Granice kompetencji organu odwoławczego a odpowiedzialność gminy za usunięcie drzew bez zezwolenia - Wyrok NSA z dnia 20 września 2018 r., sygn. II OSK 2364/16

W sprawach dotyczących usunięcia drzew bez wymaganego zezwolenia, ustalenie, że drzewa stanowiły wywroty i złomy, wymaga udokumentowania tego faktu poprzez odpowiednie informacje i dokumentację fotograficzną przedstawiającą usunięte drzewa, zgodnie z art. 83f ust. 2 ustawy o ochronie przyrody. Brak tych dokumentów może skutkować wszczęciem postępowania administracyjnego i wymierzeniem kary pieniężnej.

Ochrona środowiska

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Małgorzata Mańkowska po rozpoznaniu w dniu 20 września 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 10 maja 2016 r. sygn. akt II SA/Lu 181/16 w sprawie ze skargi Gminy [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie usunięcia drzew bez wymaganego zezwolenia oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 10 maja 2016r. sygn. akt II SA/Lu 181/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie po rozpoznaniu skargi Gminy O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [..] stycznia 2016r. w przedmiocie usunięcia drzew bez wymaganego zezwolenia, uchylił zaskarżoną decyzję. Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z dnia [..] października 2014 r. Starosta L. wymierzył Gminie O. administracyjną karę pieniężną w wysokości 5.068.859,51 złotych za usunięcie bez zezwolenia 865 sztuk drzew gatunku sosna zwyczajna z nieruchomości położonej w obrębie geodezyjnym [..] - T., działka nr [..]. W wyniku wniesionego przez Gminę O. odwołania, decyzją z dnia [..] listopada 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazała sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

Decyzją z dnia [..] listopada 2015 r. Starosta L., po ponownym przeprowadzeniu postępowania w sprawie umorzył postępowanie administracyjne w zakresie wyszczególnionych trzydziestu sześciu sztuk drzew, usuniętych bez wymaganego zezwolenia z działki nr 404, położonej w obrębie geodezyjnym [..], Gmina O. (punkt 1) oraz wymierzył Gminie O. administracyjną karę pieniężną w wysokości 1.705.332,29 zł za usunięcie bez zezwolenia ośmiuset dwudziestu dziewięciu sztuk drzew wymienionych w załączniku do decyzji (punkt 2 decyzji). W obszernych wywodach uzasadniania Starosta wyjaśnił, że na terenie działki widoczne są liczne karpy po usuniętych drzewach. W związku z faktem, że ustalenie obwodów drzew usuniętych bez zezwolenia, na wysokości 130 cm, było niemożliwe wobec braku kłód, dokonano pomiaru najmniejszych promieni pni. Na podstawie oględzin nie ustalono, kiedy dokonano usunięcia drzew. Stwierdzono, że przyczyną zniszczenia drzew były wichury, które spowodowały dużą ilość wywrotów, czego dowodem są naruszone karpy z częściowo odsłoniętym systemem korzeniowym, jak również połamane i powywracane drzewa na terenie działki. Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego organ stwierdził, że Gmina O. ponosi odpowiedzialność za usunięcie drzew bez wymaganego zezwolenia, bowiem jako właściciel nieruchomości zleciła dokonanie wycinki drzew oraz posiadała wiedzę o usuwaniu pozostałych drzew. W ocenie organu w sprawie nie zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania administracyjnego wszczętego w sprawie usunięcia drzew bez zezwolenia przez Gminę O., za wyjątkiem dotyczącego 36 sztuk drzew, których obwody na wysokości 5 cm nie przekroczyły 25 cm. Ponieważ organ uznał usunięte drzewa za wywroty, w myśl art. 89 ust. 6 ustawy o ochronie przyrody, wysokość administracyjnej kary pieniężnej została obniżona o 50%.

