Postanowienie NSA z dnia 20 września 2018 r., sygn. II OSK 2064/18
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon po rozpoznaniu w dniu 20 września 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. S. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 22 marca 2018 r. sygn. akt II SA/Łd 60/18 odrzucającego skargę B. S. na uchwałę Rady Gminy Kowiesy z dnia [...] sierpnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] obejmującego fragment wsi [...] postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie. UZASADNIENIE Postanowieniem z 22 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Łd 60/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm. dalej - p.p.s.a.), odrzucił skargę Barbary Stańczak-Kornobis na uchwałę Rady Gminy Kowiesy z dnia 25 sierpnia 2017 r. nr XXXI/181/2017 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Kowiesy, obejmującego fragment wsi Chrzczonowice. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Sąd Wojewódzki podkreślił, że Rada Gminy Kowiesy w dniu 25 sierpnia 2017 r. podjęła uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Kowiesy, obejmującego fragment wsi Chrzczonowice. Skargę na powyższą uchwałę wywiodła Barbara Stańczak-Kronobis wywodząc legitymację skargową z uwagi na fakt, iż jest użytkownikiem wieczystym nieruchomości położonej w Chrzczonowicach, o powierzchni 2,22 ha, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr 86/3, 88 i 90. Rzeczoną nieruchomość nabyła na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w Rawie Mazowieckiej I Wydział Cywilny z dnia 12 marca 2015 r. w sprawie o sygn. akt I CO 23/15, w celach inwestycyjnych, w szczególności w celu prowadzenia na niej działalności z zakresu gospodarowania odpadami. Skarżąca prowadzi działalność gospodarczą zarejestrowaną w Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej i zgodnie z danymi ujawnionymi w owym rejestrze wykonuje działalność gospodarczą sklasyfikowaną m.in. pod następującymi kodami PKD, 38.11.Z. - Zbieranie odpadów innych niż niebezpieczne, 38.12.Z. - Zbieranie odpadów niebezpiecznych, 38.21.Z. - Obróbka i usuwanie odpadów innych niż niebezpieczne, 38.32.Z. - Odzysk surowców z materiałów segregowanych. Skarżąca planowała i podjęła wymierne kroki, by na przedmiotowej działce zrealizować inwestycje z zakresu gospodarowania odpadami. Najpierw złożyła wniosek o wydanie pozwolenia na rozbiórkę budynków i infrastruktury nieprzydatnej dla prowadzenia przedmiotowej inwestycji oraz wykonała szereg prac, które miały przygotować nieruchomość pod dalsze prace związane z inwestycją w zakresie gospodarowania odpadami. Ponadto, w dniu 20 marca 2017 r. zawarła z Bio-Degra Sp. z o.o. umowę dzierżawy, która w swych postanowieniach zawierała zapisy odnoszące się do sposobu korzystania z jej nieruchomości przez dzierżawcę, który na dzierżawionej nieruchomości miał prowadzić działalność w zakresie gospodarki odpadami po uprzednim uzyskaniu niezbędnych i wymaganych przepisami prawa pozwoleń/zezwoleń/decyzji. W ocenie skarżącej inwestycja taka mogła być realizowana na nieruchomości należącej do skarżącej zgodnie z postanowieniami studium. Natomiast uchwalony plan zagospodarowania przestrzennego wprowadza na nieruchomości skarżącej zakaz wykonywania działalności polegającej na gospodarowaniu odpadami. Zakaz ten bezpośrednio niweczy plany inwestycyjne oraz starania, jakie podjęła skarżąca, a zatem plan wywołuje bezpośrednio negatywne skutki w sferze interesów oraz uprawnień prawnych skarżącej. Niewątpliwie zatem skarżąca posiada legitymację skargową w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Kowiesy wniósł o jej odrzucenie w całości ewentualnie o jej oddalenie w całości. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że skarżąca jest użytkownikiem wieczystym nieruchomości nr ewid. 86/3, 88, 90 objętej regulacjami zaskarżonej uchwały, która dla tego terenu, oznaczonego w planie symbolem 1 PU wprowadziła w § 7 pkt 3 między innymi zakaz realizacji przedsięwzięć i prowadzenia działalności gospodarczej z zakresu gospodarowania odpadami (obejmujący m.in. zbieranie, przetwarzanie, transport odpadów) w rozumieniu przepisów odrębnych oraz zakaz magazynowania odpadów z wyjątkiem wstępnego magazynowania u wytwórcy odpadów, składowania odpadów w rozumieniu przepisów odrębnych. Skarżąca wywodzi swój interes prawny z twierdzenia, że rzeczoną nieruchomość nabyła wyłącznie w celu prowadzenia na niej działalności gospodarczej z zakresu gospodarki odpadami, którą zresztą Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Kowiesy przyjęte uchwałą Rady Gminy Kowiesy nr XXXV/184/10 z dnia 22 kwietnia 2010 r. - w jej przekonaniu - czyniło dopuszczalną. Nadto podjęła kroki prawne oraz wykonała szereg prac celem przygotowania nieruchomości pod tego rodzaju inwestycję, na dowód czego załączyła do skargi kopie faktur, studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz decyzji administracyjnych. W ocenie Sądu Wojewódzkiego analiza przedmiotowej dokumentacji przeczy twierdzeniom skarżącej, z których wywodzi ona swoją legitymację skargową. W dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, co miało miejsce w dniu 25 sierpnia 2017 r., ani też na etapie prac planistycznych zakończonych uchwaleniem planu gminy Kowiesy, obejmującego fragment wsi Chrzczonowice, skarżąca na terenie nieruchomości nie prowadziła jakiejkolwiek działalności gospodarczej, w tym działalności z zakresu gospodarowania odpadami. Nie legitymowała się również jakimikolwiek ostatecznymi decyzjami administracyjnymi bądź innymi aktami prawnymi zezwalającymi na prowadzenie takiej działalności. Dla terenu nieruchomości skarżącej nie została wydana ostateczna decyzja o warunkach zabudowy, decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach dla jakiegokolwiek przedsięwzięcia ani tym bardziej decyzja o pozwoleniu na budowę dla konkretnej inwestycji, którą organ planistyczny byłby zobowiązany uwzględnić na etapie procedowania nad planem. Poza tym sam fakt, że syn skarżącej wystąpił z wnioskiem o ustalenie środowiskowych uwarunkowań dla inwestycji polegającej na budowie zakładu produkcji polepszacza glebowego, której zresztą do dnia podjęcia zaskarżonej uchwały nie uzyskał, nie świadczy o naruszeniu interesu prawnego skarżącej, bowiem ten co wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie powinien być własny, indywidulany, konkretny i aktualny. Również z załączonej decyzji o pozwoleniu na rozbiórkę nie wynika postulowany przez skarżącą zamiar prowadzenia działalności gospodarczej. Jeśli zaś chodzi o załączone do skargi faktury dotyczące budowy ogrodzenia, bramy wjazdowej, prac koparki, czy spycharki, wznowienia granic, usług geodezyjnych, zakupu piasku i żwiru, nici lnianych, sznurka murarskiego, węża ogrodowego, rękawic ochronnych, zamka, wynajmu walca, pracy samochodu Iveco, zakupu betonu, kontenera, zakupu tłucznia, robót betoniarskich, murarskich, tynkarskich, montażu zasobnika ciepłej wody, grzejnika, armatury ogrzewania podłogowego, to - zdaniem sądu - świadczą one co najwyżej o podjęciu prac zabezpieczających teren nabyty w użytkowanie wieczyste i podjęciu czynności związanych z jego bliżej niesprecyzowanym zagospodarowaniem. Brak jest zatem podstaw, ażeby skutecznie twierdzić, że są to czynności mające swoje podłoże prawne, a zmierzające do prowadzenia działalności gospodarczej z zakresu gospodarki odpadami. Wreszcie zawierając w dniu 20 marca 2017 r. warunkową umowę dzierżawy nieruchomości skarżąca, nie dysponując żadnymi zezwoleniami gwarantującymi jej prawo do gospodarowania odpadami na przedmiotowym terenie, uczyniła to na własne ryzyko, zatem winna się liczyć z ewentualnymi konsekwencjami z tego wynikającymi. Reasumując Sąd Wojewódzki podkreślił, że skarżąca pomimo obszernej argumentacji przedstawionej w treści skargi oraz licznej dokumentacji załączonej na jej poparcie nie dowiodła, że zaskarżona uchwała naruszyła przysługujący jej interes prawny w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. Brak jest tym samym jakichkolwiek podstaw ażeby przyjąć, że plan naruszył, ograniczył czy też zniósł przysługujące dotychczas skarżącej uprawnienia w stosunku terenu jej nieruchomości, a więc, że istnieje związek przyczynowy pomiędzy sytuacją prawną skarżącej a regulacjami planu. Należy zwrócić ponadto uwagę na to, że skarżąca wykazała całkowitą bierność w okresie procedowania przedmiotowego planu. Natomiast brak legitymacji skargowej po stronie skarżącej wyklucza prawną możliwość przystąpienia do merytorycznej kontroli zaskarżonej uchwały, a zarazem ocenę skuteczności zarzutów skargi skierowanych pod jej adresem. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Barbara Stańczak - Kornobis, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając: 1. prawa materialnego - art. 101 ust 1 u.s.g. w zw. z art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., poprzez jego nieprawidłową wykładnię, polegająca na stwierdzeniu, że w z związku z podjęciem Rady Gminy Kowiesy z dnia 25 sierpnia 2017 r. w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Kowiesy fragment wsi Chrzczonowice, nie doszło do naruszyła interesu prawnego Skarżącej podczas gdy, skarżąca jest użytkownikiem wieczystym nieruchomości objętej regulacjami zaskarżonej uchwały, na podstawie której wprowadzono m.in. zakaz prowadzenia przedsięwzięć i działalności gospodarczej z zakresu gospodarowania odpadami, która to działalność była uprzednio wykonywana przez skarżącą w formie jednoosobowej działalności gospodarczej oraz w związku z którą skarżąca podjęła konkretne działania prawne, poniosła nakłady inwestycyjne oraz wykonała szereg prac na terenie nieruchomości, celem przygotowania nieruchomości pod tego rodzaju inwestycję, zaś w uzasadnieniu m.p.z.p. wskazano wprost, iż m.p.z.p. został uchwalony w celu zablokowania inwestycji skarżącej. 2. prawa procesowego mające istotny wpływ na rozstrzygniecie sprawy art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., poprzez przyjęcie, że brak jest podstaw ażeby przyjąć, że plan naruszył, ograniczył czy też zniósł przysługujące dotychczas skarżącej uprawnienia w stosunku do terenu jej nieruchomości, a więc, że istnieje związek przyczynowy pomiędzy sytuacją prawną skarżącej, a regulacjami planu, podczas gdy, w wyniku uchwalenia m.p.z.p. dla nieruchomości skarżącej zostały ustanowione znaczące ograniczenia w prowadzeniu działalności gospodarczej wykonywanej przez skarżącą w ramach jednoosobowej działalności gospodarczej, uniemożliwiając tym samym skarżącej rozwój przedsiębiorstwa, co w ewidentny sposób świadczy o znacznym ograniczeniu uprawnień skarżącej, a więc istnieniu związku przyczynowego pomiędzy regulacjami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a sytuacją sprawą skarżącej; 3. prawa materialnego art. 6 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 1 u.p.z.p., poprzez przekroczenie granic przysługującego gminie władztwa planistycznego i nadmierne ograniczenie uprawnień skarżącej związanych z prawem własności działek ew. nr 88 i 86/3, obręb Chrzczonowice, gmina Kowiesy, poprzez: a. uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla nieruchomości skarżącej obejmującej ok. 40% powierzchni m.p.z.p., co świadczy o tym, iż m.p.z.p. został uchwalony wyłącznie w celu zablokowania inwestycji skarżącej; b. prowadzenie postępowania w sposób uniemożliwiający zainteresowanym udział w postępowaniu, poprzez umieszczanie na BIP informacji wprowadzających w błąd odnośnie prowadzonego postępowania planistycznego, co znacząco utrudniało znalezienie informacji na BIP i zachowaniu terminów dla dokonania czynności określonych w obwieszczanych, zaś obwieszczenia planistyczne znajdujące się w aktach sprawy są nowymi wydrukami, nie noszą śladów świadczących o ich wywieszeniu, nie posiadają dat ich sporządzenia, przez co w toku postępowania pianistycznego nie wpłynęły żadne wnioski ani uwagi osób zainteresowanych, w tym skarżącej, która nie wiedziała o wszczęciu procedury planistycznej; c. uniemożliwienie skarżącej realizację inwestycji mimo, iż poniosła ona koszty inwestycyjne na kwotę ponad 315.000,00 zł (oraz podjęła wraz z podmiotami z nią współpracującymi, czynności zmierzające do uzyskania decyzji związanych z realizacją inwestycji, których nie uzyskała z uwagi na sztuczne przedłużanie postępowania przez organy administracyjne (m.in. po sześciu miesiącach postępowania, decyzja oddalająca wniosek na transport odpadów została wydana tydzień po wejściu w życiu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego definitywnie zabraniającego prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie gospodarowania odpadami); 4. prawa materialnego art. 20 ust. 1 i art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez niedoprowadzenie projektu planu miejscowego do zgodności z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego; 5. prawa materialnego art. 31 ust. 3 i 64 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 140 w zw. z art. 233 ustawy Kodeks cywilny polegającego na