Wyrok NSA z dnia 19 września 2018 r., sygn. II OSK 5/18
Budowlane prawo
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 września 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 26 września 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 821/17 w sprawie ze skargi W. [...] w K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r., znak: [...] w przedmiocie nakazu usunięcia nieprawidłowego stanu technicznego budynku 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, 2. zasądza od W. [...] w K. na rzecz [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] kwotę 610 (sześćset dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 26 września 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 821/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi W. [...] w K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie nakazu usunięcia nieprawidłowości stanu technicznego budynku, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, zasądził na rzecz skarżącej 977 złotych tytułem kosztów postępowania.
W uzasadnieniu wskazał, że decyzją z [...] grudnia 2016r. nr [...] znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] w oparciu o art. 66 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 61 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane (Dz. U. z 2016r. poz.290), nakazał W. [...] w K. usunięcie nieprawidłowego stanu technicznego budynku przy ul. M. [...] w K. w zakresie konstrukcji stropu podstrychowego oraz więźby dachowej, poprzez wykonanie następujących robót budowlanych w zakresie konstrukcji stropu podstrychowego ww. obiektu, zgodnie z ekspertyzą techniczną dotyczącą sposobu usunięcia nieprawidłowości stanu technicznego budynku przy ul. M. [...] w K., z 22 sierpnia 2016r. autorstwa mgr inż. R. C., zawierającą Projekt techniczny konstrukcji stropu drewnianego belkowego - strop nieużytkowego poddasza nad lokalem mieszkalnym nr [...] w budynku przy ul. M. [...] w K., z sierpnia 2016r. D. K. tj.: I. wymianę istniejących belek stropowych w zakresie lokalu nr [...] na nowe o przekroju 18x24cm i rozstawie co 84 cm z drewna klasy C24: 1. owinięcie końcówek belek stropowych papą hydroizolacyjną, 2. osadzenie belek stropowych na bruzdach (oparcie na murze min. 15cm) w istniejących ścianach murowanych z cegły pełnej z zastosowaniem podlewki betonowej wyrównującej o grubości min. 50mm z betonu min. B15 na drobnym kruszywie, 3. odeskowanie stropu od góry deskami grubości 2 cm z folią wysokoparoprzepuszczalną, 4. ocieplenie wełną rozprężną grubości 24cm o odpowiedniej izolacyjności akustycznej i odporności ogniowej, 5. zabezpieczenie wszystkich elementów drewnianych stropu środkami ochrony biologicznej i ogniowej, 6. wykonanie sufitu podwieszanego AMF THERMATEX wraz z warstwą paroizolacji; II. usuniecie warstwy gruzu znad lokalu mieszkalnego nr [...]. Wszystko do dnia 30 czerwca 2017r. o Organ I instancji podał, iż w dniu 15 kwietnia 2016r. uprawnieni inspektorzy przeprowadzili oględziny w terenie w w/w sprawie. W trakcie oględzin dokonano m.in. wizualnej oceny konstrukcji stropu i dachu nad lokalem nr [...] zlokalizowanym w poziomie IV piętra budynku przy ul. M. [...] w K. stwierdzając, iż w pokoju został zdemontowany sufit składający się z desek drewnianych i tynku na trzcinie - widoczne odsłonięte drewniane belki stropowe o zróżnicowanym przekroju o rozpiętości ok. 6,00m i w rozstawach co ok. 85cm. Na przedmiotowych belkach ułożone były deski, a na nich ułożone cegły (gruz) grubości ok. 8cm. Odsłonięte drewniane belki stropowe w przedmiotowym pokoju posiadają widoczne spękania, widoczne ślady wykonanych obustronnych wzmocnień wykonanych z desek przy podporach — w ok.1/3 rozpiętości belek wsparta jest płatew pośrednia przekazująca obciążenia z krokwi stanowiących konstrukcję dachu. Przedmiotowe belki stropowe wykazują również ugięcie, w dniu kontroli podstemplowane doraźnie stalowymi stemplami. Drewniane belki (w tym płatew pośrednia) noszą ślady zanieczyszczeń i gołębich odchodów. Drewniane belki stropowe ułożone są podłużnie i wsparte na ścianach nośnych. Lokal w chwili obecnej jest nieużytkowany (vide: protokół oględzin k.12-13 akt PINB znak: [...]). Do protokołu oględzin dołączona została dokumentacja fotograficzna (k. 9-11 akt PINB znak: [...]). W dniu [...] maja 2016r. PINB wydał postanowienie nr [...] znak: [...],w którym na mocy