Wyrok NSA z dnia 27 października 2009 r., sygn. II FSK 1639/09
Jednostki samorządu terytorialnego, choć stanowią element systemu administracji publicznej obok struktury administracji rządowej, nie są jednak organami administracji publicznej.
Gmina nie może być stroną postępowania sądowoadministracyjnego w rozumieniu art. 32 p.p.s.a., przeciwną w stosunku do skarżącego w postępowaniu przed sądem administracyjnym ze skargi na uchwałę organu gminy podjętej w sprawie z zakresu administracji publicznej, która narusza interes prawny lub uprawnienie skarżącego.
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Antoni Hanusz (sprawozdawca), Sędziowie NSA: Stefan Babiarz, . Zbigniew Kmieciak, Protokolant Justyna Nawrocka, po rozpoznaniu w dniu 27 października 2009 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Gminy N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 3 czerwca 2009 r. sygn. akt III SA/Wr 596/08 w sprawie ze skargi "C. - P." sp. z o.o. w W. na uchwałę Rady Miejskiej w N. z dnia 19 września 2007 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia uchwały rady gminy w sprawie zwolnień z podatku od nieruchomości 1) uchyla zaskarżony wyrok w całości i odrzuca skargę, 2) zasądza od "C. - P." sp. z o.o. w W. na rzecz Gminy N. kwotę 220 (dwieście dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
II FSK 1639/09
Uzasadnienie
1. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 3 czerwca 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w sprawie o sygnaturze akt III SA/Wr 596/08, działając na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) dalej u.p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej przez "C" Sp. z o.o. z siedzibą w Wykrotach uchwały Rady Miejskiej N. XVII/120/07 z dnia 19 września 2007 roku w przedmiocie uchylenia uchwały Rady Gminy i Miasta N. z dnia 25 czerwca 2002 roku Nr XXXVI/325/02 podjętej w sprawie zwolnień w podatku od nieruchomości przedsiębiorców inwestujących w Kamiennogórskiej Specjalnej Strefie Ekonomicznej Małej Przedsiębiorczości - obszar Gminy N. Sąd w motywach tego rozstrzygnięcia wskazał, że w dniu 25 czerwca 2002 r. Rada Gminy i Miasta N. podjęła uchwałę Nr XXXVI/325/02 w sprawie zwolnień w podatku od nieruchomości przedsiębiorców inwestujących w Kamiennogórskiej Specjalnej Strefie Ekonomicznej Małej Przedsiębiorczości - obszar Gminy N., powołując w podstawie prawnej tego aktu przepisy: art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym i art. 7 ust. 2 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych. Uchwała ta została uchylona w całości późniejszą uchwałą Rady Miejskiej w N. z dnia 19 września 2007 r., Nr XVII/120/07, w której organ ten powołał także przepis art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy o samorządzie gminnym, a ponadto - art. 7 ust. 3 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych. Pismem datowanym na 19 lipca 2008 r. Zarząd Spółki z o.o. "C" wezwał Radę Miejską w N. do usunięcia naruszenia prawa, poprzez uchylenie drugiej z wymienionych uchwał. W odpowiedzi Rada Miejska w N. podjęła w dniu 14 sierpnia 2008 r. kolejną uchwałę (Nr XXXII/217/08), uznając w niej wezwanie do usunięcia prawa za bezzasadne. W terminowo wniesionej skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu pełnomocnik spółki zażądał stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej w N. z dnia 19 września 2007 r. (Nr XVII/120/07) i zasądzenia kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podkreślono, że przyczyną podjęcia przez spółkę w 2004 r., działalności gospodarczej na obszarze Gminy N. położonym w granicach Kamiennogórskiej Specjalnej Strefy Ekonomicznej było zaufanie do zapewnienia wynikającego z § 1 uchwały z dnia 25 czerwca 2002 r. (Nr XXXVI/325/02), że do końca okresu funkcjonowania tej Strefy spółka nie będzie obowiązana do uiszczania podatku od nieruchomości, na których zainwestowała, likwidując swoją fabrykę prowadzoną wcześniej w