Wyrok NSA z dnia 7 marca 2019 r., sygn. I GSK 1153/18
Samorząd terytorialny
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Mleczko-Jabłońska Sędzia NSA Henryk Wach (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski Protokolant Marta Woźniak po rozpoznaniu w dniu 7 marca 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Gminy Ś. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 20 lipca 2016 r. sygn. akt III SA/Po 419/16 w sprawie ze skargi Gminy Ś. na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Poznaniu z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia zmieniającego uchwałę w sprawie uchwalenia budżetu gminy 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną uchwałę; 3. zasądza od Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Poznaniu na rzecz Gminy Ś. 720 (siedemset dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, objętym skargą kasacyjną wyrokiem z 20 lipca 2016 r., sygn. akt III SA/Po 419/16 oddalił skargę Gminy Ś. na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Poznaniu z dnia [...] kwietnia 2016r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia zmieniającego uchwałę w sprawie uchwalenia budżetu gminy.
Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Zarządzeniem nr [...] z dnia [...] marca 2016 r. dokonano zmiany uchwały nr [...] Rady Miejskiej w Ś. z dnia [...] grudnia 2015 r. w sprawie uchwalenia budżetu Gminy Ś. na rok 2016, poprzez dokonanie przesunięć w wydatkach między rozdziałami, paragrafami klasyfikacji budżetowej oraz poprzez zmniejszenie rezerwy ogólnej o kwotę 1.695 zł z kwoty 5.820 zł do kwoty 4125 zł poprzez rozdysponowanie jej na wydatki bieżące. Zarządzenie wydał Zastępca Burmistrza Miasta działający z upoważnienia Burmistrza.
Uchwałą z dnia [....] kwietnia 2016 r. nr [...] Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Poznaniu (dalej: Kolegium RIO) stwierdziło nieważność powyższego zarządzenia. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Kolegium RIO w Poznaniu wskazało, że w toku wykonywania budżetu organ wykonawczy gminy może dokonywać zmian w planie dochodów i wydatków budżetu wyłącznie w zakresie określonym w art. 257 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 885, ze zm., dalej: u.f.p.). Ustawowe uprawnienia organu wykonawczego do dokonywania zmian w budżecie może być dodatkowo rozszerzone przez organ stanowiący na podstawie art. 258 ust. 1 pkt 1 u.f.p. Organ wykonawczy może ponadto dysponować rezerwami budżetu (art. 222 ust. 4 u.f.p.).
Organ nadzorczy stwierdził ponadto, że ustawowe upoważnienie do dokonywania zmian w budżecie udzielane jest wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) jako organowi wykonawczemu gminy, a nie jako kierownikowi urzędu, przy pomocy którego wykonuje on zadania. Dalej Kolegium RIO wskazało m. in., że przywołany w wyjaśnieniu Burmistrza przepis art. 33 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594, ze zm., dalej: u.s.g.) stanowi, że - Wójt wykonuje zadania przy pomocy urzędu gminy (ust. 1), - organizację i zasady funkcjonowania urzędu gminy określa regulamin organizacyjny nadawany przez wójta w drodze zarządzenia (ust. 2), - Kierownikiem urzędu jest wójt (ust. 3), - Wójt może powierzyć prowadzenie określonych spraw gminy w swoim imieniu zastępcy wójta lub sekretarzowi gminy (ust. 4). Powierzenie określonych kompetencji do wykonywania oznacza dekoncentrację kompetencji, a podmiot na rzecz którego nastąpiła dekoncentracja nie staje się organem, działa zawsze w jego imieniu. A skoro tak, to omawiany przepis należy interpretować w aspekcie art. 31 u.s.g., z mocy którego wójt (burmistrz, prezydent miasta) ma kompetencje do kierowania "bieżącymi sprawami gminy", w tym więc zakresie może on powierzyć przypisane mu kompetencje swojemu zastępcy. Mając powyższe na uwadze organ nadzoru stwierdził, że art. 33 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 o samorządzie gminnym (t.j. - Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.; dalej: u.s.g.) nie może stanowić podstawy do delegowania przypisanych wójtowi (tu Burmistrzowi) kompetencji do dokonywania zmian w budżecie na Zastępcę Burmistrza. Zdaniem Kolegium RIO w zakresie pojęcia "sprawy bieżące" nie mieści się dokonywanie przez organ wykonawczy zmian budżetu.
