Wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2026 r., sygn. II OSK 1817/25
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia del. WSA Jan Szuma (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 17 czerwca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 3 kwietnia 2025 r. sygn. akt II SA/Gd 1234/24 w sprawie ze skargi M.K. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 4 października 2024 r. nr WOP.7722.223.2024.MK w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie legalizacji obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 3 kwietnia 2025 r., sygn. akt II SA/Gd 1234/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę M.K. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej: "Wojewódzkim Inspektorem") z dnia 4 października 2024 r., nr WOP.7722.223.2024.MK, utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. (zwanego dalej: "Powiatowym Inspektorem") z dnia 20 sierpnia 2024 r., nr PINB.051.3.2024.AO, o odmowie wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego dotyczącego obiektu budowlanego o konstrukcji stalowej, nietrwale związanego z gruntem, pełniącego funkcję gospodarczą, o wymiarach 2 m x 2 m, wzniesionego bez wymaganego pozwolenia na budowę na terenie działki nr [...], obręb ewidencyjny K., gmina K.1.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł M.K., zarzucając naruszenie:
1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (na datę zaskarżonego wyroku tekst jednolity Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm., dalej: "P.p.s.a.") poprzez nieuchylenie postanowień organów obu instancji obarczonych wadami wskazanymi w dalszych zarzutach skargi kasacyjnej;
2. art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez nierozpoznanie kwestii wadliwości decyzji o rozbiórce obiektu budowlanego jako mającej wpływ na ocenę skargi oraz kwestii wpływu wady decyzji rozbiórkowej na zaskarżone postanowienie odmawiające wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego. W przekonaniu skarżącego kasacyjnie Wojewódzki Sąd Administracyjny powinien ocenić, że decyzja rozbiórkowa jest obarczona wadą nieważności, a dalej stwierdzić brak przeszkód do wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego. Należało więc uchylić zaskarżone postanowienie o odmowie wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego;
3. art. 134 P.p.s.a. poprzez nierozpoznanie istoty sprawy i niezawarcie w uzasadnieniu wyroku jakiejkolwiek oceny prawnej w zakresie wadliwości decyzji rozbiórkowej w kontekście niespornej okoliczności zaniechania przez organ, z własnej winy, wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego oraz skutków rażącej wadliwości decyzji rozbiórkowej dla niniejszego postępowania. W ocenie skarżącego kasacyjnie prawidłowo prowadzone postępowanie sądowe powinno skutkować uznaniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że decyzja rozbiórkowa wydana przed przeprowadzeniem uproszczonego postępowania legalizacyjnego jest nieważna (zagadnienie wstępne), a wobec tego postanowienie o odmowie wszczęcia i przeprowadzenia uproszczonego postępowania legalizacyjnego powinno zostać uchylone ze wskazaniem ciążącego na organach obowiązku skorzystania z procedury stwierdzenia z urzędu nieważności decyzji rozbiórkowej. Umożliwiłoby to wszczęcie i przeprowadzenie uproszczonego postępowania legalizacyjnego w wyniku przekazania sprawy Powiatowemu Inspektorowi do ponownego rozpoznania i wydanie decyzji o legalizacji obiektu;
4. art. 49f ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (na datę zaskarżonego postanowienia tekst jednolity Dz. U. z 2024 r. poz. 725 z późn. zm., dalej: "P.b.") w zw. z art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (na datę zaskarżonego postanowienia tekst jednolity Dz. U. z 2024 r. poz. 572 z późn. zm., dalej: "K.p.a.") oraz art. 49e pkt 2 P.b., polegające na błędnym przyjęciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że art. 49f P.b., obligujący do przeprowadzenia uproszczonego postępowania legalizacyjnego, może zostać pominięty w postępowaniu dotyczącym oceny legalności obiektu tylko dlatego, że ten sam organ wydał decyzję o jego rozbiórce. W ocenie skarżącego kasacyjnie wykładnia prezentowana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny jest sprzeczna ze wskazanymi przepisami, bowiem organ, wydając decyzję o rozbiórce przed bezskutecznym przeprowadzeniem procedury legalizacji uproszczonej, wydał decyzję obarczoną rażącą wadą prawną. Prawidłowe zastosowanie wskazanych przepisów wymagało uchylenia przez Sąd pierwszej instancji zaskarżonych postanowień obu instancji. Ich wadliwość wynikała z wcześniejszego wydania rażąco wadliwej decyzji rozbiórkowej. Wobec uchylenia postanowienia odmawiającego wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego Wojewódzki Inspektor był obowiązany, przed ponownym rozstrzygnięciem wniosku przez organ pierwszej instancji o przeprowadzenie uproszczonego postępowania legalizacyjnego, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 157 § 2 K.p.a., dokonać ponownej, negatywnej oceny ważności decyzji rozbiórkowej. Ocena ta powinna prowadzić do stwierdzenia z urzędu jej nieważności, wszczęcia i przeprowadzenia uproszczonego postępowania legalizacyjnego oraz zakończenia postępowania zgodnie z zasadami wykładni celowościowej art. 49f ust. 1 pkt 1 P.b., to jest do wydania decyzji o legalizacji obiektu;