B. Tymczasem zaskarżona uchwała z dnia 19 września 2007 r., Nr XVII/120/07, w ogóle nie odniosła się do praw nabytych przez przedsiębiorców już działających w Strefie, na podstawie uchwały z 2002 r. W ocenie autora skargi doszło w ten sposób do naruszenia "interesów w toku" spółki, co pozostaje w sprzeczności z zasadą demokratycznego państwa prawa, proklamowaną w art. 2 Konstytucji RP i uzasadnia zaskarżenie uchwały z 2007 r. - jako podważającej zaufanie do państwa i stanowionego przezeń prawa - do sądu administracyjnego, na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (jednolity tekst: Dz. U z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm. - powoływanej w dalszych wywodach jako "u.s.g."). W kontekście tych twierdzeń strona skarżąca przywołała stanowisko Trybunału Konstytucyjnego zawarte w wyroku z dnia 6 lipca 2004 r. (P 14/03), a precyzujące przesłanki, których spełnienie uzasadnia twierdzenie o naruszeniu "interesów w toku". Zdaniem spółki, przesłanki te wystąpiły w niniejszej sprawie, co dawało podstawy do zasadnego sformułowania zarzutu o naruszeniu tych "interesów" wskutek podjęcia zaskarżonej uchwały. 2. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyniku przeprowadzenia sądowej kontroli skargi na uchwałę Rady Miejskiej N. z dnia 19 września 2007 roku Nr XVII/120/07, stwierdził jej nieważność. Sąd wskazał, że kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych jest zbieżne z kryterium oceny prawidłowości podejmowania wszystkich uchwał organów gminy, także aktów prawa miejscowego, wskazanym w art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze u.s.g. W myśl tego ostatniego przepisu, uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. Chodzi przy tym wyłącznie o istotną sprzeczność z przepisami, bowiem w wypadu nieistotnego tylko naruszenia prawa legislator zakazuje stwierdzania nieważności uchwały, poprzestając na dyspozycji stwierdzenia w takiej sytuacji niezgodności uchwały z prawem (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Następnie Sąd wskazał, że istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do oceny, czy uchwała kwestionowana przez stronę skarżącą (z 2007 r.) narusza przepisy, a jeśli tak, to czy naruszenie to jest istotne. Uwzględniając dodatkowo postanowienie art. 134 § 1 u.p.p.s.a., to jest przepisu wyznaczającego granice orzekania przez sądy administracyjne, zachodziła także potrzeba zbadania, czy uchwała z 2002 r. nie naruszała prawa, co niezależnie od rzeczywistych motywów podjęcia uchwały z 2007 r. mogłoby ewentualnie usprawiedliwiać jej uchylenie. Sąd pierwszej instancji argumentował, że Uchwała z 2002 r. przewidywała w § 1 jednoznacznie całkowite zwolnienie z podatku od nieruchomości przez cały czas funkcjonowania Kamiennogórskiej Specjalnej Strefy Ekonomicznej Małej Przedsiębiorczości mieszczące się w jej granicach, to jest na obszarze Gminy Nowogrodziec grunty, wraz z budynkami i budowlami. W § 2 równie jednoznacznie przesądzono, że zwolnienie to stanowi pomoc publiczną. W świetle takiego zredagowania § 1 nie budziło wedle oceny Sądu wątpliwości, że chodziło o zwolnienie przedmiotowe, wbrew odmiennemu zapatrywaniu wyrażonemu w odpowiedzi na skargę, z którego to poglądu strona ta wycofała się zresztą w piśmie procesowym z dnia 30 stycznia 2009 r., i powszechne. Obowiązywało ono bowiem wszystkie grunty Gminy wraz z budynkami i budowlami, objęte Strefą, niezależnie od tego, kto na tych gruntach podjął działalność gospodarczą. Sąd podniósł jednocześnie, że zwolnienie, o który mowa, miało uzasadnienie normatywne w art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (jednolity tekst: Dz. U. z 2006 r., Nr 121, poz. 844 ze zm.), zwanej dalej "u.p.o.l.". Wcześniej wspomniana "powszechność" zwolnienia wprowadzonego w § 1 uchwały z 2002 r. wykluczała też w ocenie Sądu, zasadność zarzutu rzekomego naruszenia zasady równości podmiotów wobec prawa, w tym równości w sferze prowadzenia