Kolegium Izby zaznaczyło też, że zgodnie z treścią Wyjaśnień Burmistrza nie zachodził żaden przypadek wymieniony w art. 28 u.s.g. i podkreśliło, że prezentowane przez Kolegium stanowisko ma odzwierciedlenie w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 28 października 2015 r. sygn. akt I SA/Po 1300/15. Z uwagi na istotne naruszenie prawa należało wyeliminować zarządzenie z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] z obrotu prawnego, jako podjęte przez nieuprawnioną osobę.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu rozpoznając skargę Gminy Ś. wskazał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ uchwała Kolegium RIO nie narusza prawa - nie jest dotknięta uchybieniami wymagającymi jej wzruszenia.
Na wstępie zaznaczono , że kwestią sporną była ocena, czy Burmistrz Miasta Ś. mógł upoważnić Zastępcę Burmistrza do wydania/podpisania zarządzenia z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w sprawie zmiany uchwały w sprawie uchwalenia budżetu Gminy Ś. na rok 2016.
W uzasadnieniu skarżonej uchwały Kolegium RIO w Poznaniu wyjaśniło, że zgodnie z art. 33 ust. 4 u.s.g. wójt może powierzyć prowadzenie określonych spraw gminy w swoim imieniu zastępcy wójta lub sekretarzowi gminy. Prowadzenie spraw gminy przez zastępcę burmistrza odbywa się jednak "w imieniu burmistrza", co nakazuje interpretować omawiany przepis w aspekcie art. 31 u.s.g. Na mocy tego ostatniego przepisu burmistrz ma kompetencję do kierowania "bieżącymi sprawami gminy", w tym więc zakresie może on powierzyć przypisane mu kompetencje swojemu zastępcy. Powierzenie kompetencji oznacza dekoncentrację kompetencji. Mając powyższe na uwadze organ nadzoru stwierdził, że art. 33 ust. 4 u.s.g. nie może stanowić podstawy do delegowania przypisanych burmistrzowi kompetencji do dokonywania zmian w budżecie na zastępcę burmistrza.
W opinii Sądu rozpoznającego przedmiotową sprawę pogląd ten znajduje uzasadnienie w obowiązujących normach prawnych. W tym zakresie WSA podzielił w pełni stanowisko zaprezentowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w prawomocnym wyroku z dnia 28 października 2015 r., sygn. akt I SA/Po 1300/15, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo ), w którym stwierdzono kategorycznie, że zastępca burmistrza nie ma kompetencji do dokonywania w toku wykonywania budżetu zmian w planie dochodów i wydatków budżetu jednostki samorządu terytorialnego tak jak sam burmistrz.
Regulacje ustawy o samorządzie gminnym nie przyznają zastępcy burmistrza żadnych samodzielnych kompetencji. Zatem rację w ocenie Sądu I instancji miało Kolegium Izby Obrachunkowej w Poznaniu, że zastępca burmistrza nie może dokonywać zmian w budżecie. To zadanie z mocy prawa zostało przypisane organowi wykonawczemu (tu samemu Burmistrzowi). Podstawa prawna do działania dla Zastępcy Burmistrza w niniejszej sprawie nie mogła więc wynikać z art. 33 ust. 4 u.s.g., który należy interpretować w aspekcie art. 31 u.s.g. (wójt kieruje bieżącymi sprawami). Rację ma bowiem RIO, że dokonywanie zmian w budżecie gminy nie mieści się w definicji kierowania bieżącymi sprawami gminy. Ustawodawca w u.s.g. nie zdefiniował terminu "sprawy bieżące", ale są to sprawy, jak prawidłowo wskazano w skarżonej uchwale, w szczególności o rutynowym charakterze, dużej częstotliwości, niewielkim znaczeniu (brak istotnego wpływu na gospodarkę gminy), wymagające natychmiastowego załatwienia.
