Wyrok NSA z dnia 14 lipca 2026 r., sygn. III OSK 261/24
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Sławomir Pauter (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 14 lipca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Gminy Stare Babice od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 października 2023 r., sygn. akt IV SA/Wa 1458/23 w sprawie ze skargi Prokuratora Okręgowego w Warszawie na uchwałę Rady Gminy Stare Babice z dnia 23 września 2021 r., nr XXXVII/386/2021 w przedmiocie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej "WSA w Warszawie", "Sąd I instancji") wyrokiem z dnia 3 października 2023 r., sygn. akt IV SA/Wa 1458/23, po rozpoznaniu skargi Prokuratora Okręgowego w Warszawie (dalej: "skarżący", "Prokurator") na uchwałę Rady Gminy Stare Babice z 23 września 2021 r., nr XXXVII/386/2021, w przedmiocie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków stwierdził nieważność § 3 pkt 1 i 4, § 6 pkt 5 oraz 18, § 19, § 20, § 21 i § 22 Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały.
Powyższy wyrok, od którego została złożona skarga kasacyjna, zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
Rada Gminy Stare Babice - na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 19 ust. 3-6 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków - 23 września 2021 r. podjęła uchwałę nr XXXVII/386/2021 w sprawie uchwalenia "Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków" (Dz. Urz. Woj. Maz. Póz.3298).
Pismem z 13 grudnia 2022 r. Prokurator wniósł do WSA w Warszawie skargę na powołaną uchwałę wraz ze stanowiącym załącznik do niej "Regulaminem dostarczania wody i odprowadzania ścieków" (dalej "Regulamin"), w części obejmującej § 3 pkt 1 i 4, § 6 pkt 5, § 18 do § 22, zarzucając istotne naruszenie prawa, tj.: 1) art. 19 ust. 3 i 5 pkt 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2023 r. poz. 537, z późn. zm., dalej "u.z.z.w."), art. 40 ust. 1 w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2023 r. poz. 40, z późn. zm., dalej "u.g.") oraz art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (dalej "Konstytucja RP") polegające na niewypełnieniu wskazanego w powyższych przepisach upoważnienia ustawowego w § 3 pkt 1 Regulaminu poprzez nieokreślenie minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody o jakości przeznaczonej do spożycia przez ludzi, z jednoczesnym odesłaniem do obowiązujących przepisów w zakresie jej parametrów jakościowych; 2) art. 19 ust. 3 i ust. 5 pkt 1 u.z.z.w., art. 40 ust. 1 w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 15 u.g. oraz art. 7 i 94 Konstytucji RP polegające na niewypełnieniu wskazanego w powyższych przepisach upoważnienia ustawowego w § 3 pkt 4 Regulaminu poprzez nieokreślenie minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie jakości odprowadzanych ścieków i odesłanie w zakresie ich stanu i składu do obowiązujących przepisów; 3) art. 19 ust. 3 i ust. 5 pkt 2 u.z.z.w., art. 40 ust. 1 w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 15 u.g. oraz art. 7 i 94 Konstytucji RP polegające na przekroczeniu zakresu upoważnienia ustawowego w § 6 pkt 5 Regulaminu poprzez nieuprawnione nałożenie na wnoszącego o zawarcie umowy obowiązku dołączenia do wniosku schematu wewnętrznej instalacji wodociągowej w budynku wielolokalowym za wodomierzem głównym, wraz z określeniem lokalizacji wszystkich punktów czerpalnych w obrębie budynku wielolokalowego; 4) art. 19 ust. 3 i ust. 5 u.z.z.w., art. 40 ust. 1 w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 15 u.g. oraz art. 7 i 94 Konstytucji RP, poprzez przekroczenie delegacji ustawowej wskazanej w powyższych przepisach w drodze nałożenia w § 18 Regulaminu na odbiorców szeregu obowiązków związanych z korzystaniem z sieci wodno-kanalizacyjnej, do czego Rada Gminy nie była upoważniona; 5) art. 19 ust. 3 i ust. 5 u.z.z.w., art. 40 ust. 1 w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 15 u.g. oraz art. 7 i 94 Konstytucji RP poprzez przekroczenie delegacji ustawowej wskazanej w powyższych przepisach, w drodze nałożenia w § 19 Regulaminu na odbiorców szeregu obowiązków związanych z korzystaniem z sieci wodno-kanalizacyjnej; 6) art. 9 ust. 3 i ust. 5 u.z.z.w., art. 40 ust. 1 w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 15 u.g. oraz art. 