Decyzją z dnia [..] stycznia 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. po rozpatrzeniu odwołania Gminy uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W ocenie Kolegium materiał dowodowy jest niekompletny, bowiem w sprawie brak jest bezpośrednich środków dowodowych wykazujących na to, że Gmina wiedziała o wycince i się na nią godziła. Organ I instancji prowadząc postępowanie w sprawie dokonał nieuprawnionego domniemania, że z samego faktu posiadania tytułu własności do nieruchomości, można przypisać odpowiedzialność administracyjną za usunięcie wszystkich drzew. Dokumenty z wyjątkiem protokołów z przesłuchań świadków nie zostały zgromadzone w trybie procesowym, co powoduje brak możliwości ich wykorzystania w sprawie. Brak jest również dowodów pozwalających na stwierdzenie, że wszystkie z 829 sztuk drzew zostały usunięte za zgodą i wiedzą Gminy. Organ zupełnie pominął fakt, że jedynie co do 15 m3 wiadomo, iż dokonano ich uprzątnięcia jako powalonego drzewostanu. Wątpliwości budzi sposób uzyskania przez organ I instancji dowodu z przesłuchania świadków. Nie jest wiadome bowiem z treści sporządzonych protokołów, z jakich powodów odwołująca się lub jej pełnomocnik nie uczestniczyli w tej czynności. Brak jest też protokołu oględzin podpisanego przez stronę postępowania. Z kolei sporządzonym przez organ I instancji notatkom służbowym nie można przyznać walor dowodu. Wątpliwości budzi prawidłowe określenia gatunków wszystkich usuwanych drzew. Dokonanie tego na podstawie pni wymaga wiedzy specjalnej, tymczasem z akt sprawy nie wynika, czy dokonujące oględzin osoby posiadały wiedzę specjalistyczną z zakresu dendrologii. Uzasadnia to zastosowanie art. 84 kpa. Organ pierwszej instancji nie wykazał też, kiedy dokonano usunięcia 829 sztuk drzew. Jest to istotne z uwagi na brzmienie art. 89 ust. 10 ustawy o ochronie przyrody. Z treści protokołów oględzin nie wynika też, na jakiej wysokości dokonano obmiaru drzew, co jest istotne w świetle art. 83f ust. 1 pkt 3 ustawy. Organ dokonał przy tym ustalenia średnicy pni, a obowiązujące przepisy wyraźnie stanowią, że ustalony powinien być obwodów drzew. Organ I instancji pominął zupełnie ustalenie miejsca posadowienia drzew w sytuacji, gdy nie ma wyznaczonej granicy działki 404 i brak jest widocznych znaków granicznych. Nie ulega wątpliwości, że osobie niebędącej ani właścicielem, ani posiadaczem nieruchomości nie można wymierzyć kary pieniężnej. Okoliczność braku ustalonego przebiegu granic mająca wpływ na ustalenia odpowiedzialności administracyjnej w ocenie Kolegium może podstawą do zawieszenia postępowania administracyjnego zgodnie z art. 97 ust. 1 pkt 4 kpa.