Gmina Ś. złożyła skargę kasacyjną wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego polegające na naruszeniu art. 33 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 257 ustawy o finansach publicznych, poprzez ich błędną interpretację sprowadzająca się do przyjęcia, iż Zastępca Burmistrza, działając z upoważnienia i w imieniu Burmistrza nie może wprowadzać zmian w uchwale budżetowej gminy na podstawie art. 257 ustawy o finansach publicznych, w sytuacji gdy przepisy te zezwalają na dokonywanie takich zmian przez Zastępcę Burmistrza jeżeli działa w jego imieniu na podstawie udzielonego w oparciu o art. 33 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym upoważnienia.
Argumenty na poparcie powyższych zarzutów zostały przedstawione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Regionalna Izba Obrachunkowa w Poznaniu wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.
Za podstawę wyroku z 20 lipca 2016 r., sygn. akt III SA/Po 419/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu przyjął ustalenia stanu faktycznego z których wynika, że zarządzeniem z [...] marca 2016 r. dokonano zmiany uchwały Rady Miejskiej w Ś. z [...] grudnia 2015 r. w sprawie uchwalenia budżetu Gminy na rok 2016 poprzez dokonanie przesunięć w wydatkach między rozdziałami, paragrafami klasyfikacji budżetowej oraz poprzez zmniejszenie rezerwy ogólnej o 1.695 zł z kwoty 5.820 zł do 4.125 zł poprzez rozdysponowanie jej na wydatki bieżące. Zarządzenie wydał Zastępca Burmistrza Miasta działający z upoważnienia Burmistrza, zostało ono opatrzone podpisem Zastępcy Burmistrza Miasta z upoważnienia Burmistrza. Uchwałą z [...] kwietnia 2016 r. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Poznaniu stwierdziło nieważność tego zarządzenia. Uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zawiera zatem jednoznaczne stanowisko, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia.
Zgodnie z art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 - dalej p.p.s.a.) sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt. Przepis ten określa formę wyroku uwzględniającego skargę na akt nadzoru wskazany w art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g.. Zgodnie z art. 86 u.s.g., organem nadzoru w zakresie spraw finansowych jest regionalna izba obrachunkowa. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy (...) podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. Do złożenia skargi uprawniona jest gmina (...), których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze. (art. 98 ust.1, ust. 3 u.s.g.).
Przystępując do oceny zasadności podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu należy wskazać, że organ nadzoru orzekł w trybie art. 91 ust. 1 u.s.g. o nieważności zarządzenia Burmistrza Miasta Ś. z [...] marca 2016 r. zmieniającego uchwałę Rady Miejskiej w Ś. z [...] grudnia 2015 r. w sprawie uchwalenia budżetu gminy na rok 2016. To rozstrzygnięcie zostało zaskarżone do sądu administracyjnego w trybie art. 98 ust. 1 u.s.g.
Zgodnie z art. 1 p.p.s.a. normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jego przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy sądowoadministracyjne). Kontrola administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 p.u.s.a.). Z kolei, według art. 98 ust. 4 u.s.g., do postępowania w sprawach, o których mowa w ust. 1 i 2, stosuje się odpowiednio przepisy o zaskarżaniu do sądu administracyjnego decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej.
Odpowiednie stosowanie określonego przepisu może polegać na jego zastosowaniu wprost albo z pewnymi modyfikacjami, usprawiedliwionymi odmiennością stanu "podciągniętego" pod dyspozycję stosowanego przepisu, bądź na niedopuszczeniu jego stosowania do rozpatrywanego stanu w ogóle. Ta niedopuszczalność może wynikać albo bezpośrednio z treści wchodzących w grę regulacji prawych, albo z tego, że zastosowania danej normy nie dałoby się pogodzić ze specyfiką i odmiennością rozpoznawanego stanu (zob. J. Warylewski (red.), Zasady techniki prawodawczej. Komentarz do rozporządzenia, Warszawa 2003, s. 503).
Ta regulacja prawna oznacza, że do skargi na rozstrzygnięcie organu nadzorczego mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące wniesienia skargi na decyzje ostateczne zawarte w Rozdziale 2 Skarga p.p.s.a. Taka skarga winna zatem zawierać elementy wskazane w art. 57 § 1 pkt 1) do pkt 3) p.p.s.a.: wskazanie zaskarżonej decyzji, postanowienia, innego aktu lub czynności; oznaczenie organu, którego działania, bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania skarga dotyczy; określenie naruszenia prawa lub interesu prawnego (o którym mowa również w art. 98 ust. 3 u.s.g.). Skuteczne wniesienie skargi na rozstrzygnięcie organu nadzorczego powoduje, że w sprawie sądowoadministracyjnej stosuje się odpowiednio przepisy o zaskarżaniu do sądu administracyjnego decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej. To zaś oznacza, że Sąd I instancji stosuje odpowiednio wszystkie przepisy Rozdziału 10 Orzeczenia sądowe p.p.s.a., w tym art. 134 § 1 o treści: "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (...)." Odpowiednie zastosowanie będą miały również przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., za czym przemawia regulacja zawarta w art. 145 § 2 p.p.s.a. tj.: " W sprawach skarg na decyzje i postanowienia wydane w innym postępowaniu, niż uregulowane w Kodeksie postępowania administracyjnego i w przepisach o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, przepisy § 1 stosuje się z uwzględnieniem przepisów regulujących postępowanie, w którym wydano zaskarżoną decyzję lub postanowienie."
Takie stanowisko prezentowane jest również w doktrynie. Skoro art. 148 p.p.s.a. nie określa podstaw uchylenia przez sąd administracyjny aktu nadzoru, to przy ocenie jego legalności należy stosować odpowiednio art. 145 p.p.s.a. (zob. K. Defecińska-Tomczak [w:] W. Chróścielewski [i in.], Polskie sądownictwo administracyjne, red. Z. Kmieciak, Warszawa 2006, s. 137-138; R. Sawuła, Glosa do wyroku NSA z 14.05.2009 r., II GSK 929/08, OSP 2010/7-8, s. 509-510). T. Woś jest natomiast zdania, że podstawą uchylenia przez sąd aktu nadzoru powinno być każde naruszenie prawa przez organ nadzorczy, bez względu na materialnoprawny lub procesowy charakter naruszonego przepisu (T. Woś [w:] T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk., M. Romańska, Postępowanie..., 2010, s. 273).
Reasumując, należy stwierdzić że sąd administracyjny uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt (art. 148 p.p.s.a.), kiedy stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, którym jest rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdzające nieważność uchwały lub zarządzenia organu gminy, jak również kiedy stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, którym jest rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdzające nieważność uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym wypadku, zgodnie z art. 91 ust. 5 u.s.g., przepisami postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy są przepisy kpa, stosowane odpowiednio.
Rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdzające nieważność uchwały lub zarządzenia organu gminy, która(e) nie jest sprzeczna(e) z prawem zawsze podlega uchyleniu w trybie art. 148 p.p.s.a.
Prawidłowe sformułowanie skargi kasacyjnej opierającej się na podstawie z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. - naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie - musi polegać na wskazaniu postaci naruszenia prawa materialnego. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu, mylne odczytanie dyspozycji lub sankcji. Z kolei, naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to błąd subsumcji, czyli wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Niewłaściwe zastosowanie prawa jest często konsekwencją jego błędnej wykładni. Autor skargi kasacyjnej zarzucając Sądowi I instancji błędną wykładnię wskazanych przepisów prawa winien zaprezentować jaka winna być wykładnia prawidłowa tych przepisów, cytując ich treść oraz odwołując się wprost do ich treści. Skuteczną podstawą zarzutów kasacyjnych opartych na podstawie z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. może być naruszenie wyłącznie takich przepisów prawa materialnego, które zastosował albo miał zastosować organ administracji publicznej. Przepisy zastosowane to te, które zostały powołane w podstawie prawnej zaskarżonego aktu decyzji oraz wyjaśnione w uzasadnieniu prawnym z przytoczeniem przepisów prawa. Rozpoznając skargi wojewódzki sąd administracyjny nie stosuje żadnego przepisu prawa materialnego, w sensie wiążącego ustalenia konsekwencji prawnych stwierdzonych faktów. To, co w art. 174 pkt 1) p.p.s.a. określono jako "niewłaściwe zastosowanie", jest niczym innym jak nieprawidłową oceną zastosowania prawa materialnego przez organ administracji. Ustawodawca zastosował pewien skrót myślowy, w związku z czym ilekroć mówimy o niewłaściwym zastosowaniu prawa materialnego przez sąd, rozumiemy przez to albo bezzasadne tolerowanie błędu subsumcji popełnionego przez organ administracji, albo wręcz przeciwnie - bezzasadne zarzucenie organowi popełnienia takiego błędu.
