Postanowienie NSA z dnia 17 lipca 2026 r., sygn. III OSK 1271/26
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak po rozpoznaniu w dniu 17 lipca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej O. S.A. w [...] na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 lutego 2026 r. sygn. akt I SAB/Wa 304/25 odrzucające skargę w sprawie ze skargi O. S.A. w [...] na bezczynność Starosty Powiatowego [...] w przedmiocie rozpoznaniu zawiadomienia o znalezieniu porzuconej rzeczy postanawia 1. uchylić zaskarżone postanowienie, 2. oddalić wniosek O. S.A. w [...] o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Pismem z 16 czerwca 2025 r. spółka O. S.A. z siedzibą w [...] (dalej: "skarżąca") złożyła do Starosty Powiatu w [...] zawiadomienie o znalezieniu porzuconej rzeczy oraz wezwanie do przyjęcia rzeczy. W piśmie wskazano o znalezieniu przez skarżącą na terenie stacji paliw O. w [...] (ul. [...]) naczepy samochodu ciężarowego, której właściciela nie udało się ustalić, jako że nie figuruje w bazie CEPIK ani w bazach danych policyjnych. Podkreślono, że naczepa znajduje się na terenie stacji paliw do chwili obecnej. Jednocześnie wezwano do przyjęcia naczepy w terminie 2 tygodni od dnia otrzymania pisma.
W odpowiedzi na powyższe, Starosta pismem z 10 lipca 2025 r., nr [...] wskazał, że jako organ prowadzący Biuro Rzeczy Znalezionych, nie znajduje podstaw prawnych do przyjęcia wskazanej naczepy jako rzeczy znalezionej. Dalej organ przytoczył treść art. 180 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (obecnie tekst jedn. Dz.U. z 2026 r., poz. 795) dalej: "k.c.", zgodnie z którym właściciel może wyzbyć się własności rzeczy ruchomej przez jej porzucenie z zamiarem wyzbycia się prawa własności. W ocenie Starosty w analizowanym przypadku brak jakichkolwiek działań ze strony właściciela, brak oznaczeń identyfikacyjnych oraz pozostawienie naczepy bez kontaktu i zabezpieczenia wskazują na świadome i celowe porzucenie rzeczy. Z kolei w myśl art. 181 k.c. porzucenie rzeczy może prowadzić do jej nabycia przez objęcie w posiadanie - jednakże taka rzecz nie jest wówczas uznawana za rzecz zagubioną, lecz za porzuconą. Tym samym nie podlega przepisom o rzeczach znalezionych ani procedurze przekazania do Biura Rzeczy Znalezionych.
Następnie skarżąca złożyła ponaglenie na bezczynność w prowadzeniu sprawy przez Starostę.
Pismem z 6 listopada 2025 r. skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Starosty Powiatu w [...] w przedmiocie rozpoznania zawiadomienia o znalezieniu porzuconej rzeczy.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że pismem z 10 lipca 2025 r. przedstawił, że w jego ocenie opisana rzecz nie podlega ustawie o rzeczach znalezionych. A zatem poinformował skarżącą o niemożliwości rozpoznania zawiadomienia. W jego ocenie informacja została jej udzielona bez zbędnej zwłoki oraz z zachowaniem ustawowego terminu załatwienia sprawy. Podkreślił, że w przedmiotowym stanie faktycznym nie jest ustalony ustawowo termin na podjęcie działania w sprawie rzeczy znalezionych, a działalność administracji publicznej jest wykonywana w wielu różnych prawnych formach.
Postanowieniem z 19 lutego 2026 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.) dalej: "p.p.s.a.". W uzasadnieniu wskazał, że opisany stan faktyczny wskazuje, że skarga na bezczynność została wniesiona po zakończeniu postępowania administracyjnego zainicjowanego wnioskiem skarżącej o rozpoznanie zawiadomienia o znalezieniu porzuconej rzeczy. WSA podkreślił, że zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 czerwca 2020 r., II OPS 5/19, wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania przez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.