Skargę na decyzję Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wniosła Gmina O. Zarzuciła organowi odwoławczemu, że wydając zaskarżoną decyzję naruszył art. 15 i art. 16 § 1 Kpa, gdyż odwołująca się zaskarżyła jedynie punkt drugi rozstrzygnięcia decyzji organu I instancji, nie obejmując odwołaniem jej punktu pierwszego, w której to części decyzja stała się ostateczna oraz naruszenie art. 105 § 1 kpa, art. 53 ust. 4 ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustaw w związku z art. 83f ust. 1 pkt 14 lit. a i art. 88 ust. 10 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, poprzez nie umorzenie postępowania w niniejszej sprawie oraz naruszenie art. 105 § 1 kpa, art. 88 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 w związku z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, poprzez nie umorzenie postępowania w niniejszej sprawie, zarówno przez organ I instancji, jak i przez organ wyższego stopnia, z uwagi na brak możliwości przypisania jej odpowiedzialności za usunięcie 829 sztuk drzew bez wymaganego zezwolenia.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie jako bezzasadnej i szeroko odniosło się do argumentów skargi. Stwierdziło między innymi, że z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, iż dotyczy ona jedynie rozstrzygnięcia zawartego w punkcie drugim decyzji organu I instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie stwierdził, że rację ma Gmina O. twierdząc, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 15 Kpa oraz art. 16 § 1 Kpa, gdyż organ odwoławczy rozstrzygnięciem swojej decyzji objął nie zaskarżoną odwołaniem część decyzji organu I instancji. Sąd zauważył, że decyzja organu I instancji składała się z dwóch punktów. W pierwszym organ umorzył postępowanie administracyjne dotyczące wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie drzew bez pozwolenia prowadzone w stosunku do 36 sztuk drzew, zaś w drugim wymierzył administracyjną karę pieniężną za usunięcie pozostałych drzew. W ocenie Sądu każde z tych rozstrzygnięć może samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym, zaś ich treść nie wpływa na siebie. Gmina O. mogła więc odwołać się jedynie od jednego z rozstrzygnięć zawartych w decyzji organu pierwszej instancji, co też uczyniła, odwołując się jedynie od części decyzji dotyczącej wymierzenia kary pieniężnej za usunięcie drzew bez zezwolenia. Zatem Kolegium nie mogło wykroczyć w postępowaniu odwoławczym poza tak wyznaczony zakres granic swoich kompetencji do rozpoznania sprawy. Mimo to, jak wynika z treści rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji, Kolegium usunęło z obrotu prawnego całą decyzję organu pierwszej instancji orzekając, że uchyla ją w całości. Nie można zatem przyjąć, aby zaskarżona decyzja dotyczyła jedynie punktu drugiego decyzji organu pierwszej instancji. Stwierdzone naruszenie prawa przesądza o konieczności usunięcia z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji oraz przedwczesnym czyni ocenę legalności pozostałych zarzutów skargi.

W skardze kasacyjnej Gmina O. zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj.:

1) art. 145 § 3 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a., art. 105 § 1 K.p.a., art. 53 ust. 4 ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2015 r. poz. 1045) w związku z art. 83f ust. 1 pkt 14 lit. a i art. 88 ust. 10 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. 2015 poz. 1651 ze zm.) poprzez niestwierdzenie podstaw do umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie usunięcia drzew bez wymaganego zezwolenia i nie umorzenie tego postępowania,

2) art. 145 § 3 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a., art. 105 § 1 K.p.a. w związku z art. 88 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 w związku z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, poprzez niestwierdzenie podstaw do umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie usunięcia drzew bez wymaganego zezwolenia i nie umorzenie tego postępowania z uwagi na brak możliwości przypisania Gminie O. odpowiedzialności za usunięcie 829 sztuk drzew bez wymaganego zezwolenia.

Na tej podstawie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [..] stycznia 2016r. w zaskarżonej części i umorzenie postępowania administracyjnego oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm prawem przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Nie są zasadne zarzuty kasacyjne naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 3 p.p.s.a. w związku z art. 105 § 1 k.p.a. Wbrew bowiem stanowisku skarżącej kasacyjnie Gminy, nie zachodzą w tej sprawie, w jej stanie faktycznym i prawnym podstawy do uznania, że postępowanie administracyjne stało się bezprzedmiotowe.

Ustawa z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015r. poz. 658) w art. 1 pkt 37 wprowadziła zmianę w zakresie regulacji zawartej w art. 145 p.p.s.a. przez dodanie § 3, który przewiduje umorzenie przez sąd postępowania administracyjnego. Sąd administracyjny zobligowany jest do wydania takiego orzeczenie, jeżeli uchylając decyzję (postanowienie) na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lub art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., jednocześnie stwierdzi istnienie przesłanki umorzenia postępowania administracyjnego. Orzeczenie sądu zastępuje wówczas rozstrzygnięcie organu administracji publicznej. Podkreślenia wymaga, że możliwość orzeczenia na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. odnosi się jedynie do tych wypadków, w których sąd uzna, że zaskarżona decyzja jest niezgodna z prawem, a występujące w sprawie przesłanki umorzenia postępowania powodują, że brak jest prawnych możliwości do wydania aktu (decyzji lub postanowienia) rozstrzygającego sprawę co do istoty. Z taką jednak sytuacją w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia.