nieuprawnionym i nieuzasadnionym ograniczeniu skarżącej, jako właściciela w możliwości korzystania ze swojej nieruchomości; 6. prawa materialnego art. 20 w zw. z 22 Konstytucji RP, polegające na nieuzasadnionym ograniczeniu swobody działalności gospodarczej, poprzez wprowadzenie zakazu prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie gospodarowania odpadami, wobec braku istnienia ważnego interesu publicznego polegającego na hipotetycznym naruszeniu zdrowia i życia ludzi oraz negatywnego oddziaływania na środowisko, podczas gdy nie przemawiają za tym środowiskowe uwarunkowania terenów objętych m.p.z.p. (brak obszarów Natura 2000 oraz innych terenów cennych przyrodniczo, a także bliskiej zabudowy mieszkalnej); 7. prawa procesowego art. 145 §1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 46 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. 2008 nr 199 poz. 1227) w zw. z art. 17 pkt 4 u.p.z.p. polegające na braku udostępnienia strategicznej oceny na środowisko na stronach BIP Gminy Kowiesy, aktach sprawy, oraz nieuwzględnienie jej wyników w uchwalonym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (brak w treści m.p.z.p. nawiązania do wyników strategicznej oceny na środowisko zarówno w jego zasadniczej treści jak i w uzasadnieniu), co uniemożliwiło skarżącej zweryfikowanie, czy ww. ocena została w ogóle sporządzona, a w przypadku jej sporządzenia zweryfikowanie, czy została przeprowadzona w sposób dostatecznie rzetelny; 8. prawa materialnego, przepisów uchwały Rady Gminy Kowiesy z dnia 28 grudnia 2008 r. poprzez uznanie iż na terenie Gminy Kowiesy nie ma i nie przewiduje się realizacji ani zakładu utylizacji odpadów komunalnych ani składowiska odpadów, a także że obecna gospodarka odpadami oparta jest o indywidualne gromadzenie odpadów w pojemnikach na terenie posesji i odbiór przez wyspecjalizowane firmy, które wywożą do punktu gromadzenia i utylizacji odpadów poza teren gminy wg. zawartych umów, podczas gdy z Rocznej analizy stanu gospodarki odpadami komunalnymi Gminy Kowiesy na terenie Gminy Kowiesy za 2016 r. zamieszczonej na stronach BIP Gminy Kowiesy wynika, iż system oparty na indywidualnych umowach zawieranych przez mieszkańców z podmiotami zajmującymi się odbiorem odpadów komunalnych obowiązywał do dnia 1 lipca 2013 r., zaś od 1 lipca 2013 r. uruchomiony został nowy system gospodarowania odpadami komunalnymi a Gmina w zamian za uiszczaną przez mieszkańców opłatę prowadzi gospodarkę odpadami komunalnymi na swoim terenie, oraz prowadzi selektywną zbiórkę odpadów również w Punkcie Selektywnego Zbierania Odpadów Komunalnych (tzw. PSZOK), utworzonym na terenie Gminy Kowiesy; 9. prawa materialnego - art. 101 ust 1 u.s.g., poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że do naruszenia interesu prawnego konieczne jest wykazanie przez skarżącą, że: a. w chwili zawierania umowy dzierżawy Nieruchomości w celu prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie gospodarowania odpadami, skarżąca dysponowała zezwoleniami gwarantującymi jej prawo prowadzenia takiej działalności; b. podejmowane przez skarżącą czynności zmierzały do prowadzenia działalności gospodarczej z zakresu gospodarowania odpadami; c. w czasie podjęcia uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania skarżąca powinna prowadzić na nieruchomości działalność gospodarczą z zakresu gospodarki odpadami, których to wymogów skarżąca nie spełniła; - podczas gdy dla wykazania, że interes prawny skarżącej został naruszony zaskarżoną uchwałą istotne jest, a zarazem też wystarczające, wykazanie tego, że na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego doszło do ograniczenia możliwości zagospodarowania nieruchomością, której skarżąca jest użytkownikiem wieczystym, w stosunku do możliwości, jakie istniały przed uchwaleniem, co zostało przez skarżącą wykazane, gdyż przed uchwaleniem miejscowego planu nieruchomości mogła być wykorzystywana do prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie gospodarowania odpadami, zaś po uchwaleniu miejscowego planu taki sposób wykorzystania nieruchomości jest niemożliwe. W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Łodzi oraz zasądzenie kosztów sądowych według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw. Trafny jest zarzut naruszenia art. 101 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie. Jak stanowi 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Skarga złożona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, a więc do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonego zarządzenia, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/04, LEX 151236; z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 476/04, ONSA/2005/1/2). U podstaw legitymacji skargowej leży aktualny interes prawny. Podstawą zaskarżenia jest bowiem niezgodność uchwały z prawem i równocześnie naruszenie przez nią konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy. Powyższym zagadnieniem dwukrotnie zajmował się Trybunał Konstytucyjny, który w uzasadnieniu wyroków z dnia 4 listopada 2003 r., (sygn. SK 30/02, OTK ZU 8/A/2003/84) i z dnia 16 września 2008 r. (sygn. SK 76/06, OTK-A 2008/7/121) podzielił interpretację przyjmowaną przez sądy administracyjne, zgodnie z którą prawo do zaskarżania uchwał na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. przysługuje tym, którzy wykażą się konkretnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego. Podkreśla się również, że źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest zawsze norma prawna ogólna i abstrakcyjna (akt normatywny) lub jednostkowa i konkretna (decyzja), mająca źródło w przepisach prawa materialnego (nie tylko prawa administracyjnego materialnego). Podstawę legitymacji procesowej strony musi zatem stanowić przepis prawa materialnego wskazujący na własne prawo (interes prawny) lub obowiązek podmiotu, które podlegają skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się zatem do ustalenia związku o charakterze materialno - prawnym między obowiązującą normą, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu. O statusie strony w postępowaniu sądowym decyduje zatem posiadanie interesu prawnego lub uprawnienia, przy czym dopiero naruszenie tego interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę rady gminy otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi. Przy ocenie naruszenia interesu prawnego jednostki i tego, czy doszło do przekroczenia władztwa planistycznego należy wyważyć interes społeczny i indywidualny. I tak, np. interesem społecznym może być przeznaczenie określonych nieruchomości pod zabudowę wielorodzinną, podczas gdy interes indywidualny wyraża się w tym, że każdy z właścicieli konkretnej działki chce mieć możliwość zagospodarowania swojej działki według własnego uznania. Naruszeniem interesu prawnego może być również takie przeznaczenie nieruchomości sąsiadujących z działką stanowiącą własność osób wnoszących skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., które udaremni bądź utrudni zabudowę ich nieruchomości lub też spowoduje uciążliwości i ograniczenia w swobodnym użytkowaniu nieruchomości i rozporządzaniu prawem własności. Prawo własności jest chronione konstytucyjnie (art. 21 ust. 1 Konstytucji RP ) i znajduje także ochronę w przepisach Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (w szczególności w art. 6 ust. 1 oraz art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji), nie jest jednak prawem bezwzględnym. Doznaje w określonych sytuacjach ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja RP w art. 64 ust. 3 stanowiąc, że własność może być ograniczona, przy czym tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Oczywistym jest, że plan zagospodarowania przestrzennego może wkraczać w sferę wykonywania prawa własności (art. 140 k.c.). Plany ustalają możliwość (lub zakaz) prawa zabudowy danej nieruchomości, a przez to określają granice interesu prawnego jednostki. Ustalenia planów zagospodarowania przestrzennego zawierają ograniczenia w zakresie władztwa nad gruntem. W tak szacowanych granicach właściciel (użytkownik wieczysty) może korzystać z gruntu, rozporządzać nim i dokonywać jego zabudowy. Przypomnieć należy, iż przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewidują określone roszczenia w przypadku ograniczenia bądź uniemożliwienia korzystania z nieruchomości na skutek uchwalenia planu miejscowego i to niezależnie od tego, czy plan miejscowy obejmuje teren całej gminy czy tylko jej części. A mianowicie, z mocy art. 36 ust. 1 u.p.z.p. jeżeli, w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone, właściciel albo użytkownik wieczysty nieruchomości może, z zastrzeżeniem ust. 2, żądać od gminy odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę albo wykupienia nieruchomości lub jej części. Realizacja roszczeń, o których mowa w ust. 1, może nastąpić również w drodze zaoferowania przez gminę właścicielowi albo użytkownikowi wieczystemu nieruchomości zamiennej. Jeżeli zaś właściciel albo użytkownik wieczysty nie skorzystał z praw, o których mowa w ust. 1 i 2 u.p.z.p., a zbywa nieruchomość, której wartość uległa obniżeniu w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, to może żądać od gminy odszkodowania równego obniżeniu wartości nieruchomości. Możliwość skorzystania z przedstawionych wyżej uprawnień właściciel albo użytkownik wieczysty posiada jedynie wówczas, gdy tę niemożność bądź istotne ograniczenie w korzystaniu z nieruchomości (art. 36 ust. 1 i 2 u.p.z.p.), obniżenie jej wartości ( art. 36 ust. 3 u.p.z.p.) spowodowało uchwalenie lub zmiana planu ( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 2011r., sygn. akt II OSK 1623/11- ONSAiWSA z 2012 r. nr 4 poz.74) . Rację ma Sąd Wojewódzki, iż uprawnionym do wniesienia skargi z art. 101 u.s.g. może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Jednak, mimo tego prawidłowego stwierdzenia, Sąd pierwszej instancji wysnuł błędne wnioski co do braku legitymacji skarżącej do wniesienia skargi na zaskarżoną uchwałę w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie można bowiem zaakceptować poglądu, iż skarżąca nie posiadają legitymacji do wystąpienia ze skargą. Zaskarżona uchwała ma bowiem przez zakaz realizacji przedsięwzięć i prowadzenia działalności gospodarczej z zakresu gospodarowania odpadami na działce skarżącej realny wymiar wykonywania prawa własności przez nią. Trafnie zwraca się w skardze kasacyjnej uwagę na przepis art. 140 k.c. oraz art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p. Jeżeli zatem dochodzi do uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego, który zakazuje właścicielowi nieruchomości możliwości szerszego wykonywania swego prawa własności, to ma to wpływ na zakres wykonywania własności przez skarżącego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lutego 2013r., sygn. akt II OSK 2479/12). Z powyższych względów usprawiedliwiony jest zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., albowiem Sąd odrzucił skargę błędnie uznając, że skarżąca nie wykazała naruszenia interesu prawnego. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. Sąd odrzuca skargę jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. W niniejszej sprawie skarżąca - wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji - wykazała naruszenie interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. Tym samym brak było podstaw prawnych do odrzucenia skargi. Uwzględniając fakt, że Sąd Wojewódzki, mimo zawarcia w uzasadnieniu zaskarżonego skargą kasacyjną postanowienia także merytorycznej oceny zaskarżonego miejscowego planu, ostatecznie skargę odrzucił, czym dał wyraz poprzestaniu na formalnej ocenie skargi, sprawa powinna być przed Sądem pierwszej instancji ponownie rozpoznana. Ponownie rozpoznając sprawę Sąd pierwszej instancji powinien ocenić, czy zaskarżony plan w części kwestionowanej przez skarżącą, z uwagi na ograniczenie przysługującego jej prawa własności (użytkowania wieczystego), jest zgodne z prawem i w razie uznania, że jest, oddalić skargę. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie. Odnosząc się do zawartego w skardze kasacyjnej wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego NSA stwierdza, że w świetle art. 203 i art. 204 p.p.s.a., brak podstaw do takiego rozstrzygnięcia w przypadku, gdy - tak jak w rozpoznawanej sprawie - przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie kończące postępowanie w sprawie, co jednak nie oznacza, że koszty związane z wniesieniem tej skargi kasacyjnej nie mogą być rozliczone w następnie wydanym wyroku, z uwzględnieniem zasad dotyczących zwrotu kosztów postępowania wynikających z art. 200 p.p.s.a. (uchwała NSA z 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07).
Już dziś zamów dostęp
do IFK Platforma Księgowych i Kadrowych
- Codzienne aktualności prawne
- Porady i artykuły z najpopularniejszych czasopism INFOR wraz z bieżącymi wydaniami
- Bogatą bibliotekę materiałów wideo
- Merytoryczne dodatki, ściągi, plakaty
