Wyrok NSA z dnia 5 października 2022 r., sygn. II OSK 1382/21
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) sędzia del. WSA Grzegorz Antas po rozpoznaniu w dniu 5 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 19 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Lu 80/20 w sprawie ze skargi B. B. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 9 grudnia 2019 r., znak: ZOA-V.7721.47.2019 w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 19 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Lu 80/20, oddalił skargę B. B. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 9 grudnia 2019 r., znak: ZOA-V.7721.47.2019, w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych.
Powyższą decyzją organ odwoławczy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., zwana dalej: "k.p.a."), art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm., zwana dalej: "Pr.bud."), uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia 4 stycznia 2018 r., znak: PNB.IO.I.7/601/30/143187/04/17/18 oraz w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 Pr.bud. nakazał Gminie [...], A. G., P. S., J. W., B. S., B. B., L.C., E. Ł, J. Ł., D. S., A. K., M. K., I. D., I. K., D. Z., A. S., J. G., W. P., D. C. i W. C., współwłaścicielom budynku przy ul. [...] [...] w [...] doprowadzenie jego ściany szczytowej położonej w granicy z działką o nr ewid. [...] do stanu pierwotnego, poprzez zamurowanie trzech otworów okiennych i trzech otworów drzwiowych oraz usunięcie krat zabezpieczających te otwory.
Sąd I instancji podejmując swoje rozstrzygnięcie wskazał, że skarżąca zdaje się nie dostrzegać wyroku WSA w Lublinie z dnia 18 lipca 2019 r. (błędnie przywołano 1994 r.), sygn. akt II SA/Lu 665/18, którym na skutek jej skargi kasacyjnej uchylono wyrok tego Sądu z dnia 20 grudnia 2018 r. oraz uchylono decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 10 maja 2018 r., utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia 4 stycznia 2018 r. Sąd stwierdził wówczas jednoznacznie, że uchylenie decyzji nastąpiło z uwagi na skierowanie jej do zmarłej E. W., jednocześnie uznał, że w pozostałym zakresie decyzja jest zgodna z prawem. Zdaniem Sądu powołującego się na dowody w postaci kopii fotografii spornej kamienicy pochodzących z 1969 r. i z 1983 r., projektu kolorystyki elewacji spornej kamienicy opracowanego w 1995 r. oraz kopii dwóch decyzji dotyczących wykonywania robót budowlanych w ścianie szczytowej spornej kamienicy tj. decyzji Dyrektora Wydziału Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta w [...] z dnia 4 kwietnia 1989 r. zezwalającej J. D. na wykonanie robót budowlanych w zakresie adaptacji piwnicy na lokal użytkowy, przy czym adaptacja miała polegać na wykonaniu otworu drzwiowego i okiennego (którego ostatecznie nie wykonano) oraz decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z dnia 27 października 1992 r. udzielającej zezwolenia M. Z. na prowadzenie robót budowlanych polegających na wykonaniu otworu drzwiowego i zamontowaniu drzwi w lokalu użytkowanym w dacie wydania decyzji przez organ I instancji jako pub, bez żadnych wątpliwości wynika, że trzy otwory okienne i jeden otwór drzwiowy w lokalu należącym aktualnie do skarżącej, wykonano w okresie pomiędzy 1983 a 1995 r., bez pozwolenia budowlanego, ani pozwolenia konserwatorskiego. Stosowne pozwolenie nie zostało wydane również na wykonanie otworu drzwiowego, prowadzącego do lokalu użytkowanego w dacie wydania decyzji przez organ I instancji jako pub przez D. Z. i M. Z., chociaż uzyskane zostało wymagane pozwolenie konserwatorskie (decyzja Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 27 października 1992 r.), co prowadzi do konkluzji, że roboty budowlane w tym zakresie zostały wykonane niezgodnie z prawem. Sąd