7 i 94 Konstytucji RP poprzez przekroczenie delegacji ustawowej wskazanej w powyższych przepisach, w drodze nałożenia w § 20 Regulaminu na odbiorców szeregu obowiązków związanych z korzystaniem z sieci wodno-kanalizacyjnej; 7) art. 19 ust. 3 i ust. 5 u.z.z.w., art. 40 ust. 1 w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 15 u.g. oraz art. 7 i 94 Konstytucji RP poprzez przekroczenie delegacji ustawowej wskazanej w powyższych przepisach, w drodze nałożenia w § 21 Regulaminu na odbiorców szeregu obowiązków związanych z korzystaniem z sieci wodno-kanalizacyjnej; 8) art. 19 ust. 3 i ust. 5 u.z.z.w., art. 40 ust. 1 w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 15 u.g. oraz art. 7 i 94 Konstytucji RP poprzez przekroczenie delegacji ustawowej wskazanej w powyższych przepisach, w drodze nałożenia w § 22 Regulaminu na odbiorców szeregu obowiązków związanych z korzystaniem z sieci wodno-kanalizacyjnej. Wobec postawionych zarzutów skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 3 pkt 1 i 4, § 6 pkt 5 oraz § od 18 do § 22 włącznie. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Stare Babice wniosła o oddalenie skargi w całości.
Opisanym na wstępie wyrokiem z dnia 3 października 2023 r. WSA w Warszawie rozpoznał skargę. W uzasadnieniu orzeczenia przywołał relewantne przepisy mające zastosowanie w niniejszej sprawie. Odnosząc się z kolei do meritum w zakresie 1-szego zarzutu skargi Sąd I instancji stwierdził, że § 3 pkt 1 Regulaminu nie zawiera wymaganego przepisem art. 19 ust. 5 pkt 1 u.z.z.w. elementu obligatoryjnego, dotyczącego określenia minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, w zakresie dostarczania wody. Minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody obejmuje bowiem wskazanie konkretnych paramentów usług jak ilość dostarczanej wody, jej ciśnienie, ciągłość dostaw i jakość wody. W ocenie Sądu I instancji kwestionowany zapis określając tylko minimalny poziom usług w zakresie dostarczania wody, nie określił natomiast parametru jakości wody, odsyłając w tym zakresie do przepisów wydanych na podstawie art. 13 u.z.z.w. Zdaniem WSA w Warszawie takie odesłanie jest niewystarczające, ponieważ przepisy wykonawcze wydane na podstawie art. 13 u.z.z.w. choć wprawdzie wyznaczają minimalny poziom świadczonych usług, to jednak nie oznacza to, że na terenie danej gminy jakość dostarczanej wody musi być równa co najmniej minimalnym wskaźnikom wynikającym z Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 grudnia 2017 r. w sprawie jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi. Dana gmina może wprowadzić zaostrzone wymagania jakościowe dla wody dostarczanej przez przedsiębiorstwo na terenie obowiązywania swojego regulaminu. Woda pobierana z rożnych ujęć może posiadać inne parametry niż wynikające z ww. Rozporządzenia, wydanego na podstawie delegacji z art. 13 u.z.z.w., a brak określenia w Regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków minimalnego parametru jakościowego wody według Sądu I instancji czyni utrudnioną, a nawet iluzoryczną, możliwość złożenia reklamacji przez odbiorcę usługi. Konieczność posługiwania się w gminnych regulaminach dostarczania wody i odprowadzania ścieków parametrami określającymi minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne jest jednolicie postrzegana w orzecznictwie. Wobec tego Sądu I instancji uznał, iż zapis § 3 pkt 1 Regulaminu, zgodnie z którym obowiązkiem przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków jest dostarczanie odbiorcy usług wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi w ilości nie mniejszej niż 0,3 m³ na dobę o parametrach jakościowych zgodnych z obowiązującymi przepisami, stanowi istotne naruszenie normy prawa określonej art. 19 ust. 5 pkt 1 u.z.z.w. Jednocześnie uzasadniając zarzut niewypełnienia przez Radę Gminy Stare Babice delegacji ustawowej wynikającej z art. 19 ust. 3 i ust. 5 pkt 1 u.z.z.w., art. 40 ust. 1 w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 15 u.g. oraz art. 7 i 94 Konstytucji RP, w zakresie określenia jakości odprowadzanych ścieków Sąd I instancji za Prokuratorem stwierdził, iż zgodnie z § 3 pkt 4 Regulaminu przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków zobowiązane jest zapewnić zdolność posiadanych urządzeń kanalizacyjnych gwarantujących odprowadzanie ścieków w ilości nie mniejszej niż 0,15 m³ na dobę o stanie i składzie zgodnym z obowiązującymi przepisami. Przy czym w ocenie WSA w Warszawie fakt, że wymagania dotyczące jakości wody regulowane są odrębnymi rozporządzeniami, wydawanymi na podstawie przepisów ustawy, nie sanuje zaniechania prawodawczego polegającego na niewypełnieniu art. 19 ust. 5 pkt 1 u.z.z.w. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się bowiem, iż odsyłając do powszechnie obowiązujących przepisów prawa, organ uchyla się od samodzielnego określenia minimalnego poziomu świadczonych usług, do czego jest zobowiązany mocą art. 19 ust. 5 pkt 1 u.z.z.w. Podobnie, zdaniem Sądu I instancji, zasadnym jest stanowisko Prokuratora dotyczące rażącego naruszenia w § 6 pkt 5 Regulaminu norm prawnych zawartych w art. 19 ust. 3 i ust. 5 pkt 2 u.z.z.w., art. 40 ust. 1 w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 15 u.g. oraz art. 7 i 94 Konstytucji RP. Powyższe postanowienie Regulaminu dla wnoszącego o zawarcie umowy przewiduje obowiązek dołączenia do wniosku schematu wewnętrznej instalacji wodociągowej w budynku wielolokalowym za wodomierzem głównym wraz z określeniem lokalizacji wszystkich punktów czerpalnych w obrębie budynku wielolokalowego. WSA w Warszawie uznał natomiast, że nakładanie jakichkolwiek obowiązków na obywateli, w tym obowiązku przedłożenia odpowiedniej dokumentacji, musi wynikać z wyraźnego upoważnienia ustawowego. Nie sposób jest takiego upoważnienia wyinterpretować z brzmienia art. 19 ust. 5 pkt 2 u.z.z.w. Jedynym wymogiem dotyczącym wniosku o zawarcie umowy jest obowiązek zachowania formy pisemnej takiego wniosku. Według Sądu I instancji nie jest zatem dopuszczalne, aby Rada Gminy, w akcie prawa miejscowego, wprowadzała dodatkowe elementy, od istnienia których uzależniałaby przyjęcie takiego wniosku do realizacji. Sądu I instancji przyznał również rację Prokuratorowi, że nałożenie w § 18-22 Regulaminu na odbiorców szeregu dodatkowych obowiązków związanych z korzystaniem z sieci wodociągowo-kanalizacyjnej dokonane zostało z przekroczeniem delegacji ustawowej, wskazanej w art. 19 ust. 3 i ust. 5 u.z.z.w. w zw. z uwzględnieniem art. 40 ust. 1, w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 15 u.g. oraz art. 7 i 94 Konstytucji RP. Z treści art. 19 ust. 5 pkt 1 - 9 u.z.z.w. wynika bowiem, że Rada Gminy jest uprawniona do określenia obowiązków odbiorców usług wyłącznie w zakresie spraw w tym przepisie wymienionych. W ocenie WSA w Warszawie obowiązków wymienionych w § 18-22 Regulaminu - w postaci informowania przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego o eksploatacji własnego ujęcia wody, podjęcia działań ograniczających skutki awarii oraz udostępniania przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu terenu w celu usunięcia awarii i kontroli działania poszczególnych urządzeń (§ 18); zabezpieczenia wodomierzy przed dostępem osób nieupoważnionych, uszkodzeniem i utratą funkcji, utrzymywania pomieszczenia lub studzienki wodomierzowej w czystości (§ 19); powiadamiania przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego o stwierdzonych uszkodzeniach wodomierzy, zmianach technicznych instalacji i awariach przyłączy (§ 20), terminowego regulowania należności za dostawę wody i odprowadzanie ścieków (§ 21) i pisemnego powiadomienia przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego o zmianach własnościowych lub zmianie użytkownika nieruchomości (§ 22) - nie sposób zakwalifikować jako mieszczących się w zakresie materii określonej w ww. przepisie u.z.z.w. Szczegółowe obowiązki związane z użytkowaniem sieci wodociągowo-kanalizacyjnej oraz skutki naruszenia tych obowiązków i zakazów winny być bowiem objęte umową zawartą pomiędzy przedsiębiorstwem wodociągowo – kanalizacyjnym a odbiorcą. Kwestie, które powinny zostać ujęte w umowie o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków zostały wskazane szczegółowo w art. 6 u.z.z.p. Sąd I instancji podkreślił zatem, że akt prawa miejscowego swoimi postanowieniami nie powinien zastępować umowy zawieranej z odbiorcą ani też z uwagi na zakres swej szczegółowości nie powinien stanowić quasi wzorca umowy. W związku z powyższym WSA Warszawie stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie wskazanym w powołanym wyroku.
Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie z dnia 3 października 2023 r. , sygn. akt IV SA/Wa 1458/23, wywiodła Rada Gminy Stare Babice (dalej również jako "skarżąca kasacyjnie"), zaskarżając ten wyrok w całości i zarzucając:
1. naruszenie następujących przepisów prawa materialnego przez błędną ich wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie:
a) art. 18 ust. 2 pkt 15 oraz art. 40 i art. 91 u.g. w zw. z art. 19 ust. 1 u.z.z.w. poprzez nie wzięcie pod uwagę stanowiska organu nadzoru oraz organu regulacyjnego, a jedynie bezrefleksyjne uwzględnienie w całości stanowiska zaprezentowanego w skardze Prokuratora w przedmiocie istotnego naruszenia prawa w zaskarżonej uchwale Rady Gminy Stare Babice, gdy tymczasem Rada Gminy działała na podstawie i w granicach prawa i nie było uzasadnionych podstaw do zastosowania najdalej idącego środka w postaci stwierdzenia nieważności wybranych zapisów uchwały;
b) art. 19 ust. 5 pkt 1 u.z.z.w. w zw. z art. 7, art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP poprzez uznanie, że treść uchwały nie wypełnia obowiązku określenia minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo — kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody oraz odprowadzania ścieków i jakoby odwołanie się do innych przepisów miało na celu uchylenie się od samodzielnego określenia ich minimalnego poziomu;
c) art. 19 ust. 5 u.z.z.w.o.ś. w zw. a art. 40 u.s.g. oraz w zw. z art. 7, art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP poprzez uznanie, że w treści uchwały doszło do przekroczenia upoważnień ustawowych, gdy tymczasem Rada Gminy działała na podstawie i w granicach prawa uchwalając akt prawa miejscowego, będący źródłem prawa na terenie Gminy Stare Babice, zgodny z przepisami powszechnie obowiązującego prawa rangi ustawowej;
d) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", albowiem Rada Gminy Stare Babice mogła w swoim akcie prawnym określając minimalny poziom usług odwołać się do przepisów wyższej rangi, traktując je jako swoistego rodzaju wyznacznik, bez konieczności ich powtarzania;
e) rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 grudnia 2017 r. w sprawie jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi – poprzez uznanie, że Rada Gminy Stare Babice nie mogła przyjąć minimalnych wskaźników z ww. rozporządzenia do swojej uchwały i że ma to jakikolwiek wpływ na skuteczność składania reklamacji przez odbiorcę usług;
2. naruszenie następujących przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy:
a) art. 3 § 1 i § 2 pkt 5, art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 147 § 1, art. 151 p.p.s.a. – poprzez wadliwe dokonanie kontroli uchwały polegające na braku rozpatrzenia argumentów przywołanych w odpowiedzi na skargę i nieodniesienie się do niech w żaden sposób w uzasadnieniu wyroku, a nadto wadliwe skonstruowanie uzasadnienia wyroku polegające na braku samodzielnej oceny zgodności z prawem dokonanych czynności, w związku z czym powstała wątpliwość czy Sąd rozpoznał sprawę rzetelnie i w całości, co uniemożliwia właściwą kontrolę instancyjną orzeczenia,
– co doprowadziło do bezpodstawnego uwzględnienia skargi zamiast do jej oddalenia w całości.