W ramach niewskazanej wprost przez stronę podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. Sądowi I instancji trafnie zarzucono naruszenie art. 33 ust. 4 u.s.g. w związku z art. 257 u.f.p., tj. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię.
Zgodnie z art. 2 pkt 2 u.f.p., ilekroć w ustawie jest mowa o zarządzie jednostki samorządu terytorialnego - rozumie się przez to również wójta, burmistrza lub prezydenta miasta. Z kolei, według art. 257 u.f.p., w toku wykonywania budżetu zarząd może dokonywać zmian w planie dochodów i wydatków budżetu jednostki samorządu terytorialnego polegających na zmianach planu w zakresie wskazanym w pkt 1) do pkt 5).
Z mocy ustawy o finansach publicznych, jednostki samorządu terytorialnego posiadają zatem uprawnienie do zmian w toku wykonywania budżetu. Wskazana regulacja prawna uwzględnia konstytucyjną zasadę ograniczonego nadzoru działalności samorządu terytorialnego, ponieważ zgodnie z art. 171 ust. 1 Konstytucji RP, działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności. Według art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa.
Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 24 września 2014 r., sygn. akt II GSK 1147/13 wyraził następujące stanowisko: "Ustawodawca przekazując prawodawcy podustawowemu (organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego) regulację określonej materii, pozostawił mu pewien margines swobody, aby ten mógł osiągnąć zamierzony cel jak najmniejszym kosztem dla adresatów tych przepisów. Przeniesienie przez ustawodawcę omawianych kompetencji na jednostkę samorządu terytorialnego nie jest przypadkowe. Ma ono służyć sprecyzowaniu i indywidualizacji (...) w odniesieniu do potrzeb konkretnej społeczności, uwzględniając specyfikę lokalną, w granicach określonych przepisami ustawy (...)."
Zgodnie z art. 11a ust. 1 pkt 2) ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, organem gminy jest wójt (burmistrz, prezydent miasta). Organizację wewnętrzną oraz tryb pracy organów gminy określa statut gminy (art. 22 ust. 1 u.s.g.). Statut gminy reguluje funkcjonowanie i sposób wykonywania zadań przez organy gminy, a także formy ich współdziałania. Z kolei, według art. 26 ust. 1 u.s.g., organem wykonawczym gminy jest wójt. W tych ramach wójt posiada własną (autonomiczną) sferę działania realizując nałożone na niego zadania. Funkcja organu wykonawczego gminy jest jedną z funkcji, którą piastuje wójt. Wójt, w drodze zarządzenia, powołuje oraz odwołuje swojego zastępcę lub zastępców i określa ich liczbę (art. 26a ust. 1 u.s.g.). Zastępca wójta nie posiada ustawowego zakresu kompetencji, co oznacza że osoba ta zastępuje wójta w zakresie wskazanym przez wójta, a także w innych przypadkach określonych przepisami prawa. Osobie tej mogą być przekazane uprawnienia wójta do wydawania decyzji administracyjnych na podstawie art. 39 ust. 2 u.s.g. oraz upoważnienie do składania oświadczeń woli w imieniu gminy w zakresie zarządu mieniem komunalnym na podstawie art. 46 ust. 1 u.s.g. Zakres udzielonych zastępcy wójta uprawnień jest uzależniony wyłącznie od woli wójta i może ulegać zmianie w zależności od potrzeb. Kompetencja przyznana ustawą wójtowi nie musi być wykonywana przez niego osobiście. Z kolei, w art. 28g u.s.g. uregulowano sytuację szczególną, kiedy wójt w pewnym okresie nie może