Wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2026 r., sygn. II GSK 1188/24
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Sędzia NSA Marcin Kamiński (spr.) Sędzia NSA Anna Ostrowska Protokolant starszy asystent sędziego Katarzyna Karnas-Mroczek po rozpoznaniu w dniu 23 kwietnia 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 5 października 2023 r. sygn. akt III SA/Kr 564/23 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 10 listopada 2022 r. nr BP.501.2032.2021.1186.KA12.290264 w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania; 2. odstępuje w całości od zasądzania zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
I. Przedmiot kontroli kasacyjnej.
Wyrokiem z dnia 5 października 2023 r., sygn. akt III SA/Kr 564/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w sprawie ze skargi [...] (skarżący) na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego (organ II instancji, GITD, organ) z dnia 10 listopada 2022 r., nr BP.501.2032.2021.1186.KA12.290264, w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia, uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego (organ I instancji) z dnia 13 września 2021 r., nr WITD.DI.0152.XII1373/19/21, umorzył postępowanie administracyjne oraz zasądził od organu na rzecz skarżącego 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
II. Stan sprawy wynikający z kontrolowanego wyroku.
W dniu 9 lipca 2021 r. w Gliwicach zatrzymano do kontroli członowy pojazd marki [...] o nr. rej. [...] wraz z naczepą marki [...] o nr. rej. [...]. Pojazdem wykonywano w imieniu skarżącego krajowy transport drogowy z ładunkiem żwiru. Przebieg kontroli utrwalono protokołem z dnia 9 lipca 2021 r., z którego wynika, iż w trakcie kontroli dokonano zważenia pojazdu przy pomocy przenośnej wagi do pomiarów dynamicznych METEOR o nr. fabrycznym [...], posiadającej świadectwo legalizacji pierwotnej. W wyniku ważenia odnotowano przekroczenie dopuszczalnej masy całkowitej pojazdu o 0,45 t, co stanowi przekroczenie dopuszczalnych wartości o 1,125 %; zmierzona masa całego pojazdu wynosiła 40,45 t. Z uwagi na możliwe błędy pomiarowe wartość została pomniejszona o 2% "zaokrąglone w górę" do 0,1 t dla każdej osi. Po odjęciu błędów masa pojazdu wyniosła 39,45 t wobec normy wynoszącej 40 t. Z uwagi jednak na fakt, że pojazd, pomimo zastosowania korekty (po odjęciu błędów), pozostawał nienormatywny, gdyż nacisk potrójnej osi nienapędowej wyniósł 25,45 t w stosunku do normy wynoszącej 24,0 t, do wyznaczenia stopnia nienormatywności pojazdu zastosowano bezpośrednio wartości wskazań wag.
Decyzją organu I instancji z dnia 13 września 2021 r. nałożono na skarżącego karę pieniężną w wysokości 1000 złotych. Od powyższej decyzji skarżący wniósł odwołanie.
GITD decyzją z dnia 10 listopada 2022 r. utrzymał zaskarżoną decyzję organu I instancji w mocy.
W uzasadnieniu organ II instancji przytoczył przepisy prawa zastosowane w sprawie oraz wyjaśnił, iż w ustalonym stanie faktycznym karę pieniężną nałożono za dopuszczenie do wykonywania przewozu drogowego pojazdem lub zespołem pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 12 t, których dopuszczalna masa całkowita została przekroczona o mniej niż 5% (lp. 10.2.1 załącznika nr 3 do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym – u.t.d.).