W oparciu powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie w przypadku nieuwzględnienia tego żądania uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sadowi I instancji. Skarżąca kasacyjnie wniosła również o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych i o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie złożono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. oraz przesłanki uzasadniające odrzucenie skargi bądź umorzenie postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, stosownie do treści art. 189 p.p.s.a. Żadna z powyższych przesłanek w tej sprawie nie zaistniała.
Sprawa podlega, na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu odpisu skargi kasacyjnej nie zażądała jej przeprowadzenia.
Rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (tak NSA w uchwale pełnego składu z 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09).
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Stosownie do treści art. 176 p.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zasługuje na uwzględnienie zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia art. 3 § 1 i § 2 pkt 5, art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 147 § 1 i art. 151 p.p.s.a. poprzez wadliwe dokonanie kontroli uchwały polegające na braku rozpatrzenia argumentów przywołanych w odpowiedzi na skargę i nieodniesienie się do nich w żaden sposób w uzasadnieniu wyroku, a nadto wadliwe skonstruowanie uzasadnienia wyroku, polegające na braku samodzielnej oceny zgodności z prawem dokonanych czynności, w związku z czym powstała wątpliwość, czy Sąd rozpoznał sprawę rzetelnie i w całości, co uniemożliwia właściwą kontrole instancyjna orzeczenia i co doprowadziło bo bezpodstawnego uwzględnienia skargi, zamiast jej oddalenia w całości.
Przepis art. 3 p.p.s.a. ma charakter ustrojowy, określając w sposób najbardziej ogólny i generalny zakres sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez sądy administracyjne. Zawarte w nim unormowania nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej albowiem sądy administracyjne realizują swoje ustawowe kompetencje w ramach wykonywania kontroli legalności administracji publicznej na podstawie i w trybie szeregu konkretnych, określonych przepisów prawa, które w przypadku zarzutu ich naruszenia, winny być wskazane w skardze kasacyjnej z towarzyszącym temu sprecyzowaniem i umotywowaniem: do jakiego przekroczenia bądź niedopełnienia prawa doszło i na czym ono polegało.
Naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a. ma miejsce w sytuacji, gdy sąd rozpoznający skargę uchyla się od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w tym przepisie, a okoliczność, że autor skargi kasacyjnej nie zgadza się z wynikiem kontroli sądowej, nie oznacza naruszenia tego przepisu.
W rozpoznawanej sprawie zarzut naruszenia art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 p.p.s.a. został powiązany z art. 141 § 4 p.p.s.a.
Wyjaśnić zatem należy, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, wyrok NSA z 20 sierpnia 2009 r., II FSK 568/08). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, jak i niemożliwe jest także kwestionowanie stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest zatem jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Wadliwość uzasadnienia orzeczenia może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a., w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku (por. postanowienie NSA z 22 maja 2014 r., II OSK 481/14). Uzasadnienie zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawiera wszystkie wymagane elementy, w tym: przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd pierwszej instancji odniósł się do wszystkich kwestii istotnych z punktu widzenia merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy i wskazał powody, dla których uznał, że skarga skarżącej zasługiwała w niniejszej sprawie na uwzględnienie. Szczegółowo przeanalizował stanowisko organu, określając w czym upatruje jego nieprawidłowości. Treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie czyni go więc w pełni poddającym się kontroli kasacyjnej i wprost wynika z niego rezultat i wnioski przeprowadzonej kontroli działalności administracji publicznej. Przedstawiona przez Sąd pierwszej instancji argumentacja jest czytelna sprawiając, że wyrok poddaje się kontroli instancyjnej, a to wszystko czyni zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. bezskutecznym. To, że skarżący kasacyjnie nie jest przekonany o trafności rozstrzygnięcia sprawy przez sąd, nie oznacza jeszcze wadliwości uzasadnienia wyroku (por. wyrok NSA z 30 listopada 2011 r., I OSK 1451/11). Brak przekonania strony o trafności rozstrzygnięcia sprawy, w tym co do przyjętego kierunku wykładni i zastosowania prawa, czy też oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, która nie koresponduje z oczekiwaniami