wykonywać swoich funkcji, jego obowiązki przejmie wówczas z mocy prawa jego zastępca. Zgodnie z art. 30 ust. 1 u.s.g., wójt wykonuje uchwały rady gminy i zadania gminy określone przepisami prawa. Wykonywanie zadań określonych przepisami prawa to urzeczywistnianie woli prawodawcy za pomocą przypisanych organowi wykonawczemu środków prawnych lub czynności materialno-technicznych. Do zadań wójta należy, między innymi wykonywanie budżetu (art. 30 ust. 2 pkt 4 u.s.g.). Wójt kieruje bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentuje ją na zewnątrz (art. 31 u.s.g.). Kierowanie bieżącymi sprawami gminy to podejmowanie spraw powtarzających się, które wymagają działania i rozstrzygania, a nie są zastrzeżone na rzecz rady gminy. Sprawy te oraz ich zakres powinny być określone w statucie gminy. Reprezentowanie gminy na zewnątrz stwarza uprawnienie do dokonywania w imieniu gminy czynności prawnych, jak i faktycznych wobec osób trzecich ze skutkiem dla gminy.
Sąd Najwyższy w wyroku z 17 lipca 2008 r., II CSK 111/08, LEX nr 447659 stwierdził, że burmistrz gminy jest jej organem, zatem podejmowane przez niego działania w ramach piastowanej funkcji przypisywane są gminie. Zgodnie z art. 33 ust. 1 i 4 u.s.g., wójt wykonuje zadania przy pomocy urzędu gminy. Wójt może powierzyć prowadzenie określonych spraw gminy w swoim imieniu zastępcy wójta lub sekretarzowi gminy. Według art. 39 ust. 1 i 2 u.s.g., decyzje w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej wydaje wójt, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Wójt może upoważnić swoich zastępców lub innych pracowników urzędu gminy do wydawania decyzji administracyjnych, o których mowa w ust. 1, w imieniu wójta. Natomiast zgodnie z art. 46 ust. 1 u.s.g., oświadczenie woli w imieniu gminy w zakresie zarządu mieniem składa jednoosobowo wójt albo działający na podstawie jego upoważnienia zastępca wójta samodzielnie albo wraz z inną upoważnioną przez wójta osobą.
Mając na uwadze wskazane regulacje prawne należy podzielić stanowisko komentatora (Michał Stawiński; Komentarz do art. 257 ustawy o finansach publicznych; LEX): "Wydaje się jednak, że jednym z celów ustanowienia zastępcy jest zapewnienie ciągłości funkcjonowania jednostki samorządu terytorialnego w sytuacji, gdy organ wykonawczy nie może wykonywać swoich kompetencji. Po drugie, systematykę ustawy można postrzegać tak, że art. 33 u.s.g. reguluje nie kompetencje wójta (burmistrza, prezydenta miasta) jako kierownika jednostki, a jego uprawnienia związane z organizacją funkcjonowania gminy w celu prawidłowego i efektywnego realizowania jej zadań, w tym w szczególności organizacji urzędu, przy pomocy którego wójt wykonuje swoje kompetencje. Realizacja tych funkcji wymaga umożliwienia szerokiego powierzenia wykonywania kompetencji zastępcy wójta, co zresztą jest charakterystyczne dla tego typu stanowisk. Przede wszystkim jednak analiza językowa przepisu art. 33 ust. 4 u.s.g. prowadzi do wniosku, że nie odnosi się on jedynie do spraw związanych z funkcjonowaniem urzędu gminy, a do "spraw gminy" bez dodatkowego ograniczenia ich katalogu. Wydaje się zatem, że istnieją argumenty przemawiające za umożliwieniem wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) powierzenia wykonywania kompetencji z zakresu wprowadzania zmian w budżecie (budżetu) swojemu zastępcy."
