Wyrok NSA z dnia 8 listopada 2007 r., sygn. II OSK 1478/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski Sędziowie: Sędzia del. WSA Arkadiusz Despot Mładanowicz Sędzia NSA Ludwik Żukowski (spr.) Protokolant Anna Wieczorek po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2007r., na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 15 kwietnia 2005 r. sygn. akt II SA/Po 975/03 w sprawie ze skargi M. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną

U z a s a d n i e n i e

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (zwany dalej WSA, Sądem lub Sądem pierwszej instancji) wyrokiem z dnia 15 kwietnia 2005 r., sygn. akt II SA/Po 975/03 oddalił złożoną przez M. K. skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...], nr [...] w sprawie nakazu rozbiórki części budynku letniskowego położonego na działce nr [...] w S. w Gminie D.. W uzasadnieniu wyroku stwierdzono, że orzekające w sprawie organy właściwie ustaliły, iż zaszły określone w art. 48 ustawy z dnia

7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U . z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) przesłanki wydania nakazu rozbiórki obiektu budowlanego. Bezspornym jest, że dobudowana przez skarżącą, murowana część budynku została wzniesiona bez wymaganego przez art. 28 -Prawa budowlanego pozwolenia na budowę. Realizowanie budowy bez wymaganego pozwolenia zobowiązywało organy do wydania nakazu rozbiórki.

Opisany wyrok WSA zaskarżony został skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego przez pełnomocnika M. K.. Skargę kasacyjną oparto na zarzucie naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa materialnego w postaci art. 28 -Prawa budowlanego, art. 48 -Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym przed dniem 11 lipca 2003 r. oraz art. 48 ust. 1-3- Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym po tej dacie, art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U . Nr 80, poz. 718 ze zm.), a także § 12 ust. 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U . z 1999 r. Nr 15, poz. 140 ze zm.). W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi pierwszej instancji również naruszenie szeregu przepisów postępowania, w postaci art. 7, art. 28, art. 75, art. 61 § 1, 3 i 4, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a ., a także art. 32, art. 115, art. 134 § 1 i 2, art. 135, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c oraz art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U . Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a .). W ocenie pełnomocnika skarżącej przepis art. 28 -Prawa budowlanego został naruszony przez WSA, gdyż orzekające organy przed wydaniem nakazu rozbiórki nie oceniły dostatecznie dokładnie jakiego rodzaju prace budowlane zostały przez skarżącą zrealizowane i czy skarżąca mogła ubiegać się o nowe pozwolenie na budowę, co uchroniłaby ją przed sankcją administracyjną w postaci nakazu rozbiórki. Przepis art. 48 Prawa budowlanego w wersji obowiązującej do 11 lipca 2003 r., tj. przed wejściem w życie art. 1 pkt 37 ustawy o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw, został przy wydawaniu zaskarżonego wyroku naruszony, bowiem Sąd zastosował go podczas gdy w takim brzmieniu nie obowiązywał on już w dacie wydawania wyroku. Z tych samych powodów naruszeniu uległy art. 48 ust. 1-3 -Prawa budowlanego w brzmieniu nadanym przez przytoczony przepis nowelizujący. Rolą Sądu pierwszej instancji było skonstruowanie oceny prawnej, zgodnie z którą organy powinny ograniczyć się do wstrzymania prowadzenia robót budowlanych i zobowiązania strony do przedstawienia stosownych dokumentów umożliwiających zalegalizowanie samowoli budowlanej poprzez wystąpienie z wnioskiem o wydanie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany. Pełnomocnik skarżącej uważa, że w rozpatrywanej sprawie naruszono także przepis intertemporalny zawarty w art. 7 ust. 2 ustawy o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw. W skardze kasacyjnej przyznano, że przepis ten umożliwia legalizację samowoli budowlanej w oparciu o nowe brzmienie art. 48 -Prawa budowlanego, o ile przed wejściem w życie ustawy nowelizującej (11 lipca 2003 r.) organ nie wydał ostatecznej decyzji w sprawie nakazu rozbiórki. Z uwagi na uchybienia organów w zakresie ustalania stanu faktycznego sprawy, Sąd powinien uznać legalizację samowoli budowlanej za dozwoloną. Sąd pierwszej instancji dopuścił się naruszenia obowiązującego w dacie orzekania przez organy przepisu § 12 ust. 6 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zaakceptował bowiem fakt, iż jako jedną z przyczyn wydania nakazu rozbiórki Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. wskazał naruszenie przepisów o usytuowaniu budynku; w szczególności zaś oparł się na ustaleniach co do tego, że budynek został usytuowany bezpośrednio przy granicy działki budowlanej bez pisemnej zgody właściciela działki sąsiedniej. Okoliczność ta nie mogła w ocenie pełnomocnika skarżącej przemawiać za wydaniem nakazu rozbiórki, skoro przytoczony przepis w części, w jakiej wymagał zgody właściciela działki sąsiedniej, wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 marca 2001 r., sygn. akt P. 11/00 (OTK ZU 2001 Nr 2, poz. 33) został uznany za niezgodny z art. 7 ust. 2 pkt 1 -Prawa budowlanego. Uzasadniając naruszenie przepisów art. 7, art. 28, art. 75, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a . pełnomocnik skarżącej stwierdził, iż Sądu pierwszej instancji w niewłaściwy sposób zaakceptował pogląd orzekających organów, że J. P. jest stroną postępowania. Stroną mogła być tylko M. K. działająca przez pełnomocnika E. D.. Ustalone przez organy okoliczności, polegające na tym, że J. P. złożyła do organu nadzoru budowlanego zawiadomienie o samowoli budowlanej i powołała się na naruszenie norm technicznych oraz pomniejszenie wartości własnej nieruchomości były wystarczające do stwierdzenia, że przysługiwał jej przymiot strony. Konsekwencją naruszenia przez orzekające organy art. 28 k.p.a . było naruszenie przez Sąd przepisów art. 61 § 1, 3 i 4 k.p.a . Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. nie był uprawniony do traktowania, pochodzącego od J. P. zawiadomienia o samowoli budowlanej, jako podania i prowadzić na jego podstawie postępowania. Pełnomocnik skarżącej łączy naruszenie art. 28 k.p.a . z naruszeniem art. 151 p.p.s.a . twierdząc, że brak przymiotu strony w przypadku adresata decyzji powodował, iż do oddalenia skargi doszło z naruszeniem art. 151 p.p.s.a . Sąd pierwszej instancji powinien był skargę uwzględnić na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b lub c p.p.s.a . Naruszenie art. 32 p.p.s.a . polegało, wedle oceny pełnomocnika skarżącej, na tym, iż w nieuprawniony sposób Sąd potraktował skarżącą za stronę postępowania sądowego; status inwestora przysługiwał bowiem E. D.. Przepis art. 134 § 2 p.p.s.a . uległ naruszeniu bowiem Sąd nie doszedł w rozpoznawanej sprawie do wniosku, iż zastosowanie znajdował art. 48 -Prawa budowlanego w wersji korzystniejszej dla inwestorów, tj. w brzmieniu obowiązującym od 11 lipca 2003 r. Stosując pierwotną, mniej korzystną wersję art. 48 -Prawa budowlanego Sąd rozstrzygnął sprawę na niekorzyść strony z naruszeniem art. 134 § 2 p.p.s.a . Pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji.