Wyrok NSA z dnia 7 września 2021 r., sygn. II OSK 1626/21
Zagospodarowanie przestrzenne
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 7 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 8 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Ke 893/20 w sprawie ze sprzeciwu A. P. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r., znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 8 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Ke 893/20, oddalił sprzeciw A. P. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r., znak: [...], w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.
Wyrok został podjęty w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2020 r., nr [...], na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020 r. poz. 293 ze zm., zwana dalej: "u.p.z.p."), odmówił ustalenia na rzecz S. M. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym, na działce nr ewid. [...], obręb [...], w granicach oznaczonych na załączniku graficznym literami ABCDE-A, u zbiegu ulic K. [...] i H. S [...] w K.
Odwołanie od powyższej decyzji złożył S. M.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] sierpnia 2020 r., na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., zwana dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania strony, uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.
Kolegium podało, że powodem wydania decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym było stwierdzenie organu pierwszej instancji, że w wyznaczonym obszarze analizowanym brak jest zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej mogącej stanowić podstawę dla ustalenia parametrów dla planowanej inwestycji. Organ II instancji nie podzielił tego podglądu, stwierdzając, że zarówno zabudowa wielorodzinna, jak i jednorodzinna należą do tej samej kategorii zabudowy mieszkaniowej, a przede wszystkim pełnią tą samą funkcję mieszkaniową. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że nie wolno kwestii kontynuacji funkcji interpretować zawężająco, np. jako możliwości powstania tylko budynków tego samego rodzaju, co już istniejące. Jeżeli zatem istniejąca zabudowa realizuje funkcję mieszkaniową, oznacza to, że nowy obiekt może być zarówno budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, jak również wielorodzinnym (zob. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 11 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Bk 280/19). Oznacza to, że nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy dla spornej inwestycji z tego powodu, że jest to zabudowa wielorodzinna, mimo iż niewątpliwie w obszarze analizowanym znajduje się zabudowa jednorodzinna. Natomiast o tym, czy nowa zabudowa zachowa zastany w danym terenie ład przestrzenny, decydują - poza warunkiem kontynuacji funkcji - parametry nowej zabudowy w odniesieniu do parametrów występujących w terenie analizowanym. Odnosząc się do argumentacji organu pierwszej instancji dotyczącej parametrów planowanej inwestycji wskazanej przez inwestora, Kolegium zwróciło uwagę na dotychczasowe stanowisko NSA, wedle którego zasada związania organu wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy ma charakter względny. Jakkolwiek zasadą jest, że przedmiot, zakres i podstawowe cechy planowanej inwestycji wyznacza sam inwestor we wniosku o ustalenie warunków zabudowy, a właściwy organ jest związany treścią tak wyznaczonego żądania, co oznacza, że nie może samodzielnie modyfikować wniosku strony (zob. wyrok NSA z dnia 11 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 101/13), to jednak zakres tego związania jest wyznaczony treścią art. 52 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Istnieje zatem związanie wskazanymi przez inwestora granicami terenu objętego wnioskiem oraz charakterystyką podstawowych cech planowanej inwestycji. Użycie przez ustawodawcę w art. 52 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. odmiennej terminologii niż w art. 61 ust. 7 u.p.z.p. w zw. z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. nr 164, poz. 1588, zwane dalej: "rozporządzeniem"), nie pozwala na uznanie, że istnieje nieograniczone związanie określonymi we wniosku inwestora parametrami, o których mowa w art. 61 ust. 7 u.p.z.p. Organ orzekający w sprawie o ustalenie warunków zabudowy nie jest zatem uprawniony do zmiany rodzaju, zakresu i granic przestrzennych planowanej inwestycji oraz jej zasadniczych cech w takim zakresie, w jakim doprowadziłoby to do przekreślenia zamiaru inwestycyjnego wnioskodawcy. Ponadto, w orzecznictwie NSA zasadnie stwierdza się, iż "pomiędzy decyzją o ustaleniu warunków zabudowy a wnioskiem inwestora nie może istnieć widoczna i oczywista sprzeczność" (zob. wyrok NSA z dnia 10 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2433/14). W ocenie Kolegium, jednak w razie wątpliwości co do możliwości przekreślenia zamiaru inwestycyjnego wnioskodawcy (zakresu możliwych odstępstw od postulowanych przez inwestora parametrów) organ - po przeprowadzeniu analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu - powinien wezwać inwestora do dokonania modyfikacji wniosku pod rygorem wydania decyzji odmownej (zob. wyrok WSA w Łodzi z dnia 9 sierpnia 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 433/19). Odnosząc się do sposobu wyznaczenia obszaru analizowanego jako trzykrotności szerokości frontu działki z niewielkim jego poszerzeniem mając na uwadze konieczność objęcia nim całych działek ewidencyjnych, Kolegium zauważyło, że organ pierwszej instancji winien rozważyć jego poszerzenie z uwzględnieniem, że teren inwestycji znajduje się w kwartale zabudowy ograniczonym ulicami: C., S., R. oraz T., stanowiąc wyodrębnioną zwartą jednostkę urbanistyczno-architektoniczną na tym obszarze. SKO zaznaczyło, że co do zasady, brak jest przeszkód do wyznaczenia obszaru analizowanego w promieniu większym, niż trzykrotność frontu działki, jeśli jest to uzasadnione specyfiką zagospodarowania przestrzennego danego obszaru, jednak takie powiększenie obszaru analizowanego winno wynikać z okoliczności sprawy (zob. wyrok NSA z dnia 16 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 774/15). O wielkości obszaru wyznaczonego do analizy, jak i "rozciągnięcia" czy "przycięcia" tego obszaru w określonym kierunku mogą decydować m.in. takie względy, jak istnienie zabudowy jedynie w jednym kierunku od granicy działki, oddzielenie działek przyjętych do analizy drogą publiczną, skrzyżowaniem dróg publicznych, różnorodność zabudowy, duże odległości między budynkami znajdującymi się na sąsiednich działkach, naturalna granica stworzona przez np. rzekę itp. Wobec powyższego, a także z uwagi na zarzut, że wyznaczony przez organ obszar analizowany jest niewystarczający dla właściwego określenia funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, organ II instancji uznał, że Prezydent Miasta [...] rozważy możliwość jego poszerzenia w niniejszej sprawie. Zdaniem organu odwoławczego wniosek strony winien także zostać uzupełniony o orientacyjną ilość przewidzianych lokali mieszkalnych w planowanej inwestycji, sposób zagospodarowania działki poprzez wskazanie dróg wewnętrznych, aby móc ocenić skalę oddziaływania planowanej inwestycji na sąsiednie działki. Kończąc Kolegium zgodziło się z odwołującym, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. i w konsekwencji także art. 107 § 3 k.p.a. i w związku z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., co mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie.
Już dziś zamów dostęp
do IFK Platforma Księgowych i Kadrowych
- Codzienne aktualności prawne
- Porady i artykuły z najpopularniejszych czasopism INFOR wraz z bieżącymi wydaniami
- Bogatą bibliotekę materiałów wideo
- Merytoryczne dodatki, ściągi, plakaty
