Wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2026 r., sygn. II OSK 1818/25
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia del. WSA Jan Szuma (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 17 czerwca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 11 grudnia 2024 r. sygn. akt II SA/Gd 530/24 w sprawie ze skargi M.K. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 26 marca 2024 r., nr WOP.7722.36.2024.MK w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 11 grudnia 2024 r., sygn. akt II SA/Gd 530/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę M.K. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku (zwanego dalej: "Wojewódzkim Inspektorem") z dnia 26 marca 2024 r., nr WOP.7722.36.2024.MK, utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie P. (zwanego dalej: "Powiatowym Inspektorem") z dnia 9 lutego 2024 r., nr PINB-7146/006/2021/RW, sprostowane postanowieniem z dnia 25 marca 2024 r., nr PINB-7146/006/2021/RW, którym nałożono na M.K. grzywnę w celu przymuszenia do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym z dnia 9 lutego 2024 r. w wysokości [...] zł, wezwano go do uiszczenia grzywny w terminie do dnia 31 sierpnia 2024 r., a także wezwano do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie do dnia 31 sierpnia 2024 r.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł M.K., zarzucając naruszenie:
1. art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (na datę zaskarżonego postanowienia tekst jednolity Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm., dalej "K.p.a.") w związku z art. 157 § 2 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku powinien uchylić zaskarżone postanowienie o nałożeniu przez organ grzywny w celu przymuszenia do rozbiórki obiektu budowlanego jako wydane w wykonaniu nieważnej decyzji organu nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego;
2. art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 157 § 2 K.p.a. poprzez nieuchylenie postanowienia o nałożeniu grzywny i nienakazanie dokonania przez organ ponownej, negatywnej oceny ważności decyzji rozbiórkowej, która to ocena powinna prowadzić do stwierdzenia jej nieważności oraz wszczęcia i przeprowadzenia uproszczonego postępowania legalizacyjnego, a w konsekwencji zakończenia postępowania zgodnie z zasadami wykładni celowościowej art. 49f ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (na datę zaskarżonego postanowienia tekst jednolity Dz. U. z 2023 r. poz. 682 z późn. zm., dalej "P.b."), to jest wydania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego;
3. art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (na datę zaskarżonego wyroku tekst jednolity Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm., dalej "P.p.s.a.") poprzez nierozpoznanie istoty sprawy i niezawarcie w uzasadnieniu wyroku oceny prawnej w zakresie wadliwości decyzji rozbiórkowej w kontekście niespornej, zdaniem skarżącego kasacyjnie, okoliczności zaniechania przez organ, z własnej winy, wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego oraz skutków tej okoliczności dla niniejszego postępowania. W ocenie skarżącego kasacyjnie prawidłowo prowadzone postępowanie sądowe powinno skutkować uznaniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, że postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia do rozbiórki jest nieważne, albowiem decyzja rozbiórkowa wydana przed przeprowadzeniem uproszczonego postępowania legalizacyjnego jest nieważna, a wobec tego postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, wydane w celu realizacji nieważnej decyzji, jest również nieważne;
4. art. 49f ust. 1 pkt 1 P.b. w związku z art. 49e pkt 2 P.b. poprzez ich niezastosowanie, polegające na przyjęciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, że przepis art. 49f P.b., obligujący do przeprowadzenia uproszczonego postępowania legalizacyjnego, może zostać pominięty w postępowaniu dotyczącym oceny legalności obiektu tylko dlatego, że ten sam organ wydał wcześniej decyzję o rozbiórce obiektu budowlanego. W ocenie skarżącego kasacyjnie wykładnia ta jest sprzeczna ze wskazanymi przepisami, bowiem organ, wydając decyzję o rozbiórce przed bezskutecznym przeprowadzeniem procedury uproszczonej legalizacji, wydał decyzję obarczoną rażącą wadą prawną, która, przy prawidłowym zastosowaniu wskazanych przepisów, powinna skutkować uchyleniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zaskarżonych postanowień organów obu instancji jako wadliwie wydanych w konsekwencji wcześniejszego wydania rażąco wadliwej decyzji rozbiórkowej. Skarżący kasacyjnie wskazał, że organ drugiej instancji, wobec uchylenia postanowienia o nałożeniu grzywny, powinien przed ponownym rozstrzygnięciem dokonać ponownej, negatywnej oceny ważności decyzji rozbiórkowej, która to ocena powinna prowadzić do stwierdzenia jej nieważności, wszczęcia i przeprowadzenia uproszczonego postępowania legalizacyjnego oraz zakończenia postępowania zgodnie z zasadami wykładni celowościowej art. 49f ust. 1 pkt 1 P.b. W tym stanie postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia staje się, zdaniem skarżącego kasacyjnie, bezprzedmiotowe.
