Wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 2014 r., sygn. I OSK 316/13
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska (spr.) Sędziowie NSA Małgorzata Pocztarek NSA Jan Paweł Tarno Protokolant sekretarz sądowy Paweł Florjanowicz po rozpoznaniu w dniu 8 sierpnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 października 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 1277/12 w sprawie ze skargi M. S. na postanowienie Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie oddalenia skargi na bezczynność w podejmowaniu czynności egzekucyjnych 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz postanowienie Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych z dnia [...] marca 2010 r.; 2. zasądza od Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych na rzecz M. S. kwotę 540 (pięćset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 2 października 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. S. na postanowienie Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie oddalenia skargi na bezczynność w podejmowaniu czynności egzekucyjnych (sygn. akt II SA/Wa 1277/12).
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy.
Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych decyzją z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] utrzymał w mocy swoją poprzednią decyzję z dnia 27 stycznia 2009 r. nakazującą P. Spółka z o.o. udostępnienie M. S. danych osobowych I. K. w zakresie jej adresu zamieszkania oraz odmawiającą uwzględnienia wniosku w pozostałym zakresie. Skarga Spółki P. na powyższą decyzję została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 sierpnia 2009 r. (sygn. akt II SA/Wa 754/09).
W dniu 30 listopada 2009 r. do Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych wpłynął wniosek M. S. o podjęcie działań egzekucyjnych w celu wykonania obowiązku nałożonego ostateczną decyzją administracyjną.
Pismem z dnia 18 grudnia 2009 r. organ wskazał skarżącemu, że obowiązek niepieniężny, który Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych może nałożyć na określony podmiot w drodze decyzji administracyjnej, a będący wynikiem naruszenia przez ten podmiot przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (tekst jedn. Dz. U. z 2002 r. Nr 101, poz. 926 ze zm.), nie może być egzekwowany w świetle przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r., Nr 229, poz. 1954 ze zm.).
W dniu 4 stycznia 2010 r. do GIODO wpłynęła odpowiedź M. S. stanowiąca skargę na bezczynność, w treści której skarżący wniósł o stwierdzenie przez organ bezczynności oraz bezzwłoczne podjęcie działań zgodnych z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa.
W odpowiedzi na powyższe, organ pismem z dnia 12 stycznia 2010 r. podtrzymał stanowisko wyrażone w piśmie z dnia 18 grudnia 2009 r.
W dniu 25 stycznia 2010 r. M. S. wniósł zażalenie na stanowisko organu wyrażone w piśmie z dnia 12 stycznia 2010 r., które uznał za postanowienie oddalające jego skargę na bezczynność.
Pismem z dnia 15 marca 2010 r. nr [...] GIODO podtrzymał stanowisko wyrażone we wcześniejszych pismach kierowanych do strony oraz wskazał, że przedmiotowa sprawa została zakończona prawomocnym wyrokiem wojewódzkiego sądu administracyjnego, zatem organ nie ma prawnych możliwości wydawania żadnych rozstrzygnięć ani wypowiadania się na temat sprawy. Jednocześnie podkreślił, iż wnoszone przez stronę skargi są bezprzedmiotowe, gdyż organ ochrony danych osobowych nie prowadzi już postępowania w tej sprawie.
Skargę na wspomniane pismo z dnia 15 marca 2010 r. wniósł M. S. traktując je jako postanowienie o oddaleniu zażalenia z dnia 20 stycznia 2010 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 1 lipca 2010 r. sygn. akt II SA/Wa 744/10 odrzucił skargę M. S., wskazując że jest ona niedopuszczalna, ponieważ pismo z dnia 15 marca 2010 r. nie ma charakteru decyzji administracyjnej, ani żadnego innego aktu czy czynności wskazanej w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).
Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 3 października 2011 r. sygn. akt I OSK 1577/10 uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania. Wskazał, że zarzuty kasacyjne częściowo potwierdziły się, gdyż Sąd nie uzasadnił swojego stanowiska, nie wypowiedział się zwłaszcza, czy ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ma zastosowanie w sprawach obowiązków o charakterze niepieniężnym, określonych w decyzjach GIODO i czy organ ten jest lub powinien być wierzycielem. Sąd winien rozważyć to w świetle art. 2-4 wspomnianej ustawy. Przekonanie, że skarga na bezczynność jest niedopuszczalna nie zostało uzasadnione. Ponadto organ, a w razie potrzeby Sąd I instancji powinien wskazać skarżącemu sposób egzekwowania określonych w dotyczącej go decyzji obowiązków.
Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w dniu 29 marca 2012 r. wydał postanowienie (sygn. akt II SA/Wa 154/12), którym odrzucił skargę M. S. W ocenie Sądu I instancji, wykonanie obowiązku wynikającego z decyzji Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych z dnia 16 marca 2009 r. nakazującej udostępnienie skarżącemu danych osobowych dziennikarza, nie mieści się w katalogu obowiązków wymienionych w art. 2 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w brzmieniu obowiązującym w dniu 15 marca 2010 r. Ustawodawca określając obowiązki niepieniężne podlegające egzekucji administracyjnej wskazał dwie grupy organów administracji publicznej, w których właściwości mają one pozostawać, aby ustawa miała do nich zastosowanie tj. organy administracji rządowej oraz organy administracji samorządu terytorialnego. W ocenie WSA Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych nie jest ani organem administracji rządowej, ani organem administracji samorządu terytorialnego. Natomiast ustawa o ochronie danych osobowych nie zawiera przepisu szczególnego przekazującego obowiązek niepieniężny do egzekucji administracyjnej. W związku z tym Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych nie jest wierzycielem w rozumieniu art. 5 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, co oznacza, że nie był uprawniony do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej decyzji o nakazaniu udostępnienia danych osobowych. W konsekwencji nie można było zarzucić organowi uchylania się od obowiązków wierzyciela, a skarżącemu nie przysługiwała w stosunku do organu skarga na bezczynność, o której mowa w art. 6 § 1a cytowanej ustawy. Zdaniem Sądu I instancji stanowisko organu z dnia 15 marca 2010 r. nie ma charakteru postanowienia wydawanego w sprawie skargi, określonego w art. 6 § 1a ustawy, a jest jedynie pismem informacyjnym, które nie mieści się w katalogu rozstrzygnięć wymienionych w art. 3 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej jako: p.p.s.a.).
Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej M. S., postanowieniem z dnia 3 lipca 2012 r. sygn. akt I OSK 1478/12 uchylił postanowienie WSA w Warszawie z dnia 29 marca 2012 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.
W uzasadnieniu orzeczenia NSA wskazał, że zgodnie z art. 6 § 1a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, na bezczynność wierzyciela w podejmowaniu czynności, o których mowa w § 1, służy skarga podmiotowi, którego interes prawny lub faktyczny został naruszony w wyniku niewykonania obowiązku oraz organowi zainteresowanemu wykonaniem obowiązku. Postanowienie w sprawie skargi wydaje organ wyższego stopnia. Na postanowienie oddalające skargę przysługuje zażalenie. Z akt sprawy wynika, że wnoszący skargę kasacyjną złożył skargę na bezczynność GIODO w podejmowaniu czynności. Na postanowienie oddalające skargę wniósł on zażalenie, rozpoznane kolejnym postanowieniem organu. Skoro art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a. przewiduje sprawowanie przez sądy administracyjnej kontroli działalności administracji publicznej w sprawach skargi na postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, to zaskarżone postanowienie o odrzuceniu skargi wydane na podstawie powyżej określonego przepisu jest wadliwe. NSA podkreślił, że Sąd I instancji, dokonując w zaskarżonym postanowieniu m. in. wykładni szeregu przepisów, w istocie rozpoznał sprawę, ale mimo to odrzucił skargę. Ocena, czy konkretne postanowienie jest prawidłowe, powinna zostać dokonana przez sąd administracyjny po rozpoznaniu skargi. Ocenie takiej podlega nie tylko postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym, ale również inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W wytycznych dla Sądu I instancji NSA wskazał na przepisy Dyrektywy 95/46/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 24 października 1995 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w zakresie przetwarzania danych osobowych i swobodnego przepływu tych danych (Dz. Urz. WE L 281), zgodnie z którą każdy organ nadzorczy jest w szczególności wyposażony w uprawnienia dochodzeniowe, jak na przykład prawo dostępu do danych stanowiących przedmiot operacji przetwarzania danych oraz prawo gromadzenia wszelkich informacji potrzebnych do wykonywania jego funkcji nadzorczych.
W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wspomnianym na wstępie wyrokiem oddalił skargę M. S.