skarżącego kasacyjnie, nie oznacza wadliwości uzasadnienia wyroku. Polemika z merytorycznym stanowiskiem sądu pierwszej instancji nie może czynić skutecznym zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Nadto pominiecie niektórych z podniesionych zarzutów w odpowiedzi na skargę nie czynni zasadnym zarzutu kasacyjnego dotyczącego naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., w szczególności gdy podnoszone w niej zarzuty można uznać li tylko za polemikę z trafnym stanowiskiem przedstawiony w skardze i nie mają one wpływu na wydane rozstrzygnięcie. Przepisy art. 147 § 1 i art. 151 p.p.s.a. są przepisami wynikowymi. Naruszenie określonej w art. 133 § 1 p.p.s.a. zasady orzekania na podstawie akt sprawy mogłoby stanowić skuteczną podstawę kasacyjną na przykład w sytuacji oddalenia skargi mimo niekompletnych akt sprawy, pominięcia istotnej części tych akt, czy oparcia orzeczenia na własnych ustaleniach sądu, tzn. dowodach lub faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy. Podkreślenia wymaga konieczność odróżnienia poddania sądowej kontroli działalności administracji publicznej na podstawie innego materiału niż akta sprawy od wydania wyroku na podstawie akt sprawy, ale z przyjęciem odmiennej oceny materiału dowodowego zawartego w tych aktach. W niniejszej sprawie powyższego nie stwierdzono. Zasadniczo art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny przyjętego w sprawie stanu faktycznego. Nie służy on również zwalczaniu wniosków, jakie zostały wyprowadzone przez sąd z materiału znajdującego się w aktach sprawy przedłożonych przez organ. Nie jest także dopuszczalne w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. kwestionowanie wyniku sądowej kontroli ustaleń faktycznych sformułowanych przez organy, ani też kwestionowanie prawidłowości zajętego przez sąd pierwszej instancji stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia poglądów, ani prawidłowości oceny materiału dowodowego dokonanego przez ten sąd.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadnie Sąd I instancji stwierdził także nieważność postanowień regulaminu zawartych w § od 18 do 22. Obowiązki w postaci informowania przedsiębiorstwa wodno – kanalizacyjnego o eksploatacji własnego ujęcia wody, podjęcia działań ograniczających skutki awarii oraz udostępnienia przedsiębiorstwu terenu w celu usunięcia awarii i kontroli działań poszczególnych urządzeń (§ 18), zabezpieczenie wodomierzy przed dostępem osób nieupoważnionych, uszkodzeniem i utratą funkcji, utrzymania pomieszczenia lub studzienki wodomierzowej w czystości (§ 19), powiadamiania przedsiębiorstwa o stwierdzonych uszkodzeniach wodomierzy, zmianach technicznych instalacji i awariach przyłączy (§ 20), terminowego regulowania należności za dostawę wody i odprowadzanie ścieków (§ 21) i pisemnego powiadamiania przedsiębiorcy o zmianach własnościowych lub zmianie użytkownika wieczystego (§ 22), nie sposób zakwalifikować jako mieszczących się w zakresie materii określonej w w/w przepisie.
Należy zauważyć, że delegacji do określenia w regulaminie wskazanych kwestii nie można wywodzić z treści art. 19 ust. 5 pkt 2 u.z.z.w. Pod pojęciem "warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług" należy, w ocenie sądu, rozumieć określenie warunków niezbędnych do zawarcia umowy, a więc takich, które muszą zostać spełnione, aby strony mogły skutecznie zawrzeć umowę. Czym innym natomiast jest określenie warunków, a więc treści samej umowy. Takie zapisy wykraczają poza zakres delegacji ustawowej określonej w art. 19 ust. 5 pkt 2 u.z.z.w., a przez to nie mogły znaleźć się w zaskarżonych przepisach regulaminu. Taką wykładnię potwierdza treść art. 6 u.z.z.w., w którym ustawodawca określił między innymi, jakie postanowienia musi zawierać umowa o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków zawarta między przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą usług. Zgodnie bowiem z art. 6 ust. 1 u.z.z.w. dostarczanie wody lub odprowadzanie ścieków odbywa się na podstawie pisemnej umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków zawartej między przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą usług. Przepis art. 6 ust. 3 u.z.z.w. stanowi natomiast, że umowa, o której mowa w ust. 1, zawiera w szczególności postanowienia dotyczące:
1) ilości i jakości świadczonych usług wodociągowych lub kanalizacyjnych oraz warunków ich świadczenia;
2) sposobu i terminów wzajemnych rozliczeń;
3) praw i obowiązków stron umowy; 3a) warunków usuwania awarii przyłączy wodociągowych lub przyłączy kanalizacyjnych będących w posiadaniu odbiorcy usług;
4) procedur i warunków kontroli urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych;
5) ustaleń zawartych w zezwoleniu, o których mowa w art. 18;
6) okresu obowiązywania umowy oraz odpowiedzialności stron za niedotrzymanie warunków umowy, w tym warunków wypowiedzenia.
