Wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2026 r., sygn. I OSK 167/25
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: NSA Marek Stojanowski (sprawozdawca) NSA Marian Wolanin po rozpoznaniu w dniu 22 czerwca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miejskiej w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 6 listopada 2024 r., sygn. akt II SA/Ke 477/24 w sprawie ze skargi Wojewody Świętokrzyskiego na uchwałę Rady Miejskiej w S. z dnia 28 lutego 2024 r. nr XXXVII/3/2024 w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Rady Miejskiej w S. na rzecz Wojewody Świętokrzyskiego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
WOJEWÓDZKI SĄD ADMINISTRACYJNY W KIELCACH WYROKIEM Z 6 LISTOPADA 2024 R. PO ROZPOZNANIU SKARGI WOJEWODY Ś. NA UCHWAŁĘ RADY MIEJSKIEJ W S. Z 28 LUTEGO 2024 R. NR XXXVII/3/2024 W PRZEDMIOCIE PRZYJĘCIA PROGRAMU OPIEKI NAD ZWIERZĘTAMI BEZDOMNYMI ORAZ ZAPOBIEGANIA BEZDOMNOŚCI ZWIERZĄT NA TERENIE GMINY STWIERDZIŁ NIEWAŻNOŚĆ ZASKARŻONEJ UCHWAŁY W CAŁOŚCI I ZASĄDZIŁ ZWROT KOSZTÓW POSTĘPOWANIA NA RZECZ WOJEWODY.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła gmina S., zaskarżają to rozstrzygnięcie w całości. Wniosła o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Dodatkowo skarżąca kasacyjnie zrzekła się prawa rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.
Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie:
1) prawa materialnego, tj.
a) art. 11a ust. 2 pkt 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz.U. z 2023 r. poz. 1580; z późn. zm.), dalej: u.o.z., przez błędne uznanie, że zaskarżona uchwała nie zapewnia bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt;
b) art. 11a ust. 2 pkt 1 u.o.z. przez błędne uznanie, że zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt może nastąpić tylko przez bezpośrednie zawarcie umowy przez gminę z podmiotem prowadzącym schronisko;
c) art. 11a ust. 2 pkt 4 u.o.z., przez błędne uznanie, że zaskarżona uchwała ogranicza obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt wyłącznie do psów;
d) art. 11a ust. 5 u.o.z. w zw. z art. 91 ust. 1 Ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2023 r. poz. 40, z późn. zm.), dalej: u.s.g., przez błędne uznanie, że nieodniesienie się w § 8 ust. 3 i § 13 ust. 2 pkt 6 Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobieganiu bezdomności zwierząt na terenie gminy S. w 2024 r. stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały także do sterylizacji i kastracji innych niż psy zwierząt jest istotnym naruszeniem obowiązującego prawa, skutkującym koniecznością stwierdzenia nieważności całości uchwały;
2) prawa procesowego, tj. art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: p.p.s.a., przez stwierdzenie nieważności uchwały w całości także na skutek badania umów zawartych w związku z podejmowaniem zaskarżonej uchwały.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który nie bada całokształtu sprawy, ale ogranicza się do weryfikacji zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Przystępując do rozpoznania zarzutów skargi kasacyjnej, należy pamiętać, że stosownie do postanowień art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. podstawą stwierdzenia nieważności może być tylko sprzeczność uchwały z prawem w stopniu powodującym jego istotne naruszenie. Stwierdzenie bowiem, że uchwała zawiera wady nieistotne, wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności, a rola sądu ogranicza się wyłącznie do stwierdzenia, że uchwała taka w całości bądź części została wydana z naruszeniem prawa. Zauważyć przy tym należy, że termin "sprzeczność" jest pojęciem nieostrym. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego pod tym pojęciem należy rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc zwłaszcza z Konstytucją, ustawami, aktami wykonawczymi oraz powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 listopada 2006 r., sygn. akt I OSK 1287/06). Sprzeczność z prawem uchwały organu samorządu terytorialnego zachodzi w sytuacji, gdy doszło do wydania aktu z naruszeniem przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego – przez wadliwą ich wykładnię oraz naruszenia przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, czy z 18 kwietnia 2023 r., sygn. akt I OSK 585/22).