Na powyższe postanowienie skarżąca wywiodła skargę kasacyjną, zaskarżając je w całości i zarzucając na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:
1. naruszenie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., poprzez jego błędne zastosowanie, wyrażające się błędnym uznaniu, że skarga na bezczynność jest niedopuszczalna, podczas gdy Starosta w sprawie znalezienia rzeczy (na podstawie ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o rzeczach znalezionych (t.j. Dz. U. 2023 poz. 501)), dalej: "ustawa o rzeczach znalezionych", działa jako organ administracji publicznej, a zawiadomienie o znalezieniu rzeczy inicjuje procedurę administracyjną;
2. naruszenie art. 45 ust. 1 Konstytucji RP (Dz.U. z 1997 r. Nr 78 poz. 483) w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zw. z art. 12 ust. 1, ust. 2, ust. 4 i art. 13 ust. 1 ustawy o rzeczach znalezionych, przez taką wykładnię przepisów o dopuszczalności skargi na bezczynność organu w kontekście procedury odebrania przez organ zawiadomienia o znalezieniu rzeczy oraz przyjęcia rzeczy w przechowanie przez ten organ, która prowadzi do pozbawienia strony sądowej kontroli działania (bezczynności) administracji w sytuacji, jeśli organ faktycznie odmawia realizacji swojego zadania własnego w formie zwykłego pisma, nie wydając w sprawie decyzji, którą strona mogłaby zaskarżyć;
3. naruszenie art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2025 r., poz. 1691), dalej: "k.p.a.", poprzez jego niezastosowanie i niezałatwienie sprawy w formie decyzji administracyjnej;
4. naruszenie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie wyrażające się w odrzuceniu skargi i niestwierdzeniu, że organ dopuścił się faktycznej bezczynności administracyjnej, odmawiając realizacji zadania własnego powiatu określonego w art. 12 ust. 2 ustawy o rzeczach znalezionych;
5. art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez sprzeczności uzasadnia w wyjaśnieniu motywów odrzucenia skargi na bezczynność w zakresie stwierdzenia z jednej strony, że ustawa o rzeczach znalezionych "nie przewiduje procedury administracyjnej w zakresie odebrania zawiadomienia o znalezieniu rzeczy, a z drugiej strony, że "skarga na bezczynność została wniesiona po zakończeniu postępowania administracyjnego";
6. art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez sporządzenie uzasadnienia, które nie wyjaśnia w sposób logiczny, dlaczego pismo starosty (zwykłe pismo) nie jest formą bezczynności, lecz czynnością materialno-techniczną niepodlegającą kontroli, mimo że pismo to w istocie odmawiało przyjęcia zawiadomienia;
7. naruszenie art. 61 § 1 i 3 k.p.a., poprzez ich niezastosowanie w sytuacji, gdy znalazca zawiadomił organ o znalezieniu rzeczy.
Dalej na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. skarżąca kasacyjnie zarzuciła również naruszenie przepisów prawa materialnego:
8. błędna wykładnia art. 5 ust. 1, art. 12 ust. 1 i ust. 2, art. 13 ust. 1 ustawy o rzeczach znalezionych, poprzez przyjęcie, że starosta może "zwykłym pismem" odmówić przyjęcia zawiadomienia o znalezieniu rzeczy, powołując się na brak stosowania ustawy o rzeczach znalezionych, podczas gdy przepisy te obligują Starostę do przyjęcia zawiadomienia o znalezieniu rzeczy, co umożliwiłoby podjęcia przez stronę dalszych działań;
9. błędna wykładnia art. 1 pkt 2 ustawy o rzeczach znalezionych, poprzez błędne uznanie, że organ nie prowadzi postępowania administracyjnego w sprawie zawiadomienia o znalezieniu rzeczy, co spowodowało odmowę realizacji zadania własnego przez organ (Starostę Powiatu w [...]) w formie zwykłego pisma;
10. niewłaściwe zastosowanie art. 180 i 181 k.c., poprzez przyjęcie, że zgłoszona przez skarżącą naczepa została faktycznie porzucona przez właściciela, co wyklucza zastosowanie trybu przyjęcia zawiadomienia o znalezieniu rzeczy na podstawie ustawy o rzeczach znalezionych.
