Wyrok NSA z dnia 28 listopada 2008 r., sygn. I OSK 1878/07
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rajewska (spr.) Sędzia NSA : Anna Lech Sędzia NSA: Małgorzata Pocztarek Protokolant Aleksandra Żurawicka po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Budownictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 lipca 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 723/07 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. w W. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia wznowionego postępowania 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz [...] Sp. z o. o. w W. kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 lipca 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 723/07 uchylił decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] oraz decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...]. w przedmiocie umorzenia postępowania. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy.
Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] czerwca 2000 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 115, poz. 741 ze zm.), stwierdził nabycie z dniem 5 grudnia 1990 r. przez "[...]" Spółkę Akcyjną w likwidacji-[...] Spółka Akcyjna prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w W. przy ul. L. (d. D. [...]), oznaczonego jako działka nr [...] z obrębu 5-04-06 o powierzchni 3500 m2. Jednocześnie ustalił z dniem 1 stycznia 2001r opłatę roczną z tytułu użytkowania wieczystego gruntu wynoszącą 3% ceny gruntu w wysokości 190.118zł. (pkt. III decyzji).
Aktem notarialnym z dnia 17 grudnia 2000r Rep. [...], Spółka "[...]" w likwidacji zbyła prawo użytkowania wieczystego do przedmiotowej nieruchomości Spółce "E", która najpierw domagała się stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 2000 r. w części dotyczącej opłat rocznych, a następnie wnioskiem z dnia 21 maja 2004 r. wystąpiła o wznowienie postępowania uwłaszczeniowego, na podstawie art.145 § 1 pkt.5 k.p.a.
Wojewoda Mazowiecki postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...] wznowił postępowanie uwłaszczeniowe w zakresie opłat rocznych, po czym umorzył je decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...]. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia wskazał, że decyzja uwłaszczeniowa została podjęta na wniosek "[...]" Spółki Akcyjnej w likwidacji ([...]Spółka Akcyjna). Spółka ta zbyła prawo użytkowania wieczystego omawianego gruntu Spółce "E.", ta zaś z kolei na podstawie aktu notarialnego z 16 grudnia 2003r Rep. A nr [...] uprawnienia do omawianej nieruchomości przeniosła na rzecz "[...]" Sp. z o.o. Spółka "E." nie ma przymiotu strony, gdyż w dacie wydania decyzji uwłaszczeniowej, ani w momencie złożenia wniosku o wznowienie postępowania, nie posiadała żadnych praw do przedmiotowej nieruchomości. W związku z tym postępowanie wznowione w powyższej sprawie należało umorzyć na podstawie art.149 § 2 k.p.a.
Minister Budownictwa, po rozpatrzeniu odwołania "E." Sp. z o.o.,decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (określanego dalej skrótem k.p.a.), utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia podzielił argumenty Wojewody Mazowieckiego, że Spółka "E." nie jest stroną postępowania i nie posiada legitymacji prawnej do żądania wznowienia postępowania. Postępowanie wznowione na wniosek podmiotu nieuprawnionego było od początku nieprawidłowe. Wojewoda zasadnie zatem umorzył to postępowanie, a wadą jego decyzji było jedynie niepowołanie w osnowie decyzji art. 105 § 1 k.p.a.
Decyzję Ministra Infrastruktury "E." Spółka z o.o. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o jej uchylenie jako wydanej z mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 147 w związku z art. 28 k.p.a. oraz naruszeniem przepisów prawa materialnego, w szczególności art. 71 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 238 kc oraz art. 72 ust. 3 pkt 4 w związku z art. 221 ust. 3 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami. Skarżąca wskazała, że w okresie od 2001r do 2003r posiadała status użytkownika wieczystego i za ten okres zobowiązana jest do uiszczenia opłat rocznych, które w decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] czerwca 2000 r. zostały ustalone w zawyżonej wysokości. Z tego tytułu została obciążona kwotą 570.354,00 złotych. Postępowanie zawisłe w tej sprawie przed Sądem Okręgowym w Warszawie Wydział I Cywilny (sygn. akt I C [...]) zostało obecnie zawieszone do czasu rozstrzygnięcia kwestii wysokości opłaty w postępowaniu administracyjnym.