Podkreślenia także wymaga, że kontrolowana w niniejszym postępowaniu uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Jako taki wydawany jest on w ramach upoważnienia ustawowego, a zatem musi być zgodny z tym upoważnieniem. Zgodność ta polega z jednej strony na zakazie regulowania w akcie prawa miejscowego kwestii nieprzekazanych do regulacji (wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej) a z drugiej na obowiązku uregulowania całości zadań przekazanych w delegacji ustawowej upoważniającej do wydania aktu prawa miejscowego, co prawidłowo wskazał Sąd pierwszej instancji. Na gruncie rozpoznawanej sprawy przyjąć zatem należy, że elementy określone w art. 11a ust. 2 u.o.z. mają charakter obligatoryjny, a rada gminy uchwalająca program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt ma obowiązek zawarcia w takim programie postanowień odnoszących się do wszystkich wskazanych w nim zagadnień. Stanowisko takie przyjął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 18 kwietnia 2023 r., sygn. akt I OSK 585/23, które to stanowisko skład orzekający w rozpoznawanej sprawie w pełni podziela i przyjmuje za własne.
Mając powyższe na uwadze, przypomnieć w tym miejscu należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały, jako powody wydanego rozstrzygnięcia wskazał na naruszenie art. 11a ust. 2 pkt 1 u.o.z. przez ograniczenie umieszczenia zwierząt w schronisku wyłącznie do bezdomnych psów i uzależnienie realizacji tego obowiązku od umowy zawartej przez osobę trzecią ze schroniskiem oraz art. 11a ust. 2 pkt 4 i art. 11a ust. 3 u.o.z. przez ograniczenie obligatoryjnej sterylizacji lub kastracji zwierząt w schronisku wyłącznie do psów.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego spostrzeżenia Sądu pierwszej instancji są prawidłowe. Zauważyć bowiem należy, że stosownie do postanowień programu jego realizacja została powierzona Schronisku dla bezpańskich zwierząt w S. (§ 1 pkt 2, § 4 pkt 2, § 5 ust. 1, § 7 ust. 1 pkt 4 i § 10 ust. 1 Programu). Jednocześnie jednakże zgodnie z § 5 ust. 1 tego programu zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku będzie realizowane na podstawie umowy zawartej za pośrednictwem wykonawcy usługi odłowienia i transportu zwierząt we wspomnianym schronisku. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego oznacza to, że zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt (art. 11a ust. 2 pkt 1 u.o.z.) nie zostało zapewnione w treści zaskarżonej uchwały ani Programu stanowiącego załącznik do tej uchwały, ale delegowane podmiotowi zewnętrznemu czego nie przewiduje przywołany przepis ustawy o ochronie zwierząt. Jednocześnie analiza postanowień umowy nr 1/2023 zawartej 1 stycznia 2024 r. pomiędzy podmiotem wykonującym usługę wyłapywania i dostarczenia bezpańskich zwierząt a podmiotem prowadzącym schronisko wskazuje, że jej postanowienia odnoszą się wyłącznie do psów, a sama umowa nie wspomina o innych bezdomnych zwierzętach. Przypomnieć w tym miejscu należy, że zgodnie z definicją "zwierząt bezdomnych" zawartą w art. 4 pkt 16 u.o.z. pod tym pojęciem rozumie się zwierzęta domowe lub gospodarskie, które uciekły, zabłąkały się lub zostały porzucone przez człowieka, a nie ma możliwości ustalenia ich właściciela lub innej osoby, pod której opieką trwale dotąd pozostawały. Definicja ta, co należy podkreślić, odnosi się do ogółu zwierząt domowych lub gospodarskich, a nie wyłącznie do psów, co prawidłowo zaznaczył pełnomocnik strony skarżącej w odpowiedzi na skargę kasacyjną. Ograniczenie zatem zakresu umowy zawartej pomiędzy podmiotem wykonującym usługę wyłapywania i dostarczenia bezpańskich zwierząt a podmiotem prowadzącym schronisko wyłącznie do jednego gatunku zwierząt powoduje, że obowiązek wynikający z art. 11a ust. 2 pkt 1 u.o.z. nie został zrealizowany prawidłowo. Jednocześnie należy stwierdzić, że uchybienie obowiązku zapewnienia bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt w treści uchwały przez uzależnienie zakresu realizacji tego obowiązku od postanowień umownych, które doprowadziło do zawężenia realizacji tego obowiązku wyłącznie w odniesieniu do psów, stanowi uchybienie istotne z punktu widzenia zasad kontroli aktów prawa miejscowego.
