Wyrok NSA z dnia 7 maja 2026 r., sygn. III OSK 218/26
Pracownicy dokonujący opisów faktur i zatwierdzający dokumenty do wypłat wykonują funkcje publiczne, w związku z czym ich dane nie podlegają anonimizacji na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Organ dopuścił się bezczynności, nie udostępniając kompletnych informacji publicznych.
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędziowie: sędzia NSA Mirosław Wincenciak sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 7 maja 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 14 listopada 2025 r. sygn. akt II SAB/Łd 151/25 w sprawie ze skargi P.P. na bezczynność Prezydenta Miasta [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 14 listopada 2025 r., sygn. akt II SAB/Łd 151/25, po rozpoznaniu sprawy ze skargi P.P. (dalej: "skarżący") na bezczynność Prezydenta Miasta [...] (dalej: "organ" lub "Prezydent") w sprawie udostępnienia informacji publicznej: w pkt 1 zobowiązał Prezydenta do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia 22 czerwca 2025 r. w pełnym zakresie, w terminie 14 dni od dnia zwrotu organowi akt wraz z prawomocnym orzeczeniem; w pkt 2 stwierdził, że Prezydent dopuścił się bezczynności, która miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa; w pkt 3 zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
P.P. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi bezczynność Prezydenta Miasta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku skarżącego z 22 czerwca 2025 r., którym wystąpił on do organu o udostępnienie informacji publicznej o następującej treści:
"Mając na uwadze realizację przez Gminę Miasto [...] projektu "[...] - nowoczesne miasto po godzinach" z Programu "Rozwój lokalny" w ramach Funduszy Norweskich i EOG zwracam się o przedstawienie następujących dokumentów:
1) kopii wszystkich faktur kosztowych jakie zostały rozliczone w tym projekcie wraz z kopią opisu każdej faktury oraz w przypadku nieczytelnych skanów/podpisów/pieczątek z opisu faktury wnioskuje o przekazanie imiennej listy urzędników dokonujących opisów na tych fakturach.
2) W przypadku gdyby miało to pomóc i usprawnić przygotowanie odpowiedzi na wniosek proszę się ograniczyć jedynie do faktur, których wartość brutto jest większa niż 500 zł".
Skarżący wskazał, że w odpowiedzi na powyższe, pismem z 4 lipca 2025 r. został on przez organ poinformowany, iż termin rozpatrzenia wniosku zostaje przedłużony do 23 sierpnia 2025 r. z uwagi na konieczność przeprowadzenia weryfikacji oraz dokonania czynności dodatkowych w ramach obszernej dokumentacji projektu. Organ nie wyjaśnił przy tym, na czym miała polegać weryfikacja oraz czynności dodatkowe względem kopii faktur, o które skarżący wnioskował.
Następnie pismem z 22 sierpnia 2025 r. organ udzielił skarżącemu częściowej odpowiedzi na wniosek w postaci skanów faktur, ale z kompletnie zanonimizowanymi danymi osób, które dokonywały opisywania faktur, zasłaniając ich dane, jak i funkcje z odwrotów faktur. Dokonano również anonimizacji podpisów osób odbierających/podpisujących faktury w imieniu organu (z pierwszej strony faktury) oraz dokonano anonimizacji na dodatkowych dokumentach załączonych do faktur, to jest dokumentu pod nazwą "opis dokumentu finansowo-księgowego".
Skarżący wskazał, że do dnia wniesienia skargi nie uzyskał pełnej informacji objętej zakresem wniosku, ani nie została wydana decyzja administracyjna w sprawie. Sposób załatwienia sprawy przez organ jest w ocenie skarżącego nieprawidłowy i tym samym organ pozostaje w bezczynności.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej.
Uzasadniając swoje stanowisko organ podkreślił, że w oparciu o Zarządzenie Nr 116/IX/2025 r. Prezydenta Miasta [...] z 6 marca 2025 r. w sprawie: wprowadzenia instrukcji sporządzania, obiegu i kontroli dokumentów księgowych w Urzędzie Miasta [...], na danej fakturze znajduje się opis danej faktury/rachunku, który następnie jest sprawdzany przez inną osobę pod kątem merytorycznym, następnie pod względem formalno-rachunkowym i po tym dopiero zostaje zatwierdzony do wypłaty. Pracownik, który dokonuje opisu faktury, nie podejmuje decyzji w przedmiocie poniesienia wydatku ani nie dysponuje środkami publicznymi - jego rola ma charakter pomocniczy i techniczny. Trudno zatem uznać, aby takich pracowników uznać za osoby pełniące funkcję publiczną. Nie ma wątpliwości, że nie wykonują oni zadań wywierających wpływ na podejmowanie rozstrzygnięć o charakterze władczym, nawet w wąskim zakresie, w tym o wydatkowaniu środków publicznych. Zgodnie z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 902; dalej: "u.d.i.p."), prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej, która nie pełni funkcji publicznej. W konsekwencji udostępnienie faktur ze zanonimizowanymi danymi pracowników było działaniem prawidłowym i zgodnym z ustawą.
Przywołanym powyżej wyrokiem z 14 listopada 2025 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uwzględnił skargę P.P.
Uzasadniając swoje stanowisko Sąd pierwszej instancji wskazał, że w rozpoznawanej sprawie bezsporne pomiędzy stronami pozostaje, że Prezydent jest podmiotem zobowiązanym do udostepnienia informacji publicznej, wymienionym w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Nie ulega także wątpliwości, iż objęte żądaniem skarżącego z 22 czerwca 2025 r. informacje (faktury dokumentujące wydatki organu poniesione w związku z realizacją projektu "[...] - nowoczesne miasto po godzinach" z Programu "Rozwój lokalny" w ramach Funduszy Norweskich i EOG) stanowią informację publiczną w rozumieniu przepisów u.d.i.p., o której mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f, pkt 3 lit. b, pkt 5 lit. c ustawy.
Kwestią sporną, upatrywaną przez skarżącego jako bezczynność organu, pozostaje natomiast zasadność zanonimizowania drugich stron wnioskowanych faktur, obejmujących między innymi dane pracowników UMZ dokonujących służbowych adnotacji na przedmiotowych dokumentach, a które to właśnie informacje są przedmiotem zainteresowania skarżącego.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji Prezydent nie miał racji uznając, że za zanonimizowaniem danych w powyższym zakresie przemawiał przepis art. 5 ust. 2 u.d.i.p., zgodnie z którym prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej, która nie pełni funkcji publicznej, natomiast pracownik, który dokonuje opisu faktury, nie podejmuje decyzji w przedmiocie poniesienia wydatku ani nie dysponuje środkami publicznymi - jego rola ma charakter pomocniczy i techniczny.
Sąd powołując się na art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. oraz art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP jak również orzecznictwo sądów administracyjnych wskazał, że anonimizacja zawartych na fakturach, na podstawie których organ dokonał płatności, danych osobowych w postaci czytelnego podpisu pracownika/pracowników organu (w tym przypadku Urzędu Miasta [...]), obejmujących między innymi imię i nazwisko, czy też zajmowane stanowisko, stanowi nadużycie ograniczenia prawa do informacji publicznej wynikającego z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Wiedza na temat danych pracownika, wynikająca z jego podpisu czytelnego, który opisał i zakwalifikował dany wydatek jako nie podlegający ustawie prawo zamówień publicznych, a także sprawdził dokument pod względem merytorycznym i rachunkowym oraz zatwierdził do wypłaty, nie może podlegać ograniczeniom na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Ujawnienie powyższych danych pracownika w żaden sposób nie narusza jego prywatności. Pracownik podpisując powyższe dokumenty, również czytelnie, czynił to w ramach swoich obowiązków służbowych związanych z wydatkowaniem środków publicznych. Nie budzi wątpliwości Sądu pierwszej instancji, że pracownika takiego należy uznać również za osobę pełniącą funkcję publiczną, a więc osobę, do której nie odnoszą się ograniczenia w prawie do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej.