Ustawodawca zdecydował zatem, że to wola stron umowy ma decydujące znaczenie dla wyznaczenia zakresu postanowień umowy, w tym "praw i obowiązków" zarówno przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, jak i odbiorców jego usług, zaś elementy przedmiotowo istotne takiej umowy ustawodawca wprost określił w art. 6 ust. 3 u.z.z.w. Zamiarem ustawodawcy było bowiem pozostawienie tych kwestii do rozstrzygnięcia w umowach zawieranych przez strony, a więc w ramach czynności o charakterze cywilnoprawnym. Źródłem praw i obowiązków stron powinna być przede wszystkim umowa, a regulamin winien określać jedynie te kwestie, które zostały wskazane w art. 19 ust. 5 u.z.z.w. Określenie tych elementów przez radę w regulaminie stanowi niedozwoloną ingerencję w treść umowy pomiędzy odbiorcą a przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym, do czego organ stanowiący gminy nie jest upoważniony. Treść takiej umowy podlega przepisom prawa cywilnego, a podmiot zewnętrzny, jakim jest rada gminy uchwalająca regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków, nie ma podstaw prawnych, aby na zapisy tej umowy wpływać. Tym samym postanowienia odnoszące się do treści umowy, w tym czasu jej obowiązywania, wykraczają poza zakres delegacji ustawowej. Przepisy prawa naruszają nie tylko te zapisy aktu prawa miejscowego, które wykraczają poza upoważnienie zawarte w delegacji ustawowej, ale również te, które zawierają ustalenia w kwestiach ustawowo przekazanych do regulacji umownej (wyroki: WSA w Poznaniu z 25 lipca 2018 r., IV SA/Po 556/18; WSA w Warszawie z 3 października 2019 r., VIII SA/Wa 470/19; WSA w Kielcach z 14 października 2019 r., II SA/Ke 507/19; NSA z 8 grudnia 2020 r., II OSK 1943/18, CBOSA).
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia art. 19 ust. 5 pkt 1 u.z.w.o.ś w zw. z art. 7, art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP poprzez bezpodstawne stwierdzenie przez Sąd I instancji, że treść uchwały nie wypełnia obowiązku określenia minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków i jakoby odwołanie się w tym zakresie do innych przepisów miało na celu uchylenie się od samodzielnego określenia ich minimalnych poziomów.
Stosownie zaś do treści art. 19 ust. 5 pkt 1 u.z.w.o.ś. regulamin w zakresie odprowadzania ścieków określa m.in. minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczanej wody i odprowadzania ścieków. Trafnie Sąd pierwszej instancji wskazał, powołując się na orzecznictwo sądowe, że samo określenie ilości dostarczanej wody i odbioru ścieków na dobę nie stanowi realizacji wytycznych wynikających z powołanego art. 19 ust. 5 pkt 1 u.z.z.w. Nie jest to wystarczające do określenia minimalnego poziomu usługi związanej z dostarczaniem wody i odbieraniem ścieków. Określenie minimalnego poziomu usług w zakresie odbierania ścieków oznacza wskazanie konkretnych parametrów takiej usługi. Tym samym regulamin winien określać co najmniej minimalną ilość dostarczanej wody i odprowadzanych ścieków, jak również minimalną jakość dostarczanej wody i odprowadzanych ścieków. Pierwsze z zagadnień zostało uregulowane w Regulaminie, natomiast co do jakości dostarczanej wody i odbieranych ścieków to regulacja zawarta w § 3 pkt 1 i pkt 4 regulaminu nie spełnia wymagań ustawowych. Tego obowiązku nie wypełnia odesłanie w tym zakresie do treści innych aktów prawnych. Każda gmina może bowiem wprowadzić lub nie zaostrzone wymagania parametrów ścieków. Tym samym już brak określenia w regulaminie pełnego określenia minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne oznacza, że w istotnym zakresie narusza on prawo. Taki pogląd wyrażono także w orzecznictwie sądowym (wyrok NSA z 29 lipca 2020 r. sygn. akt II OSK 761/20; wyrok NSA z 24 marca 2021 r. sygn. akt III OSK 113/21; wyrok NSA z 14 czerwca 2022 r. sygn. akt III OSK 5233/21 i 1 lipca 2025r., sygn. akt