art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego zobowiązał W. [...] w K. do przedłożenia w określonym terminie ekspertyzy technicznej przedmiotowego obiektu, określającej sposób usunięcia nieprawidłowości stanu technicznego w/w budynku w zakresie konstrukcji stropu podstrychowego oraz więźby dachowej ww. obiektu (k. 21-22 akt PINB ). Następnie w dniu [...] maja 2016r. organ I instancji wydał postanowienie nr [...] znak: [...], którym odmówił zawieszenia postępowania administracyjnego znak: [...], wszczętego z urzędu w sprawie nieodpowiedniego stanu technicznego w/w budynku mieszkalnego (k.33 akt PINB znak: [...]). Za pismem z dnia 31 sierpnia 2016r. zarządca budynku przy ul. M. [...] w K. przekazał w imieniu W. [...] żądaną przez PINB ekspertyzę techniczną, sporządzoną 22 sierpnia 2016r. przez Pana R. C. (47-48 akt PINB). Odwołanie złożyła W. [...] w K., zarzucając niewłaściwe zastosowanie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego wobec braku spełnienia przesłanki niewłaściwego użytkowania obiektu, kiedy tymczasem zawalenie stropu było wynikiem ingerencji jednego z właścicieli lokalu tj. M. [...] sp. z o. o. Okoliczności te nie zostały ustalone prawidłowo wobec naruszenia art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 kpa i wobec niepodjęcia odpowiednich czynności. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] znak: [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 i art. 104 kpa, art. 66 ust. 1 pkt. 3, art.80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji w części dotyczącej nakazu usunięcie warstwy gruzu, oraz terminu wskazując nowy termin: do dnia 31 października 2017r., a w pozostałym zakresie utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazano, iż budynek mieszkalny zlokalizowany na działce nr [...] obr. [...] [...] przy ul. M. [...] w K. znajduje się w niewłaściwym stanie technicznym w zakresie konstrukcji stropu usytuowanego nad lokalem mieszkalnym nr [...]. Potwierdziła to w dniu 15 kwietnia 2016r. kontrola - oględziny w w/w budynku stwierdzająca określone nieprawidłowości stanu technicznego drewnianej konstrukcji przedmiotowego stropu. Nadto ekspertyza dotycząca wpływu wykonanych robót budowlanych w lokalu nr [...] na przy ulicy M. [...] sporządzona w listopadzie 2015r. przez rzeczoznawcę Z. D. (k.1-19 akt PINB znak: [...]), iż przedmiotowy strop znajduje się w złym stanie technicznym zagrażającym zawaleniem. Dodatkowo na strychu zalegają śmieci oraz nawarstwione warstwy ptasich odchodów (vide: strona 5 ekspertyzy k. 18). Dopuszczalne momenty zginające, siły poprzeczne i ugięcia są znacznie przekroczone. Strop nie jest w stanie przenieść narzuconych mu obciążeń. Konstrukcja stropu drewnianego jest nadwyrężona. Inwentaryzacja wykazała załamanie się belek stropowych (...) oraz ślady wzmocnień stropu poprzez podbijanie desek" (vide: strona 14 ekspertyzy). W wyniku odsłonięcia warstw stropowych ujawniono następujące wady konstrukcyjne stropu: istniejące przekroje belek stropowych są niewystarczające do przeniesienia występujących obciążeń, stan belek stropowych jest zły, drewno spękane. Widoczne ślady wykonywanych wcześniej wzmocnień konstrukcji. Belki stropowe były nadbijane obustronnie deskami. Roboty te zostały wykonane niechlujnie - prawdopodobnie było to zabezpieczenie tymczasowe (...)"(vide: strona 19 ekspertyzy k. 15). W podsumowaniu jednoznacznie wskazano, że budynek wymaga bardzo pilnej interwencji i należy wykonać całkowita wymianę zniszczonych belek" (vide: strona 22 ekspertyzy k. 14). Potwierdziła to ekspertyza techniczna sporządzona 22 sierpnia 2016r. przez R. C.. W ocenie organu spełnione zostały przesłanki z art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. [...]WINB w [...] uznał, że brak jest podstaw do nakazywania robót określonych w punkcie II sentencji skarżonej decyzji i usunięcie warstwy gruzu znad lokalu mieszkalnego nr [...], skoro konstrukcja stropu nad lokalem nr [...] w budynku przy ul. M. [...] w K. nie wykazuje żadnych nieprawidłowości stanu technicznego (brak jakichkolwiek odkształceń stropu, brak zagrożenia związanego z jego dalszym użytkowaniem) to zgodzić się należy z jednym z zarzutów zawartych w odwołaniu, że nieuprawnionym było w ramach przyjętej przez Organ I instancji podstawy prawnej skarżonej decyzji (art. 66 Prawa budowlanego) obciążenie odwołującej się w/w