działalności gospodarczej, zadekretowanej zwłaszcza w art. 32, a pośrednio - także w art. 20 i 22 Konstytucji. Sąd podzielił natomiast zawarte w skardze zarzuty skarżącej spółki dotyczące tego, że sformułowanie § 1 Uchwały z 2002 r. stwarzało oczywistą gwarancję, dla każdego przedsiębiorcy podejmującego swoją działalność gospodarczą na gruntach Gminy położonych w Strefie, całkowitego zwolnienia z podatku od nieruchomości, przez cały okres funkcjonowania Strefy. Podejmując tego typu działalność w Strefie, w 2004 r., strona skarżąca zaczęła, jak wskazał Sąd, realizować pewien własny "interes", polegający właśnie na korzystaniu ze zwolnienia, gwarantowany ramami wszystkich rozwiązań przyjętych w obowiązującej wówczas uchwale. Uchylenie uchwały z 2002 r. nastąpiło "w toku" realizacji wspomnianego interesu, bo w czasie, gdy Strefa nadal funkcjonowała. Z tego powodu Sąd wyraził pogląd stosownie do którego, w rozpoznawanej sprawie spełnione zostały przesłanki wyszczególnione w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 6 lipca 2004 r. (P 14/03), a uzasadniające obowiązek poszanowania takich "interesów w toku", których prowadzenie zostało z góry określone przez prawodawcę, z jednoczesnym sprecyzowaniem horyzontu czasowego, w którym reguły te mają obowiązywać. W ten sposób określonych zasad nie można mianowicie zmieniać jeśli: 1) przepisy prawa wyznaczają wprost okres dla realizowania określonych przedsięwzięć; 2) przedsięwzięcie to ze swej natury musi być rozłożone w czasie; 3) adresat tego przepisu musi faktycznie rozpocząć określone przedsięwzięcie w okresie obowiązywania tych przepisów. Sąd podniósł też, że nie można poddawać w wątpliwość twierdzenia strony skarżącej, iż spełnia ona wszystkie wymienione wymogi. Według § 1 pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 września 1997 r. w sprawie ustanowienia specjalnej strefy ekonomicznej w Kamiennej Górze (Dz. U. Nr 135, poz. 903 ze zm.), Strefa ta została ustanowiona na 20 lat. Z kolei w myśl § 1 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 2008 r. w sprawie kamiennogórskiej strefy ekonomicznej (Dz. U. Nr 232, poz. 1549), Strefa ma funkcjonować aż do końca 2020 r. Horyzont czasowy, do którego TK nawiązał w ramach pierwszej przesłanki, wyznaczony został zatem bardzo precyzyjnie. Spółka podjęła swoją działalność w Strefie w 2004 r. Spełniła więc trzecią przesłankę. Skoro zaś zainwestowanie w Strefie było połączone z zamknięciem fabryki strony w Bolesławcu i wybudowaniem nowego zakładu na terenie Strefy, przedsięwzięcie to musiało być w oczywisty sposób rozłożone w czasie (przesłanka druga). Sąd doszedł zatem do przekonania, że nabyte uprawnienie spółki do zwolnienia w całości z podatku od nieruchomości, wynikające z materialnych przepisów prawa miejscowego, zawartych w uchwale z 2002 r., zostało w całości wyłączone na mocy uchwały z 2007 r. Spółka miała więc wnosząc skargę interes prawny, w rozumieniu art. 101 u.s.g., do kwestionowania legalności tej drugiej uchwały. Zdaniem Sądu orzekającego w sprawie, pełna aprobata przedstawionego już judykatur TK z 2004 r. nie wykluczałaby mimo to dopuszczalności uchylenia uchwały z 2002 r. w wypadku takiej zmiany stanu prawnego, która przewidywałaby wprost taką możliwość. Sąd wyraził też pogląd, że Rada Miejska powinna wskazać przepis uzasadniający skuteczne przerwanie "interesu w toku", mimo spełnienia przez zainteresowany podmiot, wcześniej omówionych przesłanek ochrony nabytego prawa, a nie - jak przyjmuje strona przeciwna - że to skarżąca spółka powinna wskazać przepis zabraniający pozbawienia jej "interesu w toku" (prawa nabytego). Sąd nie zgodził się z argumentacją Rady Miejskiej zawartą w odpowiedzi na skargę, że uchylenia uchwały z 2002 r. wymagały rozwiązania prawa wspólnotowego. Przeciwnie, z art. 87 ust. 3 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (Dz. U. 2004 r.90.864/2 ze zm.) - w skrócie "TWE" -wynika możliwość uznania ze wspólnym