Uzasadniając swoje stanowisko Sąd I instancji podał, że art. 2 § 1 pkt 10 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji stanowi, iż egzekucji administracyjnej podlegają obowiązki o charakterze niepieniężnym pozostające we właściwości organów administracji rządowej i samorządu terytorialnego lub przekazane do egzekucji administracyjnej na podstawie przepisu szczególnego. Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych jest organem władzy publicznej, ale nie jest organem administracji rządowej ani organem jednostki samorządu terytorialnego. W ocenie Sądu, ustawa o ochronie danych osobowych nie zawiera przepisów szczególnych, o których mowa w art. 2 § 1 pkt 10 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w brzmieniu obowiązującym w dniu 15 marca 2010 r.
WSA zgodził się ze stanowiskiem organu, że w czasie gdy skarżący zażądał wykonania powyżej określonej decyzji, Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych nie był wyposażony w instrumenty prawne umożliwiające jego działanie na podstawie przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Dopiero ustawa z dnia 29 października 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie danych osobowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 229, poz. 1497) w art. 2 pkt 1 zmieniła treść art. 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez dodanie w § 1 pkt 12 w następującym brzmieniu: "obowiązki z zakresu ochrony danych osobowych, nakładane w drodze decyzji Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych".
Sąd I instancji, dokonując ponownej analizy wniosku skarżącego z dnia 23 listopada 2009 r. oraz odpowiedzi Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych w postaci pism z dnia 18 grudnia 2010 r.,12 stycznia 2010 r. i 15 marca 2010 r., doszedł do wniosku, że organ nie będąc do tego zobowiązany podjął działania przewidziane w art. 6 § 1 i 1a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.
Sąd I instancji wskazał ponadto, że termin implementacji wspomnianej dyrektywy Parlamentu Europejskiego 95/46/WE (DZ. U. UE. L 1995.281.31) w sprawie ochrony osób fizycznych w zakresie przetwarzania danych osobowych i swobodnego przepływu tych danych minął 23 października 1998 r. Według danych na dzień 9 lutego 2000 r. pełna implementacja dyrektywy została dokonana w 9 państwach. WSA w Warszawie zauważył, że ustawa o ochronie danych osobowych została w znacznej mierze opracowana na podstawie powołanej dyrektywy. Jednakże ustawodawca nie ustrzegł się pewnych błędów, czego wyrazem są jej liczne nowelizacje. Brak regulacji, w szczególności przepisu zapewniającego organowi mającemu ustawowy obowiązek zapewnienia ochrony danych osobowych, skutecznego dochodzenia w drodze egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym, spowodował konieczność usunięcia luki w tym zakresie. Nastąpiło to jednak dopiero na mocy przepisów ustawy z dnia 29 października 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie danych osobowych oraz niektórych innych ustaw, które wyposażyły Generalnego Inspektora w uprawnienia egzekucyjne. Dopiero zatem z chwilą wejścia w życie powyższej nowelizacji, tj. od dnia 7 marca 2011 r., możliwe jest dochodzenie w drodze egzekucji administracyjnej obowiązków nakładanych decyzjami Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych.
Od opisanego wyroku M. S. złożył skargę kasacyjną wnosząc o jego uchylenie w całości i zasądzenie od GIODO na rzecz skarżącego kosztów sądowych według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania tj. art. 3 § 1 i § 2 pkt 3 i 8, art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 149 § 1 i 2 oraz art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które było następstwem nieprawidłowej wykładni przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji tj. art. 1 a pkt 13 i 20, art. 2 § 1 pkt 10, art. 3 § 1, art. 5 § 1 pkt 1, art. 6 § 1 § i 1a oraz art. 124 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej jako: k.p.a.) w zw. z art. 18 u.p.e.a., przy czym z uwagi na zmianę stanu prawnego istota sprawy dotyczy art. 2 § 1 u.p.e.a. w brzmieniu sprzed dnia 7 marca 2011 r.
Ponadto wnoszący skargę kasacyjną zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie art. 77 ust. 2 Konstytucji RP.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazał, że decyzja GIODO zarówno przed jak i po nowelizacji ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji podlegała wykonaniu w trybie tej ustawy, ponieważ przez cały czas nadawała się do wykonania, a w polskim systemie prawnym nie ma i nie było innych przepisów prawa, w oparciu o które istniałaby możliwość wykonania takiej decyzji. Ustawodawca nowelizacją, która weszła w życie w dniu 7 marca 2011 r., jedynie potwierdził, że sprawa nie nadawała się i nie nadaje do egzekucji prowadzonej w oparciu o przepisy kodeksu postępowania cywilnego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazał na naruszenie przez Sąd I instancji art. 190 p.p.s.a. Jego zdaniem WSA ponownie dokonał wybiórczego rozpoznania sprawy. W zaskarżonym orzeczeniu ponownie brak jest dogłębnej analizy art. 2-5 u.p.e.a., a WSA całkowitym milczeniem pominął wskazania NSA, w świetle których w państwie prawa nie do zaakceptowania jest sytuacja, w której wykonanie ostatecznej decyzji przez właściwy organ nie byłoby możliwe. NSA podkreślił nawet, że skoro WSA uważa, iż wykonanie decyzji nie może nastąpić w oparciu o u.p.e.a., to powinien wskazać w jaki sposób decyzja powinna zostać wykonana.