obowiązkiem. [...]WINB w [...] wskazał także, iż jako zobowiązana do wykonania nałożonych obowiązków prawidłowo wskazana została W. [...] [...] w K., a to wobec treści art. 61 ustawy Prawo budowlane - wyłącznie właściciel (wszyscy współwłaściciele) lub zarządca obiektu budowlanego może zostać adresatem decyzji nakazowej wydanej w oparciu o przepis art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Jeżeli sprawa dotyczy części wspólnych obiektu W. winna zostać adresatem nakazu wykonania obowiązków wynikających z art. 66 w zw. z art. 61. Stropy jako jeden z elementów konstrukcyjnych budynku (podobnie jak fundamenty, ściany konstrukcyjne, przewody kominowe, dach) należą do części wspólnych budynku i żaden właściciel wyodrębnionego lokalu mieszkalnego nie ma do nich indywidualnego tytułu prawnego. Sam fakt, że strop znajduje się wyłącznie nad jakimś lokalem mieszkalnym (stanowiąc sufit dla tego lokalu) nie przesądza o przynależności tego elementu budynku do tego lokalu w znaczeniu prawnym, co potwierdza wyrok WSA w Krakowie z dnia 19 maja 2016r. sygn. akt II SA/Kr 335/16 (por. także wyroki WSA we Wrocławiu z dnia 20 marca 2007r. sygn. akt II SA/Wr 818/06 oraz z dnia 28 kwietnia 2015r. Nadto wybór w/w podmiotu jako zobowiązanego do wykonania nałożonych obowiązków nie przesądza kogo będą obciążały koszty związane z wykonaniem nakazanych robót budowlanych. Rozstrzyganie sporów między właścicielem budynku a innymi podmiotami co do tego kto i w jakiej wysokości powinien ponosić koszty związane z wykonaniem robót budowlanych nakazanych decyzjami uprawnionych organów administracji publicznej należy do sądów powszechnych. Kwestia działań M. [...] Sp. z o.o. które przyczyniły się do wystąpienia awarii (częściowego zawalenia się) przedmiotowego stropu, na co jednoznacznie wskazuje znajdujące się w aktach niniejszej sprawy opracowanie Z. D., czy też ekspertyza techniczna R. C. nie wyłączają tego, iż także liczne nieprawidłowości przedmiotowego stropu (np. spękania i ugięcia belek stropowych, nie fachowo wykonane wzmocnienia konstrukcji stropu, dociążenie stropu zalegającym gruzem i śmieciami, zanieczyszczenie drewnianej konstrukcji odchodami ptasimi co przyspiesza korozję biologiczną drewna) wynikły z jego zużycia technicznego na skutek upływu czasu, braku prawidłowej konserwacji i niewłaściwego użytkowania (przeciążenia). Ponadto w postępowaniu mającym na celu kontrolę prawidłowości utrzymania obiektu budowlanego, zmierzającym do usunięcia nieprawidłowości w tym zakresie (tak jak niniejsze postępowanie), organ administracji nie bada przyczyn, które doprowadziły do tego, że obiekt jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu lub bezpieczeństwu mienia, jak i kto ponosi odpowiedzialność za tenże stan. Ujawniając taki stan organ nadzoru budowlanego zobligowany jest natomiast skierować nakaz usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości do właściciela bądź zarządcy budynku. Nałożenie obowiązku usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w żadnym razie nie jest powiązane z przyczynami powodującymi powstanie przesłanek zastosowania nakazu. Na zastosowanie nakazu nie wpływa też okoliczność, czy i w jakim stopniu adresat decyzji jest winny powstania przesłanek zobowiązujących organ nadzoru budowlanego do wszczęcia postępowania i zakończenia go odpowiednim nakazem. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję złożyła W. [...] w K., powtarzając zarzuty zawarte w odwołaniu. W uzasadnieniu zarzutów podkreślono błędne zastosowanie art. 66 prawa budowlanego ww. sytuacji gdy stan faktyczny niniejszej sprawy nie wyczerpuje jego hipotezy, stwierdzone przez Organ l - instancji nieprawidłowości w zakresie stanu budynku, nie stanowią konsekwencji niewłaściwego użytkowania obiektu, nie powstały w skutek zużycia jego elementów, pogorszenia substancji, czy braku dbałości o stan techniczny. Stan przedmiotowego stropu jest wynikiem przeprowadzonych przez M. [...] Sp. z o.o. remontów. Podano iż strop nad innymi lokalami pomimo tej samej technologii nie nosi uszkodzeń. Obowiązkiem przywrócenia stanu poprzedniego winna być ta spółka. Wniesiono o uchylenie decyzji obu instancji i zasądzenie kosztów. W odpowiedziach na skargę organ i uczestnik wnieśli o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w merytorycznym uzasadnieniu wyroku podał, że skarga zasługuje na uwzględnienie