rynkiem pomoc przyznawana przez Państwo Członkowskie, między innymi "na sprzyjanie rozwojowi gospodarczemu regionów, w których poziom życia jest nienormalnie niski lub regionów, w których istnieje poważny stan niedostatecznego zatrudnienia" (lit. "a"), czy też "na ułatwienie rozwoju niektórych działań gospodarczych lub niektórych regionów gospodarczych, o ile nie zmienia warunków wymiany handlowej w zakresie sprzecznym ze wspólnym interesem" (lit. "c"). Cele pomocy publicznej, jak argumentował Sąd, o których mowa w cytowanych zapisach TWE, są zasadniczo zbieżne z celami, które legły u podstaw tworzenia specjalnych stref ekonomicznych. Warto zresztą dodatkowo zauważyć, że systemy pomocy funkcjonujące w Państwach Członkowskich są stale monitorowane przez organ wspólnotowy, który w trybie określonym w art. 88 TWE ma kompetencje do stwierdzania niezgodności pomocy ze wspólnym rynkiem lub o nadużywaniu tej pomocy. Tego typu zjawisk nie stwierdzono w odniesieniu do Strefy Kamiennogórskiej, w trybie o którym mowa. Wbrew odmiennemu zapatrywaniu strony przeciwnej, podstawy do legalnego uchylenia uchwały z 2002 r. Sąd nie dopatrzył się również w fakcie uchylenia art. 13 ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych, co zostało dokonane nowelą z dnia 2 października 2003 r. (Dz. U. Nr 188, poz. 1840 ze zm.). Uchylony przepis stanowił, że "W okresie, na jaki ustanowiono strefę, zasady wysokość pomocy publicznej udzielanej przedsiębiorcom na podstawie ustawy (dalsze celowe podkreślenie sądu) nie mogą być zmieniane na niekorzyść przedsiębiorców ..." Chodziło zatem, wbrew opinii Sądu, o pomoc udzielaną na podstawie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych, np. przewidywane w art. 12 zwolnienie od podatku dochodowego (co słusznie podkreślił pełnomocnik strony skarżącej). Wyeliminowanie z obrotu art. 13 umożliwiałoby zatem uchylenie przysługujących wcześniej zwolnień w zakresie tego podatku. Derogowanie tego przepisu nie uprawniało, jak stwierdził Sąd, do pozbawienia prawa do zwolnienia z podatku od nieruchomości dotychczasowych beneficjentów, którzy prawo to wywodzą wszak - w rozpoznawanym przypadku - nie z ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych, lecz z uchwały z 2002 r. wydanej prawidłowo na podstawie art. 7 ust. 3 u.p.o.l. Brak było też wedle stanowiska Sądu, wystarczających podstaw normatywnych, które uzasadniałyby możliwość pozbawienia inwestorów Kamiennogórskiej Strefy realizacji podjętych przez nich, a będących w toku "interesów", w rozumieniu, jaki nadał temu pojęciu Trybunał Konstytucyjny w swoim wyroku z dnia 6 lipca 2004 r. (P 14/03). Należy się zatem zgodzić z twierdzeniem pełnomocnika skarżącej spółki, iż podjęcie w 2007 r. - mimo braku podstaw po temu - zaskarżonej uchwały narusza zasady wyrażone w art. 2 i art. 7 Konstytucji, w których to przepisach zadeklarowano, że Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawa, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej, nakładając jednocześnie na wszystkie organy władzy publicznej (także zatem na organy jednostek samorządu terytorialnego) powinność działania na podstawie i w granicach prawa. Jak słusznie zauważono w skardze, nie do pogodzenia z tymi zasadami jest podejmowanie przez organy gminu aktów prawa miejscowego w sposób podważający zaufanie ich potencjalnych adresatów do państwa i stanowionego w tym państwie prawa, zwłaszcza zaś w zakresie uzasadnionego oczekiwania stabilności tego prawa w granicach czasowych wyznaczonych przez samego, legitymowanego do tego prawodawcę. Sąd nie dopatrzył się nieprawidłowości w oznaczeniu strony przeciwnej, aprobując tą linię orzeczniczą, która dopuszcza wskazanie w tym charakterze jednostki samorządu terytorialnego w sprawach, w których kwestionowany jest akt jej organu. 