Strona wnosząca skargę kasacyjną zauważyła, że ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie zawiera definicji organów administracji rządowej. Natomiast zgodnie z art. 18 tej ustawy, jeżeli przepisy nie stanowią inaczej do postępowania egzekucyjnego stosuje się odpowiednio przepisy k.p.a. W świetle art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a., przez ministrów należy rozumieć także kierowników innych równorzędnych urzędów państwowych. GIODO należy uznać za ministra w rozumieniu k.p.a. W związku z tym, w ocenie skarżącego, w stanie prawnym obowiązującym przed 7 marca 2011 r. istniały argumenty pozwalające uznać GIODO za organ administracji rządowej na gruncie art. 2 § 1 pkt 10 u.p.e.a.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych wniósł o jej oddalenie. Podzielił pogląd Sądu I instancji, że GIODO nie jest w żadnym razie organem administracji rządowej. Świadczy o tym m. in. jego pozycja ustrojowa porównywalna z pozycją Rzecznika Praw Obywatelskich. Przepisy te zapewniają niezawisłość i niezależność GIODO względem innych organów administracji rządowej.
Organ wskazał ponadto, że na podstawie przepisów nowelizujących ustawę o ochronie danych osobowych, która weszła w życie dnia 7 marca 2011 r., nadano GIODO pozycję organu egzekucyjnego wobec nakładanych przez niego obowiązków niepieniężnych. Niemniej jednak stosownie do art. 5 ustawy z dnia 29 października 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie danych osobowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 229, poz. 1497), do postępowań wszczętych i niezakończonych na podstawie ustawy, o której mowa w art. 1, przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej, stosuje się przepisy dotychczasowe, a przepisy dotyczące wykonywania w drodze egzekucji administracyjnej obowiązków nakładanych na zobowiązanych decyzjami Generalnego Inspektora mogą być stosowane jedynie wobec decyzji wydanych w sprawach, które zostały wszczęte po dniu 7 marca 2011 r.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie należy wskazać, że postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono jednak takich przesłanek.
W niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie powołał się na obie podstawy kasacyjne wskazane w art. 174 p.p.s.a., zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego, jak też przepisów postępowania. Z zestawienia tych zarzutów oraz z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika jednak, że spór w niniejszej sprawie sprowadza się w istocie do sposobu wykładni przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonego aktu przez Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych, w szczególności wykładni art. 2 § 1 pkt 10 ustawy.
Zgodnie ze wspomnianym przepisem egzekucji administracyjnej podlegają obowiązki o charakterze niepieniężnym pozostające we właściwości organów administracji rządowej i samorządu terytorialnego lub przekazane do egzekucji administracyjnej na podstawie przepisu szczególnego. Kwestią sporną jest sposób rozumienia pojęcia "organów administracji rządowej" w świetle cytowanego przepisu, a mianowicie, czy obejmuje ono Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych i czy w związku z tym decyzje wydane przez ten organ podlegają egzekucji administracyjnej. Poza sporem jest bowiem to, że GIODO nie jest organem samorządu terytorialnego oraz że w momencie rozstrzygania sprawy brak było szczególnych regulacji prawnych normujących tryb egzekucji decyzji wydawanych przez ten organ.
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę przyjął, że użycie w art. 2 § 1 pkt 10 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w brzmieniu sprzed nowelizacji wprowadzonej ustawą z dnia 29 października 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie danych osobowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 229, poz. 1497), określenia, że egzekucji administracyjnej podlegają obowiązki niepieniężne pozostające we właściwości organów administracji rządowej i samorządu terytorialnego, stanowi pewne niedopasowanie do terminologii z ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, który posługuje się przede wszystkim pojęciem organu administracji publicznej. W świetle przepisów ogólnego postępowania administracyjnego organami administracji publicznej są: ministrowie, centralne organy administracji rządowej, wojewodowie, działające w ich lub we własnym imieniu inne terenowe organy administracji rządowej (zespolonej i niezespolonej), organy jednostek samorządu terytorialnego oraz inne organy i podmioty powołane do załatwiania spraw administracyjnych (art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a.).