III OSK 347/23) i w tej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny go podtrzymuje. Powyższe stanowisko stanowi jednocześnie o bezzasadności zarzutu kasacyjnego dotyczącego naruszenia rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", zgodnie z którym zdaniem skarżącej kasacyjnie Rada Gminy Stare Babice mogła w swoim akcie prawnym określającym minimalny poziom usług odwołać się do przepisów wyższej rangi, traktując je jako swoistego rodzaju wyznacznik, bez konieczności ich powtarzania. Nadto wskazać należy, że powyższy akt prawny zawiera kilkadziesiąt jednostek redakcyjnych i obowiązkiem wnoszącego skargę kasacyjną było wskazanie konkretnego przepisu, który został jej zdaniem naruszony poprzez brak jego zastosowania. Nie jest rolą sądu zastępowania skarżącego kasacyjnie w wypełnianiu jego obowiązków co do sposobu redakcji zarzutów kasacyjnych. Nadto wskazać należy, że przepisy wyższej rangi określające między innymi poziom świadczonych usług w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków mogą ulegać zmianie. Natomiast zgodnie z u.z.z.w.o.ś, to rada gminy ustala minimalny poziom usług dotyczących dostarczania wody i odbioru ścieków. W takiej sytuacji mogą powstać uzasadnione wątpliwości jaki ma być poziom tych usług, według którego aktu prawnego mają być ustalane.
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela stanowisko Sądu I instancji co do naruszenia art. 19 ust. 3 i ust. 5 u.z.z.w.o.ś., art. 40 ust. 1 w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 7 i 97 Konstytucji RP. Brak jest podstaw do nałożenia w drodze postanowień regulaminu na osobę składającą wniosek o zawarcie umowy o dostawę wody i odbiór ścieków schematu wewnętrznej instalacji wodociągowej w budynku wielolokalowym za wodomierzem głównym wraz z określeniem lokalizacji wszystkich punktów czerpalnych w obrębie tego budynku. Konieczność nałożenia takiego obowiązku nie wynika z przepisów rangi ustawowej. Nie jest dopuszczalne, aby Rada Gminy, w akcie prawa miejscowego, uzależniała przyjęcie takiego wniosku do realizacji od spełnienia dodatkowych warunków.
Powyższe rozważania czynią także bezpodstawnym zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia art. 18 ust. 2 pkt 15 oraz 40 i art. 89 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym w zw. z art. 19 ust. 1 u.z.z.w.o.ś. poprzez brak uwzględnienia stanowiska organu nadzoru oraz organu regulacyjnego, a jedynie bezrefleksyjne uwzględnienie stanowiska wnoszącego skargę, gdy tymczasem Rada Gminy działała na podstawie i w granicach prawa i nie było uzasadnionych podstaw do zastosowania najdalej idącego środka w postaci stwierdzenia nieważności wybranych zapisów zaskarżonej uchwały. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Jednocześnie wyrażona w art. 7 Konstytucji RP zasada praworządności wymaga, aby materia, regulowana wydanym aktem normatywnym, wynikała z upoważnienia ustawowego i nie przekraczała zakresu tego upoważnienia. Wynika to także wprost z art. 40 ustawy o samorządzie gminnym. Zatem organy prawodawcze gminy uchwalając normatywne akty prawa miejscowego zobowiązane są do ścisłego przestrzegania delegacji ustawowej. Akty prawa miejscowego wydane z naruszeniem delegacji ustawowej są obarczone wadą nieważności. Zatem Sąd I instancji trafnie stwierdził nieważność zaskarżonego regulaminu w zakresie postanowień wymienionych w zaskarżonym wyroku. Wydanie aktu prawa miejscowego z naruszeniem delegacji ustawowej stanowi rażące naruszenie podstawowych zasad ustrojowych.
Mając powyższe na uwadze, uznając, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w wyroku.
Już dziś zamów dostęp
do IFK Platforma Księgowych i Kadrowych
- Codzienne aktualności prawne
- Porady i artykuły z najpopularniejszych czasopism INFOR wraz z bieżącymi wydaniami
- Bogatą bibliotekę materiałów wideo
- Merytoryczne dodatki, ściągi, plakaty