W odpowiedzi na skargę Minister Budownictwa wniósł o jej oddalenie, powołując się na argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazanym wyrokiem z dnia 26 lipca 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 723/07 na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c, art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej powoływanej jako P.p.s.a.) uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] oraz decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...]. W uzasadnieniu swego orzeczenia Sąd I instancji wskazał, iż wszczęcie postępowania w przedmiocie wznowienia rozpoczyna nowe postępowanie w stosunku do przeprowadzonego w trybie zwykłym. Wznowione postępowanie nie może zostać umorzone, jeżeli nie wystąpią przesłanki wymienione w art. 105 § 1 k.p.a. (np. śmierć strony, gdy prawa i obowiązki mają charakter osobisty) lub żądanie wszczęcia postępowania nie zostanie cofnięte ( art. 105 § 2 k.p.a.). Nie można zatem podzielić stanowiska organów, że umorzenie takiego postępowania jest dopuszczalne także wówczas, gdy zostało ono wszczęte na wniosek nielegitymowanego podmiotu. Osoba, na której żądanie wznowiono postępowanie, jest stroną takiego postępowania niezależnie od jego wyniku (por. wyrok NSA z 11.04.2000, sygn. akt I SA 2080/98, LEX nr 77605). Jeżeli żądanie wznowienia postępowania, zdaniem organu, nie pochodzi od strony, organ ten na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. wydaje decyzję odmawiającą wznowienia postępowania. Natomiast, gdy organ uzna, że zachodzą przesłanki przewidziane w art. 145 § 1 k.p.a., to stosownie do postanowień art. 149 § 2 k.p.a. obowiązany jest przeprowadzić postępowanie co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia o istocie sprawy. Po przeprowadzeniu tego postępowania, jeśli w jego wyniku organ dojdzie do wniosku, że nie ma podstaw do uchylenia decyzji dotychczasowej na podstawie art. 145 § 1 k.p.a. z uwagi na brak przesłanek wznowieniowych, wówczas w oparciu o art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. organ wydaje decyzję odmawiającą uchylenia decyzji dotychczasowej. Po wznowieniu postępowania mogą zapaść tylko rozstrzygnięcia określone w art. 151 § 1 i 2 k.p.a. Przepisy nie przewidują natomiast możliwości umorzenia wznowionego postępowania tylko dlatego, że żądanie pochodzi od podmiotu, który nie jest stroną. Skoro w niniejszej sprawie nie zachodziła sytuacja określona w art. 105 § 1 i 2 k.p.a., to -zdaniem Sądu I instancji-brak było podstaw do umorzenia postępowania.
Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 26 lipca 2007 r. wniósł Minister Budownictwa, reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżając orzeczenie w całości oraz wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy sądowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, a ponadto o zasądzenie kosztów procesu w tym kosztów zastępstwa procesowego wg. norm przepisanych.
Na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. 105 § 1 k.p.a., przez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że organ nie ma prawa umorzyć wznowionego postępowania w przypadku wznowienia go na wniosek podmiotu niebędącego stroną.
Zarzucono ponadto naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj . art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. i art. 151 § 1 i 2 k.p.a., przez przyjęcie, że wadliwe wznowienie postępowania (na wniosek podmiotu niemającego legitymacji prawnej) rodzi konieczność jego kontynuowania, bez możliwości jego umorzenia.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, iż w przypadku gdy organ, rozpatrując wniosek o wznowienie postępowania pochodzący od podmiotu niebędącego stroną, zamiast, na podstawie art. 149 § 3 k.p.a., wydać decyzję o odmowie wznowienia postępowania, wadliwie wznowił postępowanie, co oznacza wadliwość tego postępowania ab initio, to postępowanie to powinien umorzyć jako bezprzedmiotowe. Zdaniem kasatora podobne stanowisko wynika między innymi z orzeczeń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 listopada 2001 r., sygn. akt I SA/Wa 818/00 i z dnia 29 maja 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 2118/06 oraz wyroku NSA z dnia 6 października 200r sygn.akt I SA 855/99. Organy prawidłowo zatem uznały, że postępowanie wadliwie wznowione na wniosek nielegitymowanego podmiotu podlegało umorzeniu.