uznał również, że wprawdzie decyzją z dnia 4 kwietnia 1989 r. udzielono J. D. pozwolenia na przebudowę podpiwniczenia budynku, obejmującego m.in. wykonanie otworu drzwiowego, nie uzyskał on jednak wymaganego pozwolenia konserwatorskiego W związku z tym również w odniesieniu do otworu znajdującego się w podpiwniczeniu należy podzielić stanowisko organów, że wymogi formalnoprawne nie zostały spełnione w odpowiednim stopniu, co prowadzi do konkluzji, że roboty budowlane w tym zakresie zostały wykonane niezgodnie z prawem. W ocenie Sądu ustalenia poczynione przez organy, stanowiące podstawę rozstrzygnięcia, czynią zadość racjonalnie rozumianej zasadzie prawdy obiektywnej - w specyficznych okolicznościach rozpoznawanej sprawy bardziej precyzyjne ustalenia w kwestii okresu wykonania spornych otworów nie były obiektywnie możliwe. Skoro w odniesieniu do wszystkich spornych otworów nie zostały spełnione formalnoprawne wymagania w zakresie posiadania odpowiednich pozwoleń na wykonanie robót budowlanych, ziściły się przesłanki określone w art. 50 ust. 1 pkt 1 Pr.bud., dające podstawę do wszczęcia postępowania naprawczego. Sąd nie podzielił również zarzutu naruszenia art. 2 ust. 2 pkt 2, art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7, art. 39 ust. 1 Pr.bud. oraz art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami dalej u.o.z.i.o.z.), opartego na tezie, że skoro sporny budynek jest objęty ochroną konserwatorską (jest wpisany do rejestru zabytków) to wydanie w postępowaniu naprawczym, prowadzonym w trybie art. 51 Pr. bud. nakazu wykonania określonych robót w tym budynku wymaga uprzedniego wydania przez wojewódzkiego konserwatora zabytków decyzji o pozwoleniu na wykonywanie robót budowlanych przy zabytku. Sąd wywiódł ponadto, że wybór środka zastosowanego w postępowaniu naprawczym w rozpoznawanej sprawie był prawidłowy i został przekonująco uzasadniony. Skoro sporne otwory wykonano niezgodnie z prawem, zachodziła konieczność wydania nakazu doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego (art. 51 ust. 1 pkt 1 Pr. bud.). Pozostawienie spornych otworów byłoby sprzeczne z wymogami ochrony konserwatorskiej, co wielokrotnie w toku postępowania podkreślał Wojewódzki Konserwator Zabytków, z kolei nakaz zamurowania otworów materiałem o odpowiedniej klasie odporności ogniowej (m.in. cegły szklane) byłby sprzeczny z treścią aktualnie obowiązujących warunków technicznych, z uwagi na fakt, że sporna ściana jest usytuowana bezpośrednio na granicy z sąsiadującą działką nr [...] i nie ma możliwości zachowania wymogów dotyczących wymaganych odległości obiektu od granicy działki zgodnie z § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W ocenie Sądu również zakres podmiotowy nakazu nałożonego zaskarżoną decyzją został określony prawidłowo. Niezasadny jest zatem zarzut naruszenia art. 52 Pr. bud. (poza elementem odnoszącym się do skutków niedostrzeżenia śmierci jednej ze stron postępowania, w toku postępowania odwoławczego). Nakaz wykonania robót budowlanych prowadzących do przywrócenia stanu poprzedniego został bowiem skierowany do aktualnych współwłaścicieli spornego budynku. Sąd za trafny uznał wprawdzie pogląd stosownie do którego w pierwszej kolejności nakaz wykonania robót budowalnych ma być skierowany do sprawcy bezprawnych działań, jednak z uwagi na specyfikę samowoli budowlanej (brak dokumentacji prac, brak informacji na ten temat w organach administracji architektoniczno-budowlanej), a także na upływ czasu, ustalenie osoby inwestora może być niemożliwe. W takich przypadkach, jeżeli pomimo przeprowadzenia postępowania dowodowego nie udało się ustalić podmiotu, któremu należałoby przyznać status inwestora-sprawcy bezprawnych działań, to zgodnie z ustawową kolejnością określania podmiotów