W związku z powyższymi zarzutami skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie, na wypadek uznania przez Sąd, iż istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, w oparciu o art. 176 w zw. z art. 188 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - o uchylenie zaskarżonego postanowienia i rozpoznanie skargi, zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz uiszczonej opłaty skarbowej od złożonego pełnomocnictwa, według norm przepisanych.
W uzasadnieniu podniesiono argumentację mająca na celu wykazanie zasadności podniesionych zarzutów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 182 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Znajdując podstawę do zastosowania powołanego przepisu, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym.
W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami wniesionej skargi kasacyjnej.
Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie stwierdzić należy, że jest ona zasadna w zakresie w jakim zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. wskutek sporządzenia uzasadnienia nieodpowiadającego jego wymogom.
Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. (stosownie do treści art. 166 p.p.s.a. znajdującym odpowiednio zastosowanie do postanowień), uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.
W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może mieć miejsce wtedy, gdy uzasadnienie nie zawiera wskazanych w tym przepisie elementów, a także wówczas, gdy uzasadnienie nie zawiera stanowiska odnośnie do przyjętego stanu faktycznego, a także gdy zaskarżone orzeczenie nie poddaje się kontroli instancyjnej z powodu wadliwości sporządzonego uzasadnienia. Oznacza to, że sąd administracyjny ma nie tylko obowiązek wskazania swojego rozstrzygnięcia (wypowiedzenia się w przedmiocie zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego), ale i umotywowania swojego stanowiska w tym zakresie, tj. przedstawienia toku rozumowania, który doprowadził do podjęcia rozstrzygnięcia, w tym wskazania przyczyn zajęcia danego stanowiska, jak i powodów, dla których zarzuty i argumenty podnoszone przez stronę są lub nie są zasadne (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 września 2014 r., II GSK 1096/13, z 27 listopada 2014 r., II GSK 584/13, z 12 lutego 2015 r., II OSK 200/15, z 3 marca 2015 r., II GSK 56/14, z 11 marca 2015 r., II GSK 810/14 oraz z 27 sierpnia 2021 r., II GSK 1417/18). Wskazuje się również, że brak szczegółowego odniesienia się przez wojewódzki sąd administracyjny do wszystkich zarzutów zawartych w skardze i skoncentrowanie się tylko na istotnych kwestiach, nie jest wadliwe, o ile te kwestie mają znaczenie dla rozstrzygnięcia, a wątki pominięte mają jedynie charakter uboczny i nie rzutują na wynik sprawy. Funkcja uzasadnienia orzeczenia wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 grudnia 2023 r., III OSK 3035/23).
Odnosząc powyższe rozważania do stanu rozpoznawanej sprawy, zauważyć należy, że w niniejszej sprawie skarżąca zarzuca Staroście bezczynność w rozpoznaniu zawiadomienia o znalezieniu porzuconej rzeczy. Jak wynika z akt sprawy, pismem z 10 lipca 2025 r. Starosta udzielił odpowiedzi na ww. zawiadomienie.
W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Sąd pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy o rzeczach znalezionych odebranie zawiadomienia o znalezieniu rzeczy oraz przyjęcie rzeczy przez właściwego starostę stwierdza się w sporządzonym przez niego protokole, który stanowi podstawę wydania znalazcy poświadczenia przyjęcia zawiadomienia o znalezieniu rzeczy albo znalezieniu oraz przyjęciu rzeczy. Protokół i poświadczenie sporządza się także w przypadku wskazania przez znalazcę miejsca, w którym rzecz się znajduje. Wskazał także, że ustawa o rzeczach znalezionych nie przewiduje jurysdykcyjnej procedury administracyjnej w zakresie odebrania zawiadomienia o znalezieniu rzeczy. Przewidziane w powołanym przepisie czynności mają charakter materialno-techniczny, a nie administracyjny. W przypadku braku podstaw do ich dokonania, organ winien ograniczyć się do poinformowania strony, nie zaś wydawać decyzję administracyjną.