Wskazując na powyższe, M.K. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz o zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania sądowego. Skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 193 P.p.s.a. (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2026 r. poz. 143) uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Nie relacjonuje się w nim ustaleń faktycznych oraz argumentacji prawnej przedstawionych przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 P.p.s.a.). W niniejszej sprawie nie stwierdzono przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego.
Zarzuty skargi kasacyjnej, choć ujęte w czterech odrębnych punktach, opierają się na wspólnym założeniu, że decyzja Powiatowego Inspektora z dnia 4 stycznia 2021 r., nr PINB-7141/165c/2002/A/PO, nakładająca na M.K. obowiązek rozbiórki obiektu budowlanego nietrwale związanego z gruntem, pełniącego funkcję sanitariatu (w.c.) o wymiarach 1,83 m x 1,88 m, wzniesionego bez wymaganego pozwolenia na budowę na terenie działki nr [...], położonej w obrębie ewidencyjnym K., gmina K., była nieważna, a tym samym nie mogła stanowić podstawy prowadzenia postępowania egzekucyjnego oraz nałożenia grzywny w celu przymuszenia. Założenie to nie mogło zostać przyjęte w postępowaniu dotyczącym kontroli postanowienia o zastosowaniu środka egzekucyjnego.
Rozważenie zarzutów wymagało w pierwszej kolejności uporządkowania okoliczności faktycznych i prawnych istotnych dla sprawy. Decyzja Powiatowego Inspektora z dnia 4 stycznia 2021 r. stała się ostateczna z uwagi na uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Jak wynika z akt sprawy, odmowa przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od tej decyzji została poddana kontroli sądowoadministracyjnej, a skarga kasacyjna od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 19 października 2022 r., sygn. akt II SA/Gd 354/22, została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 kwietnia 2024 r., sygn. akt II OSK 407/23. W konsekwencji decyzja rozbiórkowa pozostawała w obrocie prawnym jako decyzja ostateczna i wykonalna.
W postępowaniu nieważnościowym wszczętym na wniosek M.K. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 sierpnia 2025 r., sygn. akt VII SA/Wa 254/25, uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 7 listopada 2024 r., znak: DOR.7100.246.2024.JZA, oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewódzkiego Inspektora z dnia 22 lipca 2024 r., znak: WOP.7718.31.2024.MK, odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora z dnia 4 stycznia 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał przy tym, że niepoinformowanie skarżącego w toku postępowania w sprawie samowoli budowlanej o możliwości skorzystania z trybu uproszczonego postępowania legalizacyjnego stanowiło rażące naruszenie prawa. Zwrócił także uwagę, że w stosunku do działek sąsiednich, których sytuacja faktyczna i prawna była analogiczna do sytuacji działki skarżącego, organ przeprowadził postępowanie legalizacyjne w trybie uproszczonym.
Okoliczność powyższa nie mogła jednak zdeterminować wyniku niniejszej sprawy. Po pierwsze, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie jest prawomocny, gdyż został objęty skargą kasacyjną organu. Po drugie, dotyczył odrębnego postępowania nieważnościowego i nie stanowił rozstrzygnięcia wydanego w niniejszej sprawie egzekucyjnej. Po trzecie, uchylenie decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji rozbiórkowej nie jest tożsame ze stwierdzeniem nieważności tej decyzji. Z akt sprawy nie wynika, aby decyzja Powiatowego Inspektora z dnia 4 stycznia 2021 r. została przed wydaniem zaskarżonego wyroku albo przed rozpoznaniem niniejszej skargi kasacyjnej wyeliminowana z obrotu prawnego. Samo prowadzenie postępowania nieważnościowego ani nawet uchylenie (zwłaszcza nieprawomocne) decyzji organów odmawiających stwierdzenia nieważności decyzji rozbiórkowej nie powoduje jeszcze, że decyzja ta przestaje istnieć w obrocie prawnym i traci przymiot wykonalności.
Postępowanie egzekucyjne w administracji ma charakter następczy i służebny wobec postępowania, w którym ustalono obowiązek podlegający wykonaniu. Oznacza to, że organ egzekucyjny oraz sąd kontrolujący zastosowanie środka egzekucyjnego badają legalność działań podjętych w postępowaniu egzekucyjnym, nie zasadność samego obowiązku określonego w decyzji administracyjnej stanowiącej podstawę wystawienia tytułu wykonawczego. Z art. 29 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (na datę zaskarżonego postanowienia tekst jednolity Dz. U. z 2023 r. poz. 2505 z późn. zm., dalej "u.p.e.a.") wynika, że organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Ocena, czy decyzja rozbiórkowa została wydana z rażącym naruszeniem prawa, należy do właściwego postępowania nadzwyczajnego, a nie do postępowania w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia.
W przypadku obowiązku rozbiórki, a zatem obowiązku o charakterze niepieniężnym, grzywna w celu przymuszenia ma skłonić zobowiązanego do samodzielnego wykonania obowiązku. Pomiędzy decyzją określającą obowiązek, tytułem wykonawczym i postanowieniem o nałożeniu grzywny istnieje związek funkcjonalny, ale nie oznacza on, że w sprawie dotyczącej grzywny można ponownie badać legalność decyzji rozbiórkowej w takim zakresie, w jakim byłoby to właściwe dla postępowania odwoławczego albo postępowania nieważnościowego. Dopiero ostateczne wyeliminowanie decyzji rozbiórkowej z obrotu prawnego mogłoby wywołać skutki dla dalszego bytu tytułu wykonawczego oraz wydanych w jego wykonaniu aktów egzekucyjnych. Na dzień kontroli dokonywanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku taka sytuacja nie zachodziła.
Z tego względu za nietrafne należy uznać zarzuty naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 157 § 2 K.p.a. Oczywistym jest, że Sąd pierwszej instancji nie był organem właściwym do wszczęcia lub prowadzenia postępowania nieważnościowego w odniesieniu do decyzji Powiatowego Inspektora z dnia 4 stycznia 2021 r. Nie miał również podstaw do nakazania organowi egzekucyjnemu, w ramach sprawy dotyczącej grzywny w celu przymuszenia, dokonania ponownej oceny ważności decyzji rozbiórkowej ani do przesądzania, że decyzja ta jest nieważna. Przepisy art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. i art. 157 § 2 K.p.a. regulują tryb stwierdzania nieważności decyzji administracyjnej, a nie przesłanki kontroli postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia wydanego na podstawie u.p.e.a.
Nie zasługiwał również na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. Przepis ten wyraża zasadę niezwiązania sądu administracyjnego zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, jednak wyłącznie w granicach danej sprawy. Granice tej sprawy wyznaczał przedmiot zaskarżenia, którym było postanowienie Wojewódzkiego Inspektora z dnia 26 marca 2024 r. utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. W tych granicach Sąd pierwszej instancji był uprawniony do badania, czy istniał tytuł wykonawczy, czy doręczono go zobowiązanemu, czy zachowano wymogi z art. 122 u.p.e.a., czy zastosowany środek egzekucyjny mieścił się w granicach prawa oraz czy wysokość grzywny nie została określona dowolnie. Nie był natomiast uprawniony do uczynienia przedmiotem rozpoznania legalności decyzji rozbiórkowej w zakresie właściwym dla odrębnego postępowania nieważnościowego.