zobowiązanych do usuwania ich skutków, właściwe organy mają obowiązek obciążenia obowiązkiem wykonania nakazu wykonania robót, o których mowa w art. 51 Pr.bud., aktualnego właściciela (współwłaścicieli) obiektu. Podobnie, obowiązek wykonania robót budowlanych w ramach postępowania naprawczego zostanie nałożony na właściciela (współwłaścicieli) w sytuacji, gdy uda się ustalić osobę inwestora-sprawcy, który jednakże nie dysponuje aktualnie żadnymi prawami do nieruchomości. W rozpoznawanej sprawie ustalony przez organy przedział czasowy, w jakim wykonano sporne roboty budowlane, nie pozwalał na wskazanie sprawcy-inwestora w sposób wystarczająco precyzyjny. Co do otworów znajdujących się w lokalu należącym aktualnie do skarżącej, nie udało się ustalić żadnej przybliżonej daty wykonania tych otworów (poza ogólnym okresem 1983-1995), co wyklucza tym samym możliwość wskazania konkretnego inwestora-sprawcy. Nie wiadomo również, kto i kiedy wykonał sporne roboty budowlane polegające na wykonaniu otworu drzwiowego, prowadzącego do lokalu użytkowanego w dacie wydania decyzji przez organ I instancji jako pub. Podobnie, w przypadku otworu drzwiowego wykonanego w podpiwniczeniu budynku, nie udało się ustalić, czy osoba, która w 1989 r. uzyskała pozwolenie budowlane, czyli J. D., zrealizowała pozwolenie i wykonała ten otwór. Co istotniejsze jednak, nawet jeśli osobę tą uznać za inwestora, to niesporne jest, że już nie żyje, a współwłasność po tej osobie dwukrotnie przechodziła na następców prawnych, w wyniku darowizny (2007 r.) oraz spadkobrania (2010 r.), co potwierdzają znajdujące się w aktach sprawy dokumenty. Nie jest możliwe nałożenie obowiązku wykonania robót w trybie postępowania naprawczego na nieżyjącego inwestora, pozostaje zatem konieczność obciążenia tym obowiązkiem aktualnych współwłaścicieli budynku. Zdaniem Sądu w tym kontekście niezasadne są podniesione w skardze kasacyjnej argumenty dotyczące możliwości przesłuchania świadków na okoliczność ustalenia rzeczywistych sprawców samowoli budowlanej. Nawet jeśli dowód ten pozwoliłby potwierdzić, że inwestorami były osoby, które były adresatami decyzji w sprawie pozwolenia konserwatorskiego z 1992 r. i pozwolenia budowlanego z 1989 r., to i tak niemożliwe byłoby nałożenie na te osoby obowiązków w postępowaniu naprawczym, ze wskazanych wyżej przyczyn. Sąd Wojewódzki stwierdził, że przedstawiona w wyroku ocena prawna z mocy art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U z 2019 r. poz. 2325, zwana dalej: "p.p.s.a.") jest wiążąca zarówno dla organów jak i ponowie rozpatrującego sprawę sądu. Związanie oceną prawną wyrażoną w wyroku (uzasadnieniu orzeczenia) oraz wynikającymi z niej wskazaniami co do dalszego postępowania oznacza, że organ nie może formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz obowiązany jest do podporządkowania się jemu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej. Bez wątpienia temu właśnie obowiązkowi poddał się również Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wprost odnosząc się do treści wyroku z dnia 18 lipca 2019 r. Również zgodnie z zaleceniami Sądu organ zapewnił udział w postępowaniu J.G., jako następcy prawnemu zmarłej E.W. i współwłaścicielowi w 30/768 części w nieruchomości powołując się na treść księgi wieczystej, na której znajduje się przedmiotowa kamienica, w której ujawniono umowę o dział spadku i zniesienie współwłasności. Również na podstawie wspomnianej księgi wieczystej ustalono wszystkich obecnych właścicieli nieruchomości.
Już dziś zamów dostęp
do IFK Platforma Księgowych i Kadrowych
- Codzienne aktualności prawne
- Porady i artykuły z najpopularniejszych czasopism INFOR wraz z bieżącymi wydaniami
- Bogatą bibliotekę materiałów wideo
- Merytoryczne dodatki, ściągi, plakaty