z powodu naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego (art. 66 ust. 1a prawa budowlanego) oraz przepisów postępowania (art. 7, art. 77, art. 80 kpa) w stopniu, który miał istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazał, że rozważania organu przedstawione w uzasadnieniu decyzji byłyby trafne, ale przed nowelizacją art. 66 prawa budowlanego dokonaną przez art. 2 pkt. 2 ustawy z dnia 10 września 2015 r. (Dz.U.2015.1549) zmieniającej ustawę prawo budowlane z dniem 7 stycznia 2016 r. Z chwilą dodania do art. 66 prawa budowlanego ust. 1a, poglądy te, w tym wynikające z powołanych przez organ orzeczeń, straciły aktualność. Obowiązujący od 7 stycznia 2016 roku, a zatem mający zastosowanie w sprawie art. 66 ust. 1a prawa budowlanego stanowi, że: "w przypadku stwierdzenia nieuzasadnionych względami technicznymi lub użytkowymi ingerencji lub naruszenia wymagań dotyczących obiektu budowlanego, których charakter uniemożliwia lub znacznie utrudnia użytkowanie go do celów mieszkalnych, organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie skutków ingerencji lub naruszeń lub przywrócenie stanu poprzedniego. Decyzja podlega natychmiastowemu wykonaniu i może być ogłoszona ustnie". Przeoczenie przez organ tej nowelizacji i nieuwzględnienie w/w przepisu w okolicznościach niniejszej sprawy, stanowi istotną wadę zaskarżonych decyzji. W świetle powyższego przepisu, poglądy zawarte w decyzji, że w niniejszym postępowaniu, zmierzającym do usunięcia nieprawidłowości obiektu budowlanego, organ administracji nie bada przyczyn, które do tego doprowadziły, jak i tego kto ponosi odpowiedzialność za tenże stan, a nałożenie obowiązku usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w żadnym razie nie jest powiązane z przyczynami powodującymi powstanie przesłanek zastosowania nakazu, były oczywiście błędne. Jak bowiem w sposób nie budzący wątpliwości wynika z akt administracyjnych, w szczególności znajdujących się w nich ekspertyz (co zresztą organ ustalił tyle, że bez należytej precyzji), aktualny zły stan stropu podstrychowego w przedmiotowym budynku nad lokalem nr [...], przynajmniej częściowo jest wynikiem robót budowlanych wykonanych przez M. [...] Sp. z o.o. Dlatego w ponownie prowadzonym postępowaniu organ uzupełni dotychczas zebrany materiał dowodowy, celem jednoznacznego ustalenia przyczyn złego stanu technicznego stropu nad lokalem nr [...]. W zależności od dokonanych ustaleń skieruje stosowne nakazy, uwzględniając aktualną treść art. 66 prawa budowlanego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi i jej oddalenie, ewentualnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, jak również o zasądzenie koszów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017r. poz. 1369 z późn.zm.) naruszenie prawa materialnego, a mianowicie: - art. 145§ 1 pkt 1 lit a ppsa w zw. art. 66 ust. 1a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz.U. 2017 r. poz. 1332 ze zm.) i zwana później ustawą Prawo budowlane) poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że z chwilą wejścia w życie art. 66 ust. 1a błędne są poglądy zawarte w uchylonych decyzjach organów nadzoru budowlanego, iż w postępowaniu zmierzającym do usunięcia nieprawidłowości obiektu budowlanego, organ administracji nie bada przyczyn, które do tego doprowadziły, jak i tego kto ponosi odpowiedzialność za tenże stan, a nałożenie obowiązku usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w żadnym razie nie jest powiązane z przyczynami powodującymi powstanie przesłanek zastosowania nakazu, podczas gdy z dyspozycji art. 66 ust. 1 ust. 1 a ustawy Prawo budowlane wynika, że ma on jedynie zastosowanie w przypadku nieuzasadnionej względami technicznymi lub użytkowymi ingerencji lub naruszenia wymagań dotyczących obiektu budowlanego, których charakter uniemożliwia łub znacznie utrudnia użytkowanie go do celów mieszkalnych, natomiast nie ma on zastosowania do usunięcia wszystkich nieprawidłowości stanu technicznego, a zwłaszcza tych spowodowanych nienależytym stanem technicznym części wspólnych budynku, wskutek zaniedbań zarządcy obiektu.
Już dziś zamów dostęp
do IFK Platforma Księgowych i Kadrowych
- Codzienne aktualności prawne
- Porady i artykuły z najpopularniejszych czasopism INFOR wraz z bieżącymi wydaniami
- Bogatą bibliotekę materiałów wideo
- Merytoryczne dodatki, ściągi, plakaty