Odwołanie się przez skarżącego kasacyjnie do pojęcia zagadnienia wstępnego nie zmienia tej oceny. Dla wydania postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia istotne było istnienie w obrocie prawnym ostatecznej i wykonalnej decyzji określającej obowiązek oraz prawidłowo wystawionego tytułu wykonawczego. Zagadnieniem wymagającym przesądzenia w niniejszej sprawie nie była natomiast ponowna merytoryczna ocena, czy organ nadzoru budowlanego powinien był w 2021 r. wszcząć uproszczone postępowanie legalizacyjne, czy też wydać nakaz rozbiórki. Ocena ta należy do właściwego trybu nadzwyczajnego i nie mogła zostać zastąpiona rozstrzygnięciem sądu administracyjnego wydanym w sprawie dotyczącej środka egzekucyjnego.
Z tych samych względów nieusprawiedliwiony okazał się zarzut naruszenia art. 49f ust. 1 pkt 1 P.b. w związku z art. 49e pkt 2 P.b. Przepisy te regulują materialnoprawne i proceduralne przesłanki postępowania legalizacyjnego oraz rozbiórkowego prowadzonego na podstawie Prawa budowlanego. Nie stanowiły one natomiast podstawy prawnej zaskarżonego postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. W sprawie egzekucyjnej przepisy te nie mogły zostać zastosowane w sposób prowadzący do pominięcia skutków ostatecznej decyzji rozbiórkowej pozostającej w obrocie prawnym. Wykładnia celowościowa regulacji dotyczących uproszczonej legalizacji nie może uchylać zasady trwałości decyzji ostatecznych ani zastępować trybów nadzwyczajnych przewidzianych w K.p.a.
Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega, że skarżący kasacyjnie upatruje wadliwości postanowienia o nałożeniu grzywny w wadliwości decyzji rozbiórkowej, której wykonaniu grzywna ma służyć. Odnotować należy także, że skarżący kasacyjnie powołuje się na argumentację przedstawioną w postępowaniach nieważnościowych dotyczących decyzji rozbiórkowych wydanych wobec obiektów położonych na tym samym obszarze. Nie zmienia to jednak zasadniczej dla niniejszej sprawy okoliczności, że decyzja z dnia 4 stycznia 2021 r. nie została wyeliminowana z obrotu prawnego, a jej wykonanie nie zostało wstrzymane. W tej sytuacji organy egzekucyjne nie miały podstaw do odmowy prowadzenia egzekucji, a Sąd pierwszej instancji nie miał podstaw do uchylenia postanowienia o grzywnie z przyczyn dotyczących merytorycznej oceny legalności nakazu rozbiórki.
W skardze kasacyjnej nie podniesiono skutecznych zarzutów dotyczących naruszenia przepisów u.p.e.a. odnoszących się do warunków zastosowania grzywny w celu przymuszenia, doręczenia tytułu wykonawczego, treści postanowienia o nałożeniu grzywny, wyboru środka egzekucyjnego ani wysokości grzywny. Sąd pierwszej instancji przyjął, że zaskarżone postanowienie zawierało elementy wymagane przez art. 122 § 2 u.p.e.a., a zastosowanie grzywny w wysokości 5.000 zł nie przekraczało granic uznania administracyjnego i mieściło się w granicach określonych przez ustawę.
W konsekwencji wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej należało uznać za nieusprawiedliwione. Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 134 § 1 P.p.s.a., ponieważ rozpoznał sprawę w jej właściwych granicach. Nie naruszył również art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 157 § 2 K.p.a., gdyż przepisy te nie mogły stanowić podstawy uchylenia postanowienia egzekucyjnego w niniejszym postępowaniu. Nie doszło także do naruszenia art. 49f ust. 1 pkt 1 P.b. w związku z art. 49e pkt 2 P.b., albowiem przepisy te nie były przepisami właściwymi dla oceny legalności postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, oceniając zarzuty skargi kasacyjnej jako nieusprawiedliwione, orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a.
Wyrok wydano na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 182 § 2 P.p.s.a.
Już dziś zamów dostęp
do IFK Platforma Księgowych i Kadrowych
- Codzienne aktualności prawne
- Porady i artykuły z najpopularniejszych czasopism INFOR wraz z bieżącymi wydaniami
- Bogatą bibliotekę materiałów wideo
- Merytoryczne dodatki, ściągi, plakaty