Powyższe zarzuty, zdaniem kasatora, należy również podnieść pod kątem naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a., gdyż spowodowało ono uchylenie prawidłowego rozstrzygnięcia administracyjnego prezentującego stanowisko prawne zgodne z dotychczasową linią orzecznictwa sądowego. Naruszenie to miało wpływ na rozstrzygnięcie, gdyż gdyby Sąd prawidłowo ocenił, iż nie można prowadzić wadliwie wznowionego postępowania (należy je umorzyć), musiałby oddalić skargę - w sprawie organ nie naruszył więc przepisów w sposób mający wpływ na wynik sprawy, gdyż prawidłowo zinterpretował i zastosował art. 105 § 1 k.p.a. oraz art. 151 § 1 i 2 k.p.a.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i nie zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.)- dalej ustawy P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z takich wad, enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a, nie zachodzi. Oznacza to, że NSA przy rozpatrywaniu wniesionego środka zaskarżenia związany był zawartymi w nim zarzutami i wnioskami.
Zgodnie z art. 174 ustawy P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt.1), 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt.2).
Skarga kasacyjna wniesiona w imieniu Ministra Budownictwa oparta została na obu wskazanych podstawach. Kasator, powołując się na naruszenie prawa materialnego, przytoczył przy tym wyłącznie art.105 § 1 k.p.a., który w jego ocenie został przez WSA w Warszawie błędnie zinterpretowany. W związku z tym zauważyć należy, że art.105 § 1 k.p.a., nie ma charakteru materialnego. Jest on natomiast przepisem procesowym, stanowiącym element procedury obowiązującej przed organami administracji publicznej. Zarzut naruszenia wskazanej normy nie może być zatem skutecznie podnoszony w ramach podstawy przewidzianej w art.174 pkt.1 P.p.s.a. Sam art. 105 § 1 k.p.a., nie mieści się też w podstawie wymienionej w art.174 pkt.2 P.p.s.a., gdyż ta odnosi się do przepisów prawa procesowego stosowanego przez Sąd I instancji, czyli powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Powyższy zarzut jako nieprawidłowo skonstruowany musi zatem pozostać poza zakresem rozpoznania Sądu.
Autor skargi kasacyjnej wytknął ponadto naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., i art. 151 § 1 i 2 k.p.a., które miało polegać na uchyleniu przez WSA w Warszawie zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji zamiast oddalenia skargi w przedmiocie umorzenia na podstawie art.105 § 1 k.p.a., postępowania wznowionego na żądanie podmiotu niebędącego stroną.
Ustosunkowując się do tego zarzutu należy przede wszystkim wskazać, że wznowienie postępowania jest instytucją umożliwiającą - w przypadkach wymienionych w art.145 § 1 i art.145a § 1 k.p.a., - ponowne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego i ponowne rozstrzygnięcie w sprawie zakończonej wydaniem decyzji ostatecznej. Wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na wniosek strony, z wyjątkiem przesłanek określonych w art.145 § 1 pkt.4 i art. 145 § 1 k.p.a., w odniesieniu do których można wznowić postępowanie wyłącznie na żądanie strony. Organ, do którego wpłynęło przedmiotowe podanie zobowiązany jest w pierwszej kolejności ustalić, czy wniosek o wznowienie postępowania złożył legitymowany podmiot. Jeżeli brak przymiotu strony jest oczywisty, zachodzą podstawy do podjęcia- stosownie do art.149 § 3 k.p.a., - decyzji o odmowie wznowienia postępowania. Taki stan rzeczy ma miejsce wtedy, gdy ponad wszelką wątpliwość osoba albo sama nie rości sobie prawa do tego, aby być stroną, albo gdy wprost argumentuje, że działa na przykład w interesie ogólnym, a także wówczas gdy wnioskodawca wskazuje wprawdzie, że przysługuje mu przymiot strony, ale z twierdzeń tych i zasad logicznego rozumowania jednoznacznie nie da się wyprowadzić interesu prawnego tej jednostki. Jeżeli natomiast zaistnieją w tym zakresie wątpliwości i w konsekwencji nie można jednoznacznie ustalić czy podmiot występujący z żądaniem posiada czy nie posiada przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., organ nie może odmówić wznowienia postępowania. Na tym etapie czynności mogą ograniczać się do badania tylko przyczyn formalnych a nie merytorycznych. Organ zobowiązany jest zatem, zgodnie z art. 149 § 1 k.p.a., wydać postanowienie o wznowieniu postępowania, po czym przeprowadzić postępowanie, o jakim mowa w art. 149 § 2 k.p.a. W toku tego postępowania organ zobowiązany jest do ustalenia, czy rzeczywiście zachodzą podstawy wznowieniowe. Wtedy też następuje badanie i ocena rzeczywistego charakteru przymiotu strony, jako przesłanki materialnej, ale już w ramach całościowego rozpoznania sprawy.