5. art. 49e pkt 1 P.b. poprzez nierozważenie negatywnych dla organu konsekwencji niezastosowania przez organ wskazanego przepisu, który stanowi, że warunkiem koniecznym wydania decyzji o rozbiórce obiektu budowlanego jest niezłożenie przez stronę wniosku o legalizację w wymaganym terminie, po bezskutecznym poinformowaniu przez organ strony o przysługującym jej prawie. W ocenie skarżącego kasacyjnie przed takim poinformowaniem decyzja rozbiórkowa nie powinna zostać wydana. Tym samym Wojewódzki Sąd Administracyjny, prawidłowo rozstrzygając skargę, powinien uchylić zaskarżone postanowienia i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania z zaleceniem, że Wojewódzki Inspektor, wobec uchylenia postanowienia odmawiającego wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego, jest obowiązany, przed ponownym rozstrzygnięciem wniosku przez Powiatowego Inspektora, przeprowadzić uproszczone postępowanie legalizacyjne, a na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 157 § 2 K.p.a., dokonać ponownej, negatywnej oceny ważności decyzji rozbiórkowej. Ocena ta powinna prowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji rozbiórkowej oraz wszczęcia i przeprowadzenia uproszczonego postępowania legalizacyjnego, a w konsekwencji zakończenia postępowania zgodnie z zasadami wykładni celowościowej art. 49f ust. 1 pkt 1 P.b., to jest do wydania decyzji o legalizacji obiektu;
6. art. 49g ust. 1 P.b. poprzez nierozważenie negatywnych skutków dla oceny prawidłowości zaskarżonego postanowienia, wynikających z bezprawnego zaniechania przez organ nałożenia na stronę, w drodze postanowienia, obowiązku przedłożenia dokumentów legalizacyjnych w terminie nie krótszym niż 60 dni od dnia jego doręczenia. W ramach milczącej aprobaty, przejawiającej się w braku wyrażenia w zaskarżonym wyroku oceny niespornej okoliczności, że przed wydaniem decyzji o rozbiórce obiektu budowlanego organ nie wszczął procedury legalizacji uproszczonej, błędnie uznano, że organ nie miał obowiązku przeprowadzenia procedury legalizacji uproszczonej przed wydaniem decyzji o rozbiórce obiektu budowlanego;
7. "art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. lub art. 155 K.p.a." poprzez ich niezastosowanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny do oceny stanu sprawy i aprobatę uznania, że organ nie miał obowiązku uchylenia z urzędu decyzji o rozbiórce, obarczonej rażącą wadą prawną, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, przed rozstrzygnięciem wniosku skarżącego o wszczęcie uproszczonego postępowania legalizacyjnego. Skarżący podważył ocenę Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, powtórzoną za organem, że ponieważ wydana została wcześniej decyzja rozbiórkowa, to z przyczyn niezależnych od organu nie jest możliwe przeprowadzenie procedury uproszczonej legalizacji na podstawie art. 49f P.b. Jego zdaniem Sąd powinien uchylić zaskarżone postanowienia z zaleceniem, że organ ma na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 157 § 2 K.p.a. stwierdzić nieważność decyzji rozbiórkowej, a następnie, bez "respektowania" pozornych przeszkód formalnoprawnych, przeprowadzić procedurę uproszczonej legalizacji.
Wskazując na powyższe, M.K. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz o zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania. Skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 193 P.p.s.a. (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2026 r. poz. 143) uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Nie relacjonuje się w nim odrębnie ustaleń faktycznych ani argumentacji prawnej przedstawionych przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 P.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego (art. 183 § 2 P.p.s.a.).
Rozpoznanie wywiedzionych w skardze kasacyjnej zarzutów wymaga w pierwszej kolejności uporządkowania okoliczności faktycznych i prawnych zaistniałych w sprawie. W kontekście stanowiska przyjętego przez skarżącego kasacyjnie na szczególną uwagę zasługuje bowiem zidentyfikowanie wzajemnego związku pomiędzy decyzją Powiatowego Inspektora z dnia 4 stycznia 2021 r., nr PINB-7141/165c/2002/A/PO, nakazującą rozbiórkę obiektu budowlanego o konstrukcji stalowej, nietrwale związanego z gruntem, pełniącego funkcję gospodarczą, o wymiarach 2 m x 2 m, wzniesionego bez wymaganego pozwolenia na budowę na terenie działki nr [...] położonej w obrębie ewidencyjnym K., gmina K.1, a zaskarżonym obecnie postanowieniem organu nadzoru budowlanego o odmowie wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego w odniesieniu do tego właśnie obiektu.