Przechodząc do kwestii sterylizacji albo kastracji zwierząt uregulowanej w Programie, należy zauważyć, że wprawdzie w kilku przepisach Programu wskazuje się na sterylizację albo kastrację zwierząt bez określania ich gatunku (§ 3 pkt 4, § 6 pkt 3, § 7 ust. 4 pkt 1, § 8 ust. 1 programu), ale w rzeczywistości działalność ta została ograniczona wyłącznie do psów, a w szczególności psów przeznaczonych do adopcji. Zauważyć bowiem należy, że w myśl § 8 ust. 3 programu zabiegi sterylizacji albo kastracji realizowane zgodnie z procedurą przyjętą przez schronisko mają dotyczyć wyłącznie bezdomnych psów. Z kolei § 13 ust. 2 pkt 6 programu wyraźnie przewiduje zabezpieczenie kwoty 800 złotych na sterylizację i kastrację psów do adopcji. Żaden inny punkt § 13 ust. 2 programu nie przewiduje przy tym wykonywania tych zabiegów w odniesieniu do innych zwierząt i nie zabezpiecza na ten cel jakichkolwiek środków finansowych. Nie sposób przy tym uznać za uzasadnioną deklaracji autora skargi kasacyjnej, że w przypadku konieczności koszty sterylizacji albo kastracji zwierząt innych niż psy takie zabiegi zostałyby sfinansowane ze środków gminnych. Program stanowiący załącznik do zaskarżonej uchwały nie przewiduje bowiem takich zabiegów w odniesieniu do innych gatunków zwierząt i nie rezerwuje środków na ich sfinansowanie. Przypomnieć w tym miejscu należy, że zgodnie z art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Realizacja zatem zgodnie ze złożoną deklaracją wspominanych zabiegów w odniesieniu do zwierząt innych niż psy odbywałaby się z naruszeniem zacytowanego przepisu, na którą to okoliczność wskazywał autor odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Podobnie zatem jak miało to miejsce w odniesieniu do zapewnienia miejsca bezdomnym zwierzętom w schronisku, również w przypadku ograniczenia wykonywania zabiegów sterylizacji albo kastracji wyłącznie do psów, a z uwagi na treść § 13 ust. 2 pkt 6 Programu do psów przeznaczonych do adopcji, nie można uznać, aby zaskarżona uchwała prawidłowo realizowała obowiązek wynikający z art. 11a ust. 2 pkt 4 u.o.z. Także w tym przypadku nie sposób uznać, że uchybienie to ma charakter naruszenia nieistotnego.
W świetle powyższych wywodów w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego za niezasadne należało uznać zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego wskazanych w złożonej skardze kasacyjnej.
Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art. 147 § 1 p.p.s.a., należy wyjaśnić, że zgodnie z utrwalonym stanowiskiem wyrażanym przez Naczelny Sąd Administracyjny przepisy określające kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania, takie jak art. 145 § 1, art. 146 § 1, art. 147, art. 149 czy art. 151 p.p.s.a. mają charakter ogólny (blankietowy). Tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 lutego 2023 r., sygn. akt III OSK 3380/21). Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia tych przepisów, zobowiązana jest powiązać taki zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – sąd pierwszej instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Naruszenie tych przepisów jest bowiem zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym (zob. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 czerwca 2023 r., sygn. akt I GSK 943/22).
W rozpoznawanej sprawie autor skargi kasacyjnej nie powiązał w ramach analizowanego zarzutu naruszenia art. 147 § 1 p.p.s.a. z naruszeniem jakiegokolwiek przepisu. Wprawdzie w uzasadnieniu tego zarzutu pełnomocnik gminy powołał się na okoliczność badania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach umów zawartych w związku z podjętą uchwałą, ale nie pozwala to na powiązanie analizowanego zarzutu z zarzutami naruszenia art. 11a ust. 2 pkt 1 u.o.z., które wprawdzie także dotyczą umów zawartych na podstawie kontrolowanej uchwały, ale argumentacja przywołana na uzasadnienie trafności tych zarzutów jest odmienna od uzasadnienia zarzutu naruszenia art. 147 § 1 p.p.s.a. Dodatkowo należy odnotować, że autor skargi kasacyjnej nie rozwinął tego zarzutu w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, co uniemożliwia rekonstrukcję jego intencji i dokonanie merytorycznej oceny zasadności tego zarzutu.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, wobec czego działając na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.
Już dziś zamów dostęp
do IFK Platforma Księgowych i Kadrowych
- Codzienne aktualności prawne
- Porady i artykuły z najpopularniejszych czasopism INFOR wraz z bieżącymi wydaniami
- Bogatą bibliotekę materiałów wideo
- Merytoryczne dodatki, ściągi, plakaty