Sąd I instancji zasadnie uznał, że organ odwoławczy wydając decyzję o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przekroczył granice swoich kompetencji do rozpoznania sprawy w postępowaniu odwoławczym, ponieważ decyzja została zaskarżona tylko w części. Niewątpliwie takie uchybienie miało wpływ na wynik postępowania i mogło stanowić podstawę uchylenia decyzji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 15 Kpa i art. 16 Kpa. Jednocześnie w sprawie brak było podstaw do umorzenia na tym etapie postępowania administracyjnego, w zakresie w jakim to postępowanie nie zostało umorzone w decyzji Starosty L. z dnia [..] listopada 2015r.

Wbrew stanowisku skargi kasacyjnej samo stwierdzenie, że usunięte drzewa stanowiły złomy i wywroty nie czyniło jeszcze postępowania administracyjnego bezprzedmiotowym. Zgodnie z art. 83f ust. 1 pkt 14a ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody (tekst jedn. Dz. U. z 2015r. poz. 1651 z późn. zm. dalej zwanej: "u.o.p.") przepisów art. 83 ust. 1 tj. usunięcia drzewa lub krzewu z terenu nieruchomości po uzyskaniu zezwolenia, nie stosuje się do drzew lub krzewów stanowiących złomy lub wywroty usuwanych przez jednostki ochrony przeciwpożarowej, jednostki Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, właścicieli urządzeń, o których mowa w art. 49 § 1 Kodeksu cywilnego, zarządców dróg, zarządców infrastruktury kolejowej, gminne lub powiatowe jednostki oczyszczania lub inne podmioty działające w tym zakresie na zlecenie gminy lub powiatu. Skarżący kasacyjnie dowodzi, że ponieważ skarżąca Gmina zleciła usunięcie powalonych drzew innemu podmiotowi, to tym samym w świetle brzmienia powołanego przepisu zwolniona była z obowiązku uzyskania na usunięcie tych drzew zgody właściwego organu. Nie można jednak nie zauważyć, że w ust. 2 art. 83f u.o.p. nałożony został na podmioty działające na zlecenie gminy obowiązek przekazania do organu w terminie do 30 dni od usunięcia drzew, informacji o terminie, miejscu i przyczynie ich usunięcia oraz liczbie, a także przekazania dokumentacji fotograficznej przedstawiającej usunięte drzewa. Czynności te mają istotne znaczenie dowodowe dla potwierdzenia, że usunięte drzewa stanowiły złomy i wywroty. Aby organ mógł dokonać ustaleń w tym zakresie, niezbędne jest podanie przez podmiot zainteresowany podstawowych informacji w tym zakresie. Brak takich informacji wywołuje skutek w postaci wszczęcia przez organ postępowania, w ramach którego zainteresowany podmiot musi wykazać, że drzewa, które usunął podlegały wyłączeniu z obowiązku uzyskania zezwolenia. Zatem nie jest tak jak wywodzi skarżąca kasacyjnie, że samo stwierdzenie przez zainteresowany podmiot, iż usunięte drzewa stanowiły wywroty i złomy, zwalnia już z obowiązku uzyskania zgody na ich usunięcie i czyni postępowanie bezprzedmiotowym w tym zakresie. Niezbędne jest jeszcze udowodnienie tego faktu ponad wszelką wątpliwość, poprzez złożenie niezbędnych informacji wraz z dokumentacją fotograficzną. Przepis art. 83f ust. 1 pkt 14a u.o.p. ma umożliwić niezwłoczne usunięcie powalonych drzew przez wskazane w nim służby, ale nakłada równocześnie na nie obowiązek udokumentowania tego faktu. Zupełnie odmiennie została uregulowana ta kwestia dla pozostałych podmiotów, które chcąc usunąć drzewa stanowiące wywroty i złomy, muszą poprzedzić ich usunięcie oględzinami organu właściwego do wydania zezwolenia na ich usunięcie ( art. 83f ust. 1 pkt 14b).