Konkludując Sąd pierwszej instancji stwierdził, że nieujawnienie danych pracownika podpisującego dokument publiczny stanowi przedstawienie informacji publicznej innej niż ta, której oczekuje wnioskodawca, nieadekwatnej do treści wniosku, bądź też niepełnej (co ma miejsce w rozpoznawanej sprawie) i stanowi naruszenie art. 13 u.d.i.p., a jako takie stanowi kwalifikowaną formę bezczynności podmiotu zobowiązanego do jej udostępnienia.
Wobec powyższych ustaleń Sąd pierwszej instancji na podstawie art. 149 § 1 pkt 1, pkt 3 i § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") zobowiązał organ do załatwienia wniosku skarżącego z 22 czerwca 2025 r. w pełnym zakresie, w terminie 14 dni od dnia zwrotu organowi akt wraz z prawomocnym orzeczeniem, stwierdzając jednocześnie, że organ dopuścił się bezczynności, która to bezczynność miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa (pkt 1 i pkt 2 wyroku). W przedmiocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. (pkt 3 wyroku).
Organ nie zgadzając się z zapadłym w sprawie wyrokiem wywiódł od niego skargę kasacyjną, w której zarzucił orzeczeniu:
1) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na treść orzeczenia, tj.: art. 149 § 1 i § 1 w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a., poprzez uznanie, iż doszło do bezczynności postępowania prowadzonego przez Prezydenta w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej skarżącemu, w następstwie czego Sąd pierwszej instancji zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego;
2) naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 5 ust. 2 u.d.i.p. przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż w okolicznościach kontrolowanej sprawy brak było podstaw do dokonywania anonimizacji danych osobowych pracowników Urzędu Miasta [...] na fakturach VAT.
Wobec powyższych zarzutów Prezydent wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Łodzi, ewentualnie w przypadku określonym w art. 188 p.p.s.a., o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi. Jednocześnie zrzekając się rozprawy zawnioskował o zasądzenie od skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ przedstawił argumentację mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych zarzutów.
Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została złożona.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2026 r., poz. 143; dalej: "p.p.s.a."), gdyż skarżący kasacyjnie organ zrzekł się rozprawy, a skarżący nie zażądał jej przeprowadzenia.
Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Co do zasady Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej.
Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).
Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.
Z uwagi na sposób skonstruowania skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, bądź w inny sposób korygować. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny sprawuje na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) - w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Z faktu związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej wynika wykluczenie możliwości domniemywania intencji strony składającej ten środek zaskarżenia, konkretyzowania jego zarzutów, czy też uzupełniania występujących w nim braków dotyczących podstaw skargi kasacyjnej i ich uzasadnienia.
Ze względu na wymogi konstrukcyjne skargi kasacyjnej, ich sporządzanie zostało powierzone profesjonalnym podmiotom, których fachowość powinna gwarantować prawidłowe skonstruowanie zarzutów, zgodnie z przepisami ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Do autora skargi kasacyjnej należy zatem wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd pierwszej instancji. Podkreślić należy, że zgodnie ze stanowiskiem przyjętym w uchwale pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, "Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny (...) obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych". Naczelny Sąd Administracyjny tylko wtedy może uczynić zadość temu obowiązkowi, gdy wnoszący skargę kasacyjną poprawnie określi, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało.
W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia "art. 149 § 1 i § 1 w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a.", poprzez uznanie, iż doszło do "bezczynności postępowania prowadzonego przez Prezydenta Miasta [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej skarżącemu P.P. w następstwie czego Wojewódzki Sąd Administracyjny zasądził od Prezydenta Miasta [...] na rzecz skarżącego P.P. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania" należy podnieść, że zarzut ten został niestarannie skonstruowany, gdyż dwa razy powołano w nim § 1 art. 149 p.p.s.a.