3. W skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, Rada Miejska w N. zaskarżyła wskazany powyżej wyrok w całości domagając się jego zmiany i odrzucenia skargi. Wniesiono także ewentualnie o zmianę zaskarżonego wyroku oraz o oddalenie skargi. Jednocześnie przedstawiono wniosek o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Rada Gminy N. zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie prawa materialnego to jest art. 2 i art. 7 Konstytucji RP poprzez błędne zastosowanie wyrażające się bezpodstawnym przyjęciem, iż powyższe przepisy mogą stanowić samodzielne podstawy do unieważnienia uchwały przyjętej przez Radę Miejską w N. mimo braku norm prawnych wskazujących na zakaz zmiany aktu prawa miejscowego uchwalonego uchwalą Nr XXXVI/325/2002 Rady Miasta i Gminy N. z dnia 25 czerwca 2002 roku w sprawie zwolnień od podatku od nieruchomości przedsiębiorców inwestujących w Kamiennogórskiej Specjalnej Strefie Ekonomicznej Małej Przedsiębiorczości - obszar Gminy N. Drugi wskazany w skardze kasacyjnej zarzut dotyczył uchybienia Sądu w zakresie art. 7 ust. 3 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych przez błędną wykładnię wyrażającą się uznaniem, że powyższy przepis może stanowić podstawę do zastosowania ulg w podatku od nieruchomości dla przedsiębiorców, jednak nie może stanowić podstawy do uchylenia tej ulgi. Następnie zarzucono Sądowi naruszenie art. 1 pkt 4 ustawy z dnia 2 października 2003 roku o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych (Dz. U. Nr 188 poz. 1840 ze zm.) poprzez błędną wykładnię wyrażającą się bezzasadnym twierdzeniem, iż powyższy przepis nie może stanowić subsydiarnej podstawy do uchylenia uchwały Nr XXXVI/325/2002 Rady Miasta i Gminy N. z dnia 25 czerwca 2002 roku w sprawie zwolnień od podatku od nieruchomości przedsiębiorców inwestujących w Kamiennogórskiej Specjalnej Strefie Ekonomicznej Małej Przedsiębiorczości - obszar Gminy N. Kolejny zarzut obejmował naruszenie w zaskarżonym wyroku art. 32 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez błędną wykładnię polegającą na wadliwym uznaniu, że Gmina N. posiada zdolność sądową do występowania w postępowaniu sądowoadministracyjnym, którego przedmiotem jest unieważnienie uchwały organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego Podniesiono też istotne naruszenie Sądu w zakresie art. 141 § 4 u.p.p.s.a. poprzez błędne ustalenia sądu pierwszej instancji dotyczące własności gruntów, będących przedmiotem uchwały Nr XXXVI/325/2002 Rady Miasta i Gminy N. z dnia 25 czerwca 2002 roku w sprawie zwolnień od podatku od nieruchomości przedsiębiorców inwestujących w Kamiennogórskiej Specjalnej Strefie Ekonomicznej Małej Przedsiębiorczości - obszar Gminy N., co miało mieć wpływ na wydanie wadliwego orzeczenia. 4. Spółka "C" Sp. z o.o. w odpowiedzi na skargę kasacyjną domagała się jej oddalenia podnosząc bezzasadność zarzutów tam wskazanych. Spółka wniosła też o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. 5. Rozpoznając niniejszą skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż skarga ta ma usprawiedliwione podstawy. Wobec tego podlega ona uwzględnieniu. Zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej dotyczą zarówno uchybień w obszarze norm prawa materialnego, jak prawa formalnego. Te pierwsze zwrócone są ku wadliwemu zastosowaniu przez Sąd, którego orzeczenie zaskarżono, art. 2 i art. 7 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej. Wskazują one także na uchybienia w zakresie stosowania art. 7 ust 3 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych oraz art. 1 pkt 4 ustawy o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych. Natomiast zarzuty naruszenia przepisów postępowania przez Sąd dotyczą uchybienia normom zawartym w art. 32 oraz art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (u.p.p.s.a).
Już dziś zamów dostęp
do IFK Platforma Księgowych i Kadrowych
- Codzienne aktualności prawne
- Porady i artykuły z najpopularniejszych czasopism INFOR wraz z bieżącymi wydaniami
- Bogatą bibliotekę materiałów wideo
- Merytoryczne dodatki, ściągi, plakaty