Wznowione postępowanie musi zakończyć się jednym z rozstrzygnięć określonych w art.151 k.p.a. W razie braku przesłanek, o których mowa w art. 145 § 1 i art.145a § 1 k.p.a., organ orzeka o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej (art.151 § 1 pkt.1 k.p.a.), a gdy którakolwiek z tych podstaw zachodzi- uchyla decyzję dotychczasową i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy, przez którą należy rozumieć zarówno rozstrzygnięcie merytoryczne, jak i rozstrzygnięcie o umorzeniu postępowania (art.151 § pkt.2 k.p.a.). Natomiast w wypadku, gdy nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności przewidzianych w art.146 k.p.a., organ stwierdza wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa (art.151 § 2 k.p.a.).
Przedmiotowe postępowanie może być także zakończone decyzją o umorzeniu postępowania w sprawie wznowienia. Umorzenie postępowania w sprawie wznowienia postępowania niewątpliwie należy rozważać na podstawie art.105§ 1 k.p.a. Będzie ono miało zatem miejsce na przykład wtedy, gdy wniosek dotyczy wznowienia postępowania w sprawie załatwionej przez organ w formie cywilnoprawnej. Postępowanie w sprawie wznowienia staje się ponadto bezprzedmiotowe w razie śmierci strony, gdy prawa i obowiązki mają charakter osobisty, czy też w przypadku cofnięcia przez stronę żądania wszczęcia postępowania.
Taka sytuacja nie zachodzi jednak, gdy w wyniku postępowania, przeprowadzonego zgodnie z art.149 § 2 k.p.a., organ dojdzie do przekonania, że wniosek o wznowienie postępowania złożył nielegitymowany podmiot. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela stanowisko Sądu I instancji, że w takim przypadku wznowione postępowanie nie staje się bezprzedmiotowe i w konsekwencji nie istnieją podstawy do umorzenia tego postępowania. Jeżeli osobie, która domagała się wznowienia postępowania rzeczywiście nie przysługuje przymiot strony, to w ogóle nie można mówić o żadnych przyczynach wznowienia postępowania. Skoro nie zachodzą przesłanki wznowieniowe, to brak jest również podstaw do uchylenia decyzji wydanej w trybie zwykłym na podstawie art.145 § 1 i art. 145a § 1 k.p.a. Organ zobowiązany jest więc do odmowy uchylenia decyzji dotychczasowej, w oparciu o przepis art.151 § 1 pkt.1 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uchylając zaskarżonym wyrokiem decyzje organów obu instancji w przedmiocie umorzenia wznowionego postępowania, nie naruszył przepisów prawa. Wniesiona od zaskarżonego wyroku skarga kasacyjna nie zawiera zatem usprawiedliwionych podstaw i nie zasługuje na uwzględnienie.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art.184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi
Już dziś zamów dostęp
do IFK Platforma Księgowych i Kadrowych
- Codzienne aktualności prawne
- Porady i artykuły z najpopularniejszych czasopism INFOR wraz z bieżącymi wydaniami
- Bogatą bibliotekę materiałów wideo
- Merytoryczne dodatki, ściągi, plakaty
