Wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2009 r., sygn. I OSK 230/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA: Irena Kamińska (spr.) Sędziowie NSA Janina Antosiewicz Jolanta Sikorska Protokolant Anna Krakowiecka po rozpoznaniu w dniu 29 stycznia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 23 października 2007 r. sygn. akt II SA/Kr 738/07 w sprawie ze skargi J. Ł. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 23 października 2007 r., na skutek skargi J. Ł. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] kwietnia 2007 r. w przedmiocie umorzenia postępowania, oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku przedstawiono następujący stan faktyczny sprawy.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. Prezydent Miasta Krakowa umorzył postępowanie o wypłatę odszkodowania ustalonego w orzeczeniu Prezydium Rady Narodowej miasta Krakowa z dnia [...] marca 1968 r. na rzecz J. z K. Ł. za udział w wysokości [...] części nieruchomości oznaczonej jako część parceli l. kat. [...] o pow. 0,0173 ha obj. Lwh [...] c.d. Kw [...] b.gm. kat. N. W. wywłaszczonej orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie z dnia 14 lutego 1955 r. na rzecz Skarbu Państwa na cele Prezydium Miejskiej Rady Narodowej Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w Krakowie. Prezydent w uzasadnieniu podał, że pismem z dnia 24 października 2005 r. J. Ł. reprezentowany przez adwokata wniósł o wypłatę odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako część parceli l. kat [...] o pow. 0,0173 ha obj. Lwh [...] c.d. Kw [...] b.gm. kat. N. W., która stanowiła własność J. z K. Ł. w [...] części. J. z K. Ł. zmarła w dniu 24 kwietnia 1989 r. Zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego dla Krakowa - Krowodrzy w Krakowie z dnia 31 lipca 1989 r. sygn. akt I Ns [...] spadek po niej na podstawie ustawy nabyły dzieci: J. Ł. i M. D. po 1/2 części. Organ I instancji ustalił ponadto, że orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie z dnia 14 lutego 1955 r. wywłaszczono nieruchomość oznaczoną jako część parceli l. kat. [...] o pow. 0,0173 ha obj. Lwh [...] c.d. Kw [...] b.gm. kat. N. W., która stanowiła współwłasność J. z K. Ł. w 2/20 części. Wymienione orzeczenie stało się ostateczne w dniu 25 marca 1955 r. Orzeczeniem zaś Prezydium Rady Narodowej miasta Krakowa z dnia [...] marca 1968 r. przyznano odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość na rzecz poprzednich właścicieli, w tym na rzecz J. z K. Ł. współwłaścicielki w 2/20 cz. w kwocie 30,51 zł. Analiza porównawcza mapy katastralnej z aktualnie obowiązującą mapą ewidencyjną prowadzi do ustalenia, jak wskazał Prezydent, że część parceli l. kat. [...] o pow. 0,0173 ha wchodzi aktualnie w skład działki nr [...] o pow. 2,7594 ha obr. 4 jedn. ewid. K. zajętej pod ul. K. w K. Organ I instancji podał dodatkowo, że zapłata odszkodowania należy do sfery wykonania decyzji wywłaszczeniowej - odszkodowawczej, w stosunku, do której ani ustawa o gospodarce nieruchomościami, ani kodeks postępowania administracyjnego nie przewidują prowadzenia postępowania w sprawie wypłaty odszkodowania. Wysokość odszkodowania w kwocie 30,51 zł została ustalona w 1968 r. w orzeczeniu administracyjnym, które pozostaje w dalszym ciągu w obrocie prawnym. Wypłata odszkodowania powinna, zatem nastąpić (o ile nie ma przeszkód prawnych) w drodze czynności cywilnoprawnej w imieniu Skarbu Państwa i nie wymaga dodatkowego orzeczenia (decyzji lub postanowienia). Dlatego też, jak wskazał organ, nie ma podstaw prawnych do stosowania w przedmiotowej sprawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, który normuje postępowanie przed organami administracji publicznej w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych. Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, póz. 2603 ze zm.) w art. 129 ust. 1 reguluje kwestię ustalenia w drodze decyzji administracyjnej przez starostę odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości. Żaden przepis tej ustawy nie uprawnia jednak organów administracji do prowadzenia postępowania administracyjnego i orzekania o wypłacie ustalonego odszkodowania. Jeżeli dłużnik - Skarb Państwa lub określona jednostka samorządu terytorialnego - nie wykonuje zobowiązania odszkodowawczego, tj. nie świadczy na rzecz wierzyciela (podmiotu wywłaszczonego) sumy odszkodowania określonej w orzeczeniu o odszkodowaniu, należność ta powinna zostać od niego wyegzekwowana w trybie postępowania egzekucyjnego w administracji. Wynika to z faktu, iż żaden przepis ustawy o gospodarce nieruchomościami nie uprawnia organu administracji publicznej do orzekania w zakresie wypłaty odszkodowania. Jest to kwestia wykonalności roszczenia o ustaleniu odszkodowania, uregulowana w przepisach ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r., Nr 299, póz. 1954 ze zm.).W związku z powyższym organ I instancji stwierdził, że na gruncie obowiązujących przepisów brak jest umocowania do wydania merytorycznej decyzji w wyniku rozpoznania wniosku o wypłatę odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości, ustalonego uprzednio w decyzji administracyjnej właściwego organu. W przedmiotowej sprawie odszkodowanie za przejęty grunt zostało ustalone w w/w orzeczeniu z dnia [...] marca 1968 r. zgodnie z obowiązującymi w czasie orzekania przepisami, a więc przejęcie nieruchomości nastąpiło za odszkodowaniem, wobec czego brak jest również podstaw do podejmowania obecnie ponownej decyzji o ustaleniu i wypłacie odszkodowania. Odpowiedzialność odszkodowawcza, jak podkreślił Prezydent, z tytułu wywłaszczenia nieruchomości jest rodzajem odpowiedzialności cywilnoprawnej o charakterze obligacyjnym. Oznacza to, że decyzja o odszkodowaniu konkretyzuje stosunek prawny zobowiązania w rozumieniu art. 353 § 1 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym strona uprawniona nabywa wierzytelność i może żądać od strony zobowiązanej zachowania się zgodnie z treścią obowiązku, czyli świadczenia. W stosunku zobowiązaniowym odszkodowawczym wierzycielem jest podmiot wywłaszczony, dłużnikiem Skarb Państwa lub określona jednostka samorządu terytorialnego, a świadczenie obejmuje obowiązek zapłaty sumy pieniężnej lub dostarczenia nieruchomości zamiennej odpowiadającej wartością nieruchomości wywłaszczonej. Roszczenie o wypłatę ustalonego odszkodowania jako cywilnoprawne roszczenie majątkowe jest przedmiotem przedawnienia i podlega wprost działaniu przepisów art. 117 do 127 Kodeksu cywilnego. Według postanowienia ogólnego zawartego w przepisie art. 118 K. c. roszczenia inne niż okresowe lub związane z prowadzeniem działalności gospodarczej ulegają przedawnieniu z upływem dziesięciu lat. Organ I instancji zaznaczył oprócz tego, że wstępne w stosunku do samej wypłaty ustalenie, czy w konkretnej sprawie wnioskodawcy przysługuje czy też nie przysługuje prawo do otrzymania odszkodowania od Skarbu Państwa nie jest dokonywane w trybie określonym w Kodeksie postępowania administracyjnego. Jeżeli starosta jako organ ustawowo zobowiązany do zapłaty odszkodowania za grunty wywłaszczone na rzecz Skarbu Państwa stoi na stanowisku, iż wypłata odszkodowania w konkretnej sprawie przysługuje, to w istocie dokonuje czynności cywilnoprawnej w imieniu Skarbu Państwa (wypłaty określonej sumy pieniężnej), a nie rozstrzygnięcia, które podlegałoby przepisom procedury administracyjnej. Prezydent uznając iż żądanie strony dotyczy sprawy, która nie podlega rozstrzygnięciu co do istoty przez organ administracji w myśl art. 105 § 1 k.p.a. postanowił je umorzyć. Kompetencji organu administracji do działań władczych nie można, bowiem domniemywać.