Biorąc pod uwagę literalne brzmienie art. 2 § 1 pkt 10 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, można by dojść do wniosku, jak przyjął organ i Sąd I instancji, że skoro Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych nie jest organem administracji rządowej (o czym świadczy jego pozycja ustrojowa) to wydawane przez niego decyzje nie podlegają egzekucji w trybie określonym w ustawie z dnia 17 czerwca 1966 r.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko to nie zasługuje na aprobatę. Zdaniem NSA organ dokonując wykładni art. 2 § 1 pkt 10 niesłusznie poprzestał na wykładni językowej pomijając wykładnię funkcjonalną i systemową.
Zgodnie z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, jeżeli przepisy ustawy nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Powołany przepis pozwala zatem w przypadku dostrzeżenia jakichkolwiek luk w przepisach ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji bądź wątpliwości interpretacyjnych tych przepisów na odpowiednie posługiwanie się terminologią stosowaną w k.p.a.
Stąd też Naczelny Sąd Administracyjny interpretując sporne określenie "organów administracji rządowej" użyte w art. 2 § 1 pkt 10 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji odwołał się do definicji sformułowanych w k.p.a., z tym, że nie tyle do pojęcia "ministra", jak proponuje w skardze kasacyjnej skarżący, ale do ogólnego pojęcia organu administracji publicznej. Przyjęcie takiego stanowiska wynika z funkcjonalnej i systemowej wykładni wspomnianych przepisów. Należy zwrócić uwagę m. in. na treść art. 3 § 1 powołanej ostatnio ustawy, w myśl którego egzekucję administracyjną stosuje się do obowiązków określonych w art. 2, gdy wynikają one z decyzji lub postanowień właściwych organów, albo - w zakresie administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego - bezpośrednio z przepisu prawa, chyba że przepis szczególny zastrzega dla tych obowiązków tryb egzekucji sądowej. Przepis ten rozróżnia egzekucję obowiązków wynikających z decyzji lub postanowień i obowiązków wynikających z mocy prawa. Wskazując na obowiązki określone w formie decyzji administracyjnej lub postanowienia ustawodawca posłużył się terminem "właściwego organu", a dopiero w przypadku obowiązków wynikających z mocy prawa egzekucja administracyjna ma zastosowanie w zakresie kompetencji administracji rządowej i samorządowej. Z przepisu tego wynika zatem, że w sytuacji, gdy określony obowiązek wynika z decyzji administracyjnej wydanej przez właściwy organ, przez co należy rozumieć organ administracji publicznej określony w Kodeksie postępowania administracyjnego, to zastosowanie ma ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W świetle powyższego nieuprawnione jest stanowisko, że na gruncie art. 2 § 1 pkt 10 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. egzekucji administracyjnej wyłączone są obowiązki niepieniężne wynikające z decyzji organów innych niż rządowe i samorządowe. Przepis ten powinien być wykładany w taki sposób, aby obejmował swoim zakresem egzekucję obowiązków wynikających z decyzji organów administracji publicznej.
Ponadto należy podkreślić, że przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym należy interpretować w zgodzie z konstytucyjnym prawem ochrony sądowej, o którym stanowi art. 45 ust. 1 Konstytucji oraz powołany w skardze kasacyjnej art. 77 ust. 2 Konstytucji RP. Istotą tego prawa jest zakaz ustawowego zamykania komukolwiek sądowej drogi dochodzenia roszczeń wynikających z przepisów prawa. Prawo do ochrony sądowej to nie tylko prawo do procesu i wyroku kończącego postępowanie, czyli prawo do kontroli, ale także prawo do wykonania takiego orzeczenia. W licznych orzeczeniach Europejski Trybunał Praw Człowieka wskazuje, że państwo ma obowiązek udostępnić skarżącym system pozwalający na uzyskanie prawidłowej egzekucji rozstrzygnięć wydawanych przez sądy krajowe (m. in. w wyrok ETPCz z dnia 3 maja 2011 r. Nr 6854/07). Kontrola sądowa jest rzeczywista jedynie wówczas, gdy jest skuteczna. W demokratycznym państwie prawnym nie jest dopuszczalna sytuacja, gdy istnieje pewien rodzaj orzeczeń sądowych, czy też władczych rozstrzygnięć organów administracji publicznej, które nie podlegają wykonaniu w trybie egzekucji za pomocą środków przymusu państwowego pozwalających na wyegzekwowanie prawa lub obowiązku wynikającego z orzeczenia. Ochrona wolności i praw obywatelskich, w niniejszej sprawie prawa do ochrony dóbr osobistych, miałaby wówczas charakter iluzoryczny.