Ponadto, Anna Wierzbica w glosie do wyroku NSA z 4 listopada 2017 r., II GSK 273/16 zaprezentowała następujący pogląd: "(...) W szczególności nie można podzielić stanowiska sądu, jakoby art. 33 ust. 4 u.s.g. dawał podstawę jedynie do dekoncentracji uprawnień wójta będącego kierownikiem urzędu gminy. Przeciwko takiej argumentacji przemawia literalne brzmienie wskazanej normy prawnej, w której ustawodawca stanowi o sprawach gminy, nie zaś urzędu. Stanowisko NSA nie budziłoby wątpliwości, gdyby analizowany art. 33 ust. 4 u.s.g. stanowił, że "wójt może powierzyć prowadzenie określonych spraw urzędu gminy w swoim imieniu zastępcy wójta lub sekretarzowi gminy". Takie brzmienie przepisu przesądzałoby także o słuszności kolejnych argumentów NSA, stosownie do których wójt może powierzyć zastępcy wójta prowadzenie w swoim imieniu określonych spraw związanych z kierowaniem i organizacją urzędem, spraw pracowniczych. Zgodzić można by się również z tym, że powierzenie określonych spraw zastępcy wójta należy rozumieć w kontekście uprawnień do kierowania urzędem, a nie w kontekście wypełniania funkcji organu wykonawczego. Mając jednak na względzie literalne brzmienie analizowanego art. 33 4 u.s.g., w którym ustawodawca stanowi o sprawach gminy, a nie urzędu gminy, poglądy prezentowane przez NSA nie są słuszne. Ponadto NSA twierdząc, że "wójt może powierzyć zastępcy wójta w swoim imieniu określone sprawy gminy związane z kierowaniem i organizacją urzędem, sprawami pracowniczymi", niepotrzebnie łączy dwie niemające ze sobą związku kwestie: sprawy gminy oraz sprawy związane z kierowaniem i organizacją urzędem. O ile bowiem w przypadku tych pierwszych należy mieć na względzie sprawy publiczne dotyczące gminy jako podstawowej jednostki samorządu terytorialnego, o tyle w przypadku tych drugich należy mieć na względzie sprawy pracownicze dotyczące pracodawcy samorządowego, jakim jest urząd gminy. Dyskusyjna jest także dokonana przez sąd interpretacja art. 33 ust. 4 u.s.g., nawiązująca do systematyki całego art. 33 u.s.g. (...). Taka interpretacja art. 33 u.s.g. nie wydaje się właściwa, zwłaszcza jeżeli weźmie się pod uwagę, że już w ust. 1 wskazanego przepisu ustawodawca koncentruje się na wszystkich zadaniach wójta, dodając, że są one wykonywane przy pomocy urzędu gminy. Nawiązaniem do tej regulacji jest ust. 4, legitymujący wójta do powierzania określonych spraw gminy (a nie urzędu gminy - jak twierdzi NSA) zastępcy wójta, względnie sekretarzowi gminy. Ustępy 2 i 3 stanowią jedynie dygresję dotyczącą funkcjonowania samego urzędu gminy będącego narzędziem wójta w wykonywaniu jego wszelkich zadań. Przyjęcie takiej interpretacji art. 33 u.s.g. dowodzi tego, że argumenty NSA zawężające zadania wójta wynikające z art. 33 u.s.g. jedynie do tych, które wykonuje on jako kierownik urzędu gminy, są błędne. Uzasadniając swoje stanowisko, NSA stwierdził również, że "dekoncentracja zadań wójta jest nierozłącznie związana z tym, w jakiej roli występuje wójt, czy występuje jako kierownik urzędu czy jako organ wykonawczy gminy". Odnosząc się do tego stwierdzenia nie zasługuje ono na aprobatę, ponieważ nie znajduje oparcia w przepisach prawa. Ponadto twierdzenie, że prawo do dekoncentracji uprawnień wójta dotyczy jedynie zadań, które realizuje on jako kierownik urzędu, jest niekonsekwentne. Dekoncentracja jest bowiem przewidziana także w sferze działalności wójta jako organu administracji publicznej, czego dowodem jest chociażby prawo do scedowania kompetencji w zakresie wydawania decyzji administracyjnych w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej. Dowodzi