Decyzja z dnia 4 stycznia 2021 r. o nakazie rozbiórki, wobec niezłożenia przez stronę odwołania w terminie, stała się ostateczna i prawomocna. W postępowaniu nieważnościowym wszczętym na wniosek M.K., wyrokiem z dnia 16 czerwca 2025 r., sygn. akt VII SA/Wa 252/25, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 7 listopada 2024 r., znak: DOR.7100.248.2024.JZA, utrzymującą w mocy decyzję Wojewódzkiego Inspektora z dnia 22 lipca 2024 r., nr WOP.7718.30.2024.MK, o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 4 stycznia 2021 r. W motywach tego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że niepoinformowanie skarżącego kasacyjnie w trakcie postępowania w sprawie samowoli budowlanej o możliwości złożenia wniosku w trybie art. 49f P.b. stanowiło rażące naruszenie art. 8 i art. 9 K.p.a. Sąd ten zauważył również, że w odniesieniu do działek sąsiednich, pozostających w sytuacji faktycznej i prawnej analogicznej do sytuacji działki skarżącego kasacyjnie, organ przeprowadził postępowanie legalizacyjne w trybie uproszczonym. Według danych wynikających z akt niniejszej sprawy wyrok ten nie jest jednak prawomocny, a wniesiona od niego skarga kasacyjna Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie została dotychczas rozpoznana.
Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, jakkolwiek wyrok z dnia 16 czerwca 2025 r. zarysowuje wstępnie pewną perspektywę ewentualnego podważenia decyzji rozbiórkowej w postępowaniu nieważnościowym, to jednak nie mogło to zdeterminować rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, dotyczącej wniosku o wszczęcie uproszczonego postępowania legalizacyjnego złożonego po wydaniu decyzji rozbiórkowej.
Odmowa wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego stanowi bowiem kwestię odrębną od rozważań dotyczących stwierdzenia nieważności decyzji o nakazie rozbiórki z dnia 4 stycznia 2021 r. Wprawdzie istota stanowiska organów nadzoru budowlanego wyrażonego w zaskarżonych w niniejszej sprawie postanowieniach swoje źródło znajduje w fakcie istnienia w obrocie prawnym ostatecznej i prawomocnej decyzji o rozbiórce z dnia 4 stycznia 2021 r., to jednak decyzji tej nie podważa sam fakt toczącego się postępowania nieważnościowego, nawet w świetle perspektywy określonego zakończenia tego postępowania zarysowanej nieprawomocnym wyrokiem. Zarówno w momencie rozstrzygania o przesłankach wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego, jak i wyrokowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w niniejszej sprawie, a także na dzień rozpoznania niniejszej sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny, decyzja z dnia 4 stycznia 2021 r. nie została skutecznie wyeliminowana z obrotu prawnego. Jako decyzja ostateczna korzystała więc z domniemania legalności i pozostawała wiążącym elementem stanu prawnego sprawy.
W zaskarżonych postanowieniach trafnie wskazano, że w obrocie prawnym nie mogą funkcjonować dwa rozstrzygnięcia ostateczne wzajemnie sprzeczne. Tymczasem uproszczone postępowanie legalizacyjne, o którego przeprowadzenie ubiegał się skarżący kasacyjnie, zmierzałoby do ponownego materialnoprawnego rozstrzygnięcia losów tego samego obiektu budowlanego. Skarżący kasacyjnie żądał bowiem wydania decyzji o legalizacji co do obiektu budowlanego objętego ostatecznym i prawomocnym nakazem rozbiórki. Wystąpiła zatem oczywista przeszkoda o charakterze przedmiotowym, stanowiąca inną uzasadnioną przyczynę odmowy wszczęcia postępowania w rozumieniu art. 61a § 1 K.p.a. W pozytywnym wariancie zakończenia uproszczonego postępowania legalizacyjnego decyzja o legalizacji stanowi podstawę użytkowania obiektu budowlanego (art. 49i ust. 2 P.b.). Taki skutek byłby jednak z gruntu sprzeczny z istniejącym w obrocie prawnym obowiązkiem rozbiórki tego samego obiektu.
