące ze sobą tereny o ww. funkcjach mieszkalnych jednorodzinnych i usługowych, funkcje te często przenikają się. Ponadto w świetle przyjętej definicji pojęcia "kontynuacji funkcji" budynkom mieszkalnym towarzyszyć mogą nie tylko inne budynki tego samego typu, lecz także np. sklep osiedlowy, przychodnia lekarska itp. Wobec powyższego uznać należy, że planowana budowa budynku usługowego stanowi kontynuację funkcji już istniejącej, ponieważ można ją pogodzić z istniejącą najbliżej terenu objętego wnioskiem, zabudową mieszkaniową i pozostałymi funkcjami występującymi w obszarze analizowanym, ponadto realizacja Inwestycja nie będzie godzić w zastany stan rzeczy. Ponadto inwestycja nawiązuje do wysokości zabudowy istniejącej w sąsiedztwie oraz kontynuuje formę dachów charakterystyczną dla obszaru analizowanego. Występująca w obszarze analizowanym zabudowa posiada zróżnicowaną wysokość: budynki handlowe, usługowe, biurowe posiadają od 1do 3 kondygnacji nadziemnych i wysokość około 13,5 m, zabudowa mieszkalna jednorodzinna posiada wysokość 2 kondygnacje nadziemne i wysokość około 10 m, zabudowa mieszkalna wielorodzinna posiada wysokość maksymalnie 15 kondygnacji nadziemnych i wysokość ok. 50 m. Jak podano powyższej, objęty wnioskiem teren od zachodu graniczy z obszarem o dominującej funkcji mieszkalnej jednorodzinnej. Uwzględniając istniejącym tam sposób zagospodarowania terenu wysokość planowanej zabudowy została dostosowana. do wysokości zabudowy sąsiedniej co oznacza, że od zachodu, część budynku posiadać ma 2 kondygnacje nadziemne, maksymalnie 10 m; natomiast wschodnia część budynku (od strony ul.[...]) posiadać będzie 3 kondygnacje nadziemne i maksymalnie 14 m, część rozładowcza posiadać ma 1 kondygnację nadziemną i maksymalnie 6 m wysokości. Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co najmniej jedna sąsiednia działka musi być zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy, a wymóg ten nazywany jest wymogiem "dobrego sąsiedztwa". A zatem na dobre sąsiedztwo można powoływać się gdy w granicach obszaru analizowanego znajduje się przynajmniej jedna działka o podobnej (zbliżonej gabarytami) zabudowie. Sposobu ustalania nowej zabudowy nie można ograniczyć jedynie do średnich wskaźników, ponieważ naruszyłoby to przepis art. 61 ust. 1 pkt. "1 ww. ustawy, który przyznaje status dobrego sąsiedztwa także wtedy, gdy co najmniej jedna działka położona w obszarze analizowanym zabudowana jest w sposób podobny do projektowanej nowej zabudowy. Z tego względu w powołanych przepisach § 5, § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zamieszczone zostały normy, iż dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy, szerokości elewacji frontowej oraz wysokości, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1". Jeżeli zatem z analizy wynika, iż w granicach obszaru analizowanego znajduje się działka (działki), która charakteryzuje się zabudową o parametrach, do których można odnieść wskaźniki nowej zabudowy, to nie można odmówić wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, z powodu niespełnienia przesłanki dobrego sąsiedztwa, nawet w sytuacji, gdy wskaźnik nowej zabudowy i szerokość elewacji frontowej odbiegają od średnich wskaźników dla obszaru analizowanego. Inna interpretacja omawianych przepisów ww. rozporządzenia wykonawczego oznaczałaby nieuprawnione przyznanie prymatu normom rozporządzenia na przepisami ustawy, a nawet prymatu konkretnej analizy nad przepisami art. 61 ust. 1 ww. ustawy. Z przeprowadzonej analizy wynika, że w obszarze analizowanym znajduje się działka nr [...] (ul. [...]), gdzie wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy jest zbliżony do wnioskowanego i wynosi 46,6%, działka nr [...] (ul.[...]), gdzie szerokość elewacji frontowej wynosi 111 m oraz działki nr [...],[...],[...] (ul. [...]), gdzie szerokość elewacji frontowej wynosi 140 m. Z materiałów analizy wynika zatem, iż w obszarze analizowanym znajdują się działki zapewniające dobre sąsiedztwo dla projektowanej zabudowy. Dalej argumentowano, że "rzeczą organu administracji nie jest zaostrzanie wymogów ustawowych w oparciu o przepisy wykonawcze, lecz - gdy inwestycja realizuje łącznie wszystkie ustawowe wymogi - takie zastosowanie wszystkich możliwości określonych rozporządzeniem, aby nowo projektowany budynek, jak najlepiej został wkomponowany w obszar analizowany, z uwzględnieniem wymagań ładu przestrzennego". W obszarze analizowanym wzdłuż ul. [...] po stronie, po której przewidziana jest lokalizacja inwestycji występuje wyłącznie przewidziana do rozbiórki zabudowa istniejąca na terenie objętym wnioskiem, po przeciwnej stronie ul. [...] zabudowa o funkcji handlowej, usługowej, produkcyjnej zlokalizowana jest w odległości 4 m - 5 m. Wzdłuż ul. [...] zabudowa zlokalizowana jest w odległości około 5 m oraz 22 m od linii rozgraniczającej ulicy. Od strony ul. [...] zabudowa zlokalizowana jest w odległości 10 m od linii rozgraniczającej ulicy. Zabudowa mieszkalna jednorodzinna zlokalizowana jest w odległości od ok. 5 m do ok. 8 m od linii rozgraniczające ulic. Planowana inwestycja przewidziana jest do realizacji w odległości ok. 12 m od linii rozgraniczającej ul. [...]. Zgodnie z przepisami obowiązująca linia zabudowy winna stanowić kontynuację linii zabudowy zlokalizowanej w sąsiedztwie. Brak zabudowy zlokalizowanej po tej samej, co objęty wnioskiem teren, uniemożliwia ustalenie obowiązującej linii zabudowy dla nowej inwestycji jako kontynuacją linii zabudowy istniejącej. Obszar analizowanym stanowi intensywnie zagospodarowany teren i w przedmiotowej sprawie istnieje możliwość zastosowania §4 ust. 4 ww. rozporządzenia, zgodnie z którym dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii zabudowy, jeżeli wynika to z analizy. Przepisem regulującym odległość nowej zabudowy od dróg jest ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. 2007, nr 19, poz. 115 ze zm.). Ulica [...] jest drogą gminną. Zgodnie z art. 43 pkt. 1 ww. ustawy obiekty budowlane przy drogach gminnych powinny być sytuowane w odległości, co najmniej 6 m od zewnętrznej krawędzi jezdni. Z przeprowadzonej analizy oraz zebranych materiałów wynika, że ul. [...] przewidziana jest do przebudowy i docelowy przebieg krawędzi jezdni ulicy [...] nie jest obecnie znany. Uznano zatem, że w przedmiotowej sprawie istnieje możliwość ustalenia obowiązującej linii zabudowy zgodnie z wnioskiem w odległości 12 m od linii rozgraniczającej ulicy [...]. Taki sposób wyznaczenia przebiegu obowiązującej linii zabudowy zgodny będzie z ww. obowiązującymi przepisami oraz umożliwi planowaną przebudowę ulicy.
Już dziś zamów dostęp
do IFK Platforma Księgowych i Kadrowych
- Codzienne aktualności prawne
- Porady i artykuły z najpopularniejszych czasopism INFOR wraz z bieżącymi wydaniami
- Bogatą bibliotekę materiałów wideo
- Merytoryczne dodatki, ściągi, plakaty