Z art. 83f ust. 2 u.o.p. jak słusznie zauważyła skarżąca kasacyjnie nie wynika, aby ustawodawca przewidział jakieś konsekwencje za jego przekroczenia. Należy zatem uznać, że termin wskazany w jego treści ma jedynie charakter instrukcyjny, a jego przekroczenie samo w sobie nie skutkuje koniecznością wymierzenia kary. Aby jednak mogło to nastąpić, podmiot, który usunął drzewa, musi dysponować dokumentacją fotograficzną mającą wpływ na skuteczność złożenia informacji. Jeżeli bowiem takiego materiału nie ma, to nie można uznać, że informacja została skutecznie złożona, a co za tym idzie, będzie zachodziła konieczność wszczęcia postępowania w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej. Jednocześnie dokumentacja fotograficzna powinna mieć charakter zindywidualizowany i odnosić się do wszystkich obiektów przyrodniczych uznanych za złomy albo wywroty. Jeżeli bowiem ich część nie będzie sfotografowana, to przedkładana informacja nie będzie kompletna. Biorąc zaś pod uwagę fakt, że kara pieniężna może być wymierzona za każde z drzew, to brak uwzględnienia któregoś z nich w materiale fotograficznym dołączonym do informacji będzie uzasadniał wszczęcie postępowania w przedmiocie wymierzenia kary w tej części. W tym świetle odpowiednie fotograficzne utrwalenie usuwanych drzew nabiera więc olbrzymiego znaczenia. Może bowiem rzutować na to, czy dojdzie do wymierzenia kary, czy też nie ( patrz: Krzysztof Gruszecki Ustawa o ochronie przyrody. Komentarz, wyd. IV Wolters Kluwer 2017).

Należy zauważyć, że ze znajdujących się w aktach sprawy protokołów oględzin przeprowadzonych już po usunięciu drzew nie wynika jednoznacznie, czy wszystkie usunięte drzewa stanowiły wywroty i złomy. Jeżeli przewrócenie się lub złamanie drzewa było skutkiem działań człowieka takich jak np. niszczenie bryły korzeniowej, to przewrócone drzewo nie będzie miało statusu wywrotu lub wykrotu. Będzie natomiast kwalifikowane jako drzewo zniszczone, co będzie uzasadniało wymierzenie kary pieniężnej na podstawie art. 88 ust. 1 pkt 3 u.o.p. za zniszczenie drzewa, którego ewentualne usunięcie będzie mogło nastąpić dopiero po uzyskaniu zezwolenia. Zwrócić należy również uwagę, że Gmina potwierdziła zlecenie usunięcia jedynie 15 m3 drzew, przy czym brak jest wskazania, których drzew ta zgoda dotyczyła. Zatem podzielić należy wątpliwości, czy te 15m3 dotyczyło również drzew, co do których zostało już postępowanie prawomocnie umorzone. W ramach prowadzonego postępowania administracyjnego nie ustalono również, kto dokonał usunięcia pozostałych drzew oraz czy Gmina posiadała w tym zakresie wiedzę, co miałoby wpływ na zakres jej odpowiedzialności z tego tytułu. W takim przypadku ponieważ Gmina nie przedłożyła wymaganych w art. 83f ust. 2 u.o.p. dokumentów, to na niej spoczywałby obowiązek wykazania, że usunięte drzewa stanowiły wywroty i złomy.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, uznał, iż podniesione zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku i skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił.

Źródło: Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/

Treści dostępne dla abonentów IFK Platformy Księgowych i Kadrowych

Już dziś zamów dostęp
do IFK Platforma Księgowych i Kadrowych

• Codzienne aktualności prawne
• Porady i artykuły z najpopularniejszych czasopism INFOR wraz z bieżącymi wydaniami
• Bogatą bibliotekę materiałów wideo
• Merytoryczne dodatki, ściągi, plakaty

Zamów teraz Masz już konto? Zaloguj się