Poza prokonstytucyjną wykładnią wspomnianych przepisów należy również stwierdzić, że wykładnia przepisów o ochronie danych osobowych i związanych z nimi z niniejszej sprawie przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie może abstrahować od przepisów europejskich, na co zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny we wspomnianym wyżej postanowieniu z dnia 3 lipca 2012 r. (sygn. akt I OSK 1478/12). Odnosząc się do tej kwestii Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku wskazał, że co prawda wskazana przez NSA dyrektywa Parlamentu Europejskiego 95/46/WE (DZ. U. UE. L 1995.281.31) w sprawie ochrony osób fizycznych w zakresie przetwarzania danych osobowych i swobodnego przepływu tych danych, nakłada na Państwa Członkowskie pewne obowiązki, ale z na uwagi uchybienia ustawodawcy nie została ona od razu prawidłowo implementowana, stąd konieczne były kolejne nowelizacje ustawy o ochronie danych osobowych, łącznie ze wspomnianą zmianą, która weszła w życie 7 marca 2011 r. i wprowadziła do art. 2 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji pkt 12, który bezpośrednio odnosi się do egzekucji obowiązków wynikających z decyzji Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych. Sąd I instancji nie zauważył jednak, że dokonując wykładni przepisów ustawy sprzed nowelizacji należało odwołać się do wykładni proeuropejskiej. W związku z tym, w razie wątpliwości, organ powinien interpretować przepisy w taki sposób, aby uczynić zadość zobowiązaniom Polski wynikającym w członkowstwa z Unii Europejskiej. Należy zauważyć, że już z preambuły cyt. Dyrektywy wynika, że Państwa Członkowskie powinny zapewnić odpowiednie środki prawne na wypadek nieprzestrzegania przez administratora danych określonych praw (pkt 55 preambuły). Wskazać trzeba ponadto na art. 22 Dyrektywy, który stanowi, że Państwa członkowskie zapewniają każdej osobie prawo do korzystania ze środków prawnych w związku z naruszeniem praw zagwarantowanych przez przepisy krajowe dotyczące przetwarzania danych. W ocenie NSA wśród tych środków prawnych powinny znaleźć się także środki umożliwiające skuteczną egzekucję decyzji organu właściwego w sprawach danych osobowych. W przeciwnym razie, jak wspomniano, system ochrony prawnej w tym zakresie faktycznie byłby fikcyjny.
Reasumując należy stwierdzić, że zwrot "organy administracji rządowej" użyty w art. 2 § 1 pkt 10 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji należy rozumieć tak jak "organy administracji publicznej" w ustawie Kodeks postępowania administracyjnego. Zatem wbrew stanowisku Sądu I instancji, decyzje Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych wydane zarówno przed 7 marca 2011 r., jak też po tej dacie, nakładające obowiązki o charakterze niepieniężnym podlegają egzekucji w trybie określonym w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Przyjęcie odmiennego stanowiska prowadzi bowiem do wniosku, że decyzja GIODO nakazująca administratorowi danych ujawnienie zainteresowanej osobie określonych danych byłaby w istocie niewykonalna, a taka sytuacja jest niedopuszczalna w demokratycznym państwie prawnym.
W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 188 w zw. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok oraz postanowienie GIODO z dnia 15 marca 2010 r. Zgodnie bowiem z art. 188 p.p.s.a. NSA może uchylić wyrok Sądu I instancji i rozpoznać merytorycznie skargę w sytuacji, gdy zachodzi jedynie naruszenie prawa materialnego. W niniejszej sprawie autor skargi kasacyjnej zarzucił zaskarżonemu wyrokowi także naruszenie przepisów proceduralnych, jednakże naruszenie tych przepisów było jedynie skutkiem naruszenia prawa materialnego, a zatem zachodziła sytuacja określona w art. 188 p.p.s.a.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie o art. 203 pkt 1 oraz art. 200 p.p.s.a.
Źródło: Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/
Już dziś zamów dostęp
do IFK Platforma Księgowych i Kadrowych
- Codzienne aktualności prawne
- Porady i artykuły z najpopularniejszych czasopism INFOR wraz z bieżącymi wydaniami
- Bogatą bibliotekę materiałów wideo
- Merytoryczne dodatki, ściągi, plakaty