W konkluzji Sąd Wojewódzki stwierdził, że wniosek w przedmiocie rozpoznania zawiadomienia o znalezieniu porzuconej rzeczy został rozpoznany przez Starostę pismem z 10 lipca 2025 r. [...], w związku z czym nie zachodził stan bezczynności organu. WSA przywołał uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 czerwca 2020 r. II OPS 5/19, wskazując że skarga na bezczynność została wniesiona po zakończeniu postępowania administracyjnego zainicjowanego wnioskiem skarżącej.
Skoro WSA w jednej części uzasadnienia podniósł, że ustawa o rzeczach znalezionych nie przewiduje procedury administracyjnej w zakresie odebrania zawiadomienia o znalezieniu rzeczy, a czynności Starosty mają charakter materialno-techniczny, a nie administracyjny, jednocześnie w dalszej części uzasadnienia wskazał, że skarga na bezczynność została wniesiona po zakończeniu postępowania administracyjnego, to stwierdzić należy, że uzasadnienie Sądu Wojewódzkiego jest niejasne i cechuje je sprzeczność.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, mając na względzie istotę sporu zakreśloną powyższą skargą, zawarte w niej żądania oraz ich uzasadnienie, zgodzić się trzeba z autorem skargi kasacyjnej, że uzasadnienie zaskarżonego postanowienia nie jest konsekwentne w wyjaśnieniu motywów odrzucenia skargi na bezczynność w zakresie stwierdzenia, że ustawa o rzeczach znalezionych "nie przewiduje procedury administracyjnej w zakresie odebrania zawiadomienia o znalezieniu rzeczy", a z drugiej strony, że "skarga na bezczynność została wniesiona po zakończeniu postępowania administracyjnego". Powoływanie się na tezę uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 czerwca 2020 r., II OPS 5/19 nie jest adekwatne w stanie faktycznym tej sprawy, albowiem w sprawie nie została wydana decyzja, i tym samym nie doszło do zakończenia postępowania administracyjnego.
W tych okolicznościach Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że uzasadnienie zaskarżonego rozstrzygnięcia nie wyjaśnia w sposób przekonujący przyczyn odrzucenia skargi, naruszając tym samym przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 166 p.p.s.a. Sąd nie odniósł się do podnoszonych w skardze kwestii, których analiza była istotna dla oceny dopuszczalności skargi. Ostatecznie nie wyjaśniono z jakich względów uznano, że nie jest dopuszczalna kontrola przez sąd administracyjny stanu bezczynności organu w zakresie rozpoznania wniosku z 16 czerwca 2025 r.
Okoliczność uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. powodowała zaś, że odniesienie się do pozostałych zarzutów kasacyjnych, na tym etapie postępowania, było przedwczesne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ponownie orzekając w sprawie powinien prawidłowo uzasadnić swoje stanowisko, stosownie do wymogów zawartych w art. 141 § 4 p.p.s.a., tak aby prezentowane stanowisko było jednoznaczne i aby możliwe było przeprowadzenie kontroli instancyjnej podjętego rozstrzygnięcia.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 182 § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżone postanowienie.
Naczelny Sąd Administracyjny nie zasądził na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzeka jedynie wówczas, gdy rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku, ponieważ przepisy art. 203 i 204 p.p.s.a. wiążą zwrot kosztów postępowania kasacyjnego z wyrokiem sądu pierwszej instancji uwzględniającym lub oddalającym skargę, co nie ma miejsca w przypadku rozpoznawania skargi kasacyjnej od postanowienia odrzucającego skargę.
Już dziś zamów dostęp
do IFK Platforma Księgowych i Kadrowych
- Codzienne aktualności prawne
- Porady i artykuły z najpopularniejszych czasopism INFOR wraz z bieżącymi wydaniami
- Bogatą bibliotekę materiałów wideo
- Merytoryczne dodatki, ściągi, plakaty