tego jednoznacznie art. 39 ust. 1 i 2 u.s.g. Ponadto pogląd sądu o rzekomym zakazie dekoncentracji w zakresie realizacji zadania, jakim jest zmiana budżetu gminy, podważa znaczenie art. 33 ust. 1 u.s.g., z którego wynika, że "wójt wykonuje zadania przy pomocy urzędu gminy". Przepis ten, stanowiąc o zadaniach wójta, nie zawiera w swej treści żadnego zastrzeżenia zawężającego kategorię zadań, które zostały wyłączone z ewentualnej dekoncentracji, o jakiej stanowi sąd. Tym samym powołana norma prawna daje podstawę do przyjęcia, że wszelkie zadania wójta - niezależnie od tego, czy realizowane przez wójta będącego monokratycznym organem wykonawczym wójta, czy też wójta będącego kierownikiem urzędu gminy, w przypadku braku wyraźnego zastrzeżenia przepisem prawa powszechnie obowiązującego - mogą być przedmiotem dekoncentracji. Podobnie przyjęto w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, gdzie w odniesieniu do art. 33 ust. 4 u.s.g. uznano, że "przepis ten nie wskazuje ani zakresu, ani rodzaju spraw gminy, które mogą być delegowane na zastępcę wójta lub sekretarza gminy, nie zastrzega też żadnych spraw do wyłącznej kompetencji wójta (w powołanym przepisie mowa jest o określonych, a nie tylko niektórych kompetencjach wójta). Powierzenie określonych kompetencji do wykonywania oznacza dekoncentrację kompetencji, wójt może jej dokonać w zakresie swojej właściwości w regulaminie organizacyjnym, zakresie czynności lub odrębnym upoważnieniem. Taka dekoncentracja ma cechy trwałości, nie traci mocy obowiązującej ze zmianą lub brakiem piastuna organu". Analizując art. 33 ust. 4 u.s.g., przedstawiciele doktryny przyjęli również, że "przepis art. 33 ust. 4 u.s.g. nie dotyczy tylko funkcjonowania urzędu gminy jako pracodawcy, ma on znacznie szerszy zasięg." Niezależnie od zaprezentowanych powyżej poglądów należy wskazać, że stanowisko NSA budzi zastrzeżenia z jeszcze jednego powodu. Sąd nie odniósł się bowiem w ogóle do tego, że nawet jeżeli w ramach dekoncentracji uprawnień zmiany budżetu gminy zostaną dokonane przez zastępcę wójta, to i tak zastępca ten działa w imieniu i na rachunek wójta. Powyższy fakt przesądza więc o tym, że w analizowanym przypadku nie dochodzi do zmiany organu, który wykonuje zadanie polegające na wprowadzeniu zmiany w budżecie. Okoliczność, że zmienia się jedynie faktyczny realizator czynności, jaką jest omawiana zmiana budżetu, nie wyłącza odpowiedzialności wójta, który wciąż pozostaje organem zmieniającym budżet. Podobny pogląd zaprezentowano w doktrynie, gdzie wskazuje się, że "powierzenie prowadzenia określonych spraw gminy ma charakter dekoncentracji kompetencji wójta, nie zaś przeniesienia swoich uprawnień na inny podmiot, bowiem zastępca i sekretarz wykonują te obowiązki w imieniu wójta".
Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w tej sprawie w pełni podziela wskazaną argumentację. W konsekwencji uwzględniono skargę kasacyjną oraz uchylono zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i uchylono akt nadzoru.
Kierując się powyższym, na podstawie art. 188 p.p.s.a. oraz art. 148 w związku z art. 193 tej ustawy orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono stosownie do art. 203 pkt 1 p.p.s.a., art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a.
Źródło: Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/
Już dziś zamów dostęp
do IFK Platforma Księgowych i Kadrowych
- Codzienne aktualności prawne
- Porady i artykuły z najpopularniejszych czasopism INFOR wraz z bieżącymi wydaniami
- Bogatą bibliotekę materiałów wideo
- Merytoryczne dodatki, ściągi, plakaty