W powyższym kontekście wywiedzione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego dotyczące uproszczonego postępowania legalizacyjnego opisanego w art. 49f–49i P.b. nie mogły zostać uwzględnione. Na gruncie przesłanek wynikających z art. 61a § 1 K.p.a. rozważania dotyczące wykładni celowościowej art. 49f ust. 1 pkt 1 w związku z art. 49e pkt 2 P.b., a także w zakresie konsekwencji wynikających z niezastosowania art. 49e pkt 1 P.b., należało uznać za nieusprawiedliwione. Argumentacja skarżącego kasacyjnie oparta na art. 49e i art. 49g P.b. zmierzała bowiem w istocie do wykazania wadliwości decyzji rozbiórkowej z dnia 4 stycznia 2021 r. Tymczasem legalność tej decyzji nie stanowiła przedmiotu kontroli w niniejszej sprawie. Kontrola ta dotyczyła wyłącznie postanowienia o odmowie wszczęcia późniejszego uproszczonego postępowania legalizacyjnego.
Bezzasadny okazał się również zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. Oba zarzuty dotyczące tego przepisu, niezależnie od sposobu ich zakwalifikowania w skardze kasacyjnej, należało rozpoznać łącznie. Nie ma racji skarżący kasacyjnie, twierdząc, że w niniejszym postępowaniu, co raz jeszcze należy podkreślić – dotyczącym odmowy wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego – Sąd pierwszej instancji powinien dokonywać ocen co do przesłanek nieważności decyzji o nakazie rozbiórki z dnia 4 stycznia 2021 r. Kwestia ta stanowi przedmiot innego postępowania, które nie zostało prawomocnie zakończone. Co prawda, niezwiązanie granicami skargi, o którym mowa w art. 134 § 1 P.p.s.a., oznacza, że sąd ma prawo, a jednocześnie obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego także wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze, jednak czyni to w granicach danej sprawy. Nie może więc uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej decyzji administracyjnej, zwłaszcza jeżeli decyzja ta została zaskarżona w odrębnym postępowaniu sądowoadministracyjnym. Wyrokując co do potencjalnej wadliwości decyzji rozbiórkowej, nawet w kontekście zaniechania przez organ wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wkroczyłby w zakres przedmiotowy sprawy zawisłej przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie.
Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega punkt widzenia skarżącego kasacyjnie, który podstaw do wzruszenia postanowień dotyczących odmowy wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego upatruje w ocenie wyrażonej w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 czerwca 2025 r., podważającego zasadność odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o nakazie rozbiórki. Kwestie te stanowią jednak przedmiot innego postępowania. W tym miejscu można jedynie odnotować, że w zależności od wyniku prawomocnego zakończenia postępowania sądowego dotyczącego nieważności decyzji rozbiórkowej mogą zaktualizować się podstawy do podjęcia dalszych działań dotyczących spornego obiektu budowlanego. Na tym jednak etapie, wobec istnienia w obrocie prawnym ostatecznej i prawomocnej decyzji rozbiórkowej, nie zachodziły podstawy do prowadzenia uproszczonego postępowania legalizacyjnego, zmierzającego w istocie do stanu zaprzeczającego tej decyzji. Zaskarżone postanowienie Wojewódzkiego Inspektora odmawiające wszczęcia takiego postępowania należało więc uznać za trafne. Tym samym Sąd pierwszej instancji nie miał podstaw do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a.
Końcowo wskazać należy, że zarzut naruszenia "art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. lub art. 155 K.p.a." został skonstruowany w sposób budzący zastrzeżenia. Zestawiono w nim alternatywnie dwa odmienne tryby: stwierdzenie nieważności decyzji oraz uchylenie lub zmianę decyzji ostatecznej. Skarżący kasacyjnie nie sprecyzował przy tym dostatecznie, który z tych trybów miałby znaleźć zastosowanie w niniejszej sprawie i na czym konkretnie polegałoby naruszenie każdego z wymienionych przepisów przez Sąd pierwszej instancji. Niezależnie od tej wadliwości konstrukcyjnej trudno podzielić pogląd o naruszeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny któregokolwiek z wymienionych przepisów w sytuacji, gdy przedmiotem rozpoznania nie była decyzja w przedmiocie nieważności nakazu rozbiórki (art. 156 K.p.a.) ani decyzja o zmianie lub uchyleniu takiej decyzji (art. 155 K.p.a.), lecz postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, oceniając zarzuty skargi kasacyjnej jako nieusprawiedliwione, orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a.
Wyrok wydano na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 182 § 2 P.p.s.a.
Już dziś zamów dostęp
do IFK Platforma Księgowych i Kadrowych
- Codzienne aktualności prawne
- Porady i artykuły z najpopularniejszych czasopism INFOR wraz z bieżącymi wydaniami
- Bogatą bibliotekę materiałów wideo
- Merytoryczne dodatki, ściągi, plakaty