Przepis art. 149 § 1 p.p.s.a. (podobnie jak np. art. 145 § 1 i art. 151 p.p.s.a.) zawiera normy o charakterze procesowym i może być powołany w podstawie kasacyjnej wyłącznie w związku z konkretnymi przepisami administracyjnego prawa materialnego lub procesowego, które w ocenie strony zostały błędnie zastosowane lub błędnie zinterpretowane przez właściwy w sprawie organ administracji publicznej. Przepis ten nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, ponieważ ma charakter wynikowy i określa wyłącznie sposób rozstrzygnięcia danej sprawy przez sąd pierwszej instancji. Skuteczne podniesienie naruszeń tego rodzaju przepisów w ramach zarzutów kasacyjnych wymaga powiązania z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów prawa materialnego lub procesowego, których nie dostrzegł lub też nieprawidłowo ocenił Sąd pierwszej instancji wydając wyrok o określonej treści. Nie jest więc możliwe skuteczne podważenie wyroku Sądu pierwszej instancji wyłącznie w oparciu o zarzut naruszenia normy o charakterze wynikowym, co miało miejsce w niniejszej sprawie (por. np. wyrok NSA z 6 listopada 2025 r., II OSK 1597/23).
Z kolei art. 154 § 6 p.p.s.a. w ogóle nie miał w sprawie zastosowania, dlatego też nie mógł zostać naruszony przez Sąd pierwszej instancji. Powyższy przepis stanowi, że grzywnę, o której mowa w § 1, wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Z kolei zgodnie z art. 154 § 1 p.p.s.a. w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Powyższe regulacje prawne nie znajdowały w sprawie zastosowania, gdyż Sąd pierwszej instancji rozpoznawał skargę na bezczynność organu w sprawie udostępnienia informacji publicznej, a nie skargę na niewykonanie wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania i nie orzekał w przedmiocie wymierzenia grzywny, o której mowa w art. 154 § 6 p.p.s.a. Zarzut naruszenia przepisów postępowania jest zatem w oczywisty sposób bezzasadny.
W odniesieniu do zarzutu naruszenia prawa materialnego, a to art. 5 ust. 2 u.d.i.p. należy podnieść, iż powyższy przepis stanowi, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Naczelny Sąd Administracyjny podziela w pełni pogląd wyrażony w wyroku tego Sądu z 25 lutego 2025 r., III OSK 7482/21, na który powołał się Sąd pierwszej instancji, iż "Za osoby pełniące funkcje publiczne w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. należy uznać pracowników, którzy w ramach swoich obowiązków wykonują zadania mające wpływ na podejmowanie decyzji i realizują w ten sposób, w pewnym zakresie, nałożone na tę instytucję zadania publiczne, tj. mają wpływ na sferę publiczną. Nie należą do nich, co oczywiste, pracownicy na stanowiskach o charakterze usługowym czy technicznym, nie posiadający żadnego wpływu na procesy decyzyjne, wykonujący szeroko rozumiane czynności pomocnicze (np. osoby zajmujące się obsługą biurową, informatyczną, utrzymaniem czystości). Jednak dla prawidłowego zastosowania art. 5 ust. 2 u.d.i.p. koniecznym jest każdorazowe badanie zakresu uprawnień (obowiązków) osób, których dotyczy wniosek o udostępnienie informacji publicznej". Niewątpliwie pracownik podpisujący fakturę, sprawdzający ten dokument pod względem merytorycznym i rachunkowym, i zatwierdzający go do wypłaty poprzez złożenie podpisu na fakturze, w oparciu o którą organ dokonuje płatności, jest osobą pełniącą funkcję publiczną, a skoro tak, to nie jest objęty ograniczeniami wynikającymi z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., co trafnie podniósł Sąd pierwszej instancji. Pracownik dokonujący tych czynności w ramach swych obowiązków służbowych uczestniczy bowiem w procesie podejmowania decyzji związanej z wydatkowaniem środków publicznych, a zatem dokonuje czynności mających wpływ na sferę publiczną.
Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, dlatego na mocy art. 184 p.p.s.a. ją oddalił.
Już dziś zamów dostęp
do IFK Platforma Księgowych i Kadrowych
- Codzienne aktualności prawne
- Porady i artykuły z najpopularniejszych czasopism INFOR wraz z bieżącymi wydaniami
- Bogatą bibliotekę materiałów wideo
- Merytoryczne dodatki, ściągi, plakaty