Odnosząc się do kwestii nieprawidłowego obliczenia masy rzeczywistej pojazdu, wskazano, że w związku z tym, że podczas kontroli stwierdzono przekroczenia dopuszczalnego nacisku na potrójnej osi nienapędowej, podstawą do wyznaczenia wielkości dla rzeczywistej masy całkowitej pojazdu były wyniki odczytane wprost z wyświetlacza wagi. Organ wyjaśnił, że zgodnie z § 1 ust. 1 zarządzenia nr 35/2020 Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 13 sierpnia 2020 r. w sprawie zmiany zarządzenia zmieniającego zarządzenie w sprawie zasad planowania, prowadzenia oraz dokumentowania kontroli drogowych przez inspektorów Inspekcji Transportu Drogowego (Dz. Urz. GITD z 2020 r. poz. 35), jeżeli wynik pomiaru odczytany wprost odpowiednio z wagi (wag), wysokościomierza lub przymiaru wstęgowego wskazuje przekroczenie wartości dopuszczalnej odpowiednio nacisków osi lub masy całkowitej albo wysokości, długości lub szerokości, a po zastosowaniu korekty, o której mowa w § 29b ust. 9 lub 10, § 29d ust. 5 albo § 30 ust 3 lub 4 zarządzenia, otrzymana w ten sposób wartość nadal przekracza wielkość dopuszczalną, w protokole kontroli jako przekroczenie dopuszczalnej wartości tego parametru podaje się wartość odczytaną wprost odpowiednio ze wskaźnika wagi (wag), wysokościomierza lub przymiaru wstęgowego. Skoro zatem, zdaniem organu, stwierdzono przekroczenie dopuszczalnego nacisku na potrójnej osi nienapędowej po zastosowaniu korekty, to wartości odczytane z wyświetlacza wagi stały się podstawą do wyznaczenia rzeczywistej masy całkowitej.
Na powyższą decyzję skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Postanowieniem z dnia 14 lutego 2023 r., sygn. akt VI SA/Wa 276/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził swą niewłaściwość i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie.
III. Ocena prawna wyrażona w kontrolowanym wyroku.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie opisanym na wstępie wyrokiem uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą, umorzył postępowanie administracyjne oraz zasądził od organu na rzecz skarżącej 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Sąd I instancji stwierdził, że organy dokonały błędnego ustalenia rzeczywistej masy całkowitej pojazdu bez zastosowania przewidzianych prawem korekt wag, naruszając § 3 ust. 1 pkt. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (rozporządzenie z 2002 r.) w zw. z § 31 ust. 2 zarządzenia nr 24/2014 GITD z dnia 17 września 2014 r. w sprawie zasad planowania, prowadzenia oraz dokumentowania kontroli przewozów drogowych przez inspektorów Inspekcji Transportu Drogowego (Dz. Urz. GITD z 2014 r. poz. 14, z 2019 r. poz. 5 i 37, z 2020 r. poz. 32 i 43 oraz z 2021 r. poz. 44) w brzmieniu nadanym zarządzeniem GITD nr 32/2020, które weszło w życie 17 sierpnia 2020 r. (zarządzenie GITD).
Zdaniem WSA reguły dotyczące ustalonych zasad ważenia zespołu pojazdu określone w zarządzeniu GITD należy interpretować tak, że uwzględnieniu podlegają tolerancje wartości wskazanych przez wagę w celu ustalenia rzeczywistej masy całkowitej pojazdu. Sąd nie podzielił opinii organu, iż treść § 31 ust. 2 zarządzenia GITD pozwalała organom na odstąpienie od przewidzianych prawem korekt wag przy określaniu dopuszczalnej masy całkowitej (DMC). Wynik pomiaru na wadze przenośnej przy każdej osi powinien zawsze uwzględniać przyjęty margines błędu. Suma wag wszystkich osi jest bowiem brana pod uwagę przy ustalaniu rzeczywistej masy całkowitej danego pojazdu. Na gruncie przedmiotowej sprawy jeden z parametrów określonych w ust. 1 art. 31 zarządzenia GITD (DMC), po zastosowaniu korekty, "mieścił się" w wielkości dopuszczalnej. Wartość przekroczenia (1,125 %) mieściła się bowiem w ww. granicy tolerancji wynoszącej 2%.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą oraz umorzył postępowanie administracyjne na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 i art. 145 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.).
IV. Skarga kasacyjna i jej zarzuty.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł organ, zaskarżając go w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, jak również o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:
1. przepisów prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 92a ust. 1. ust. 7 pkt 2 u.t.d. w zw. z lp. 10.2.1 załącznika nr 3 do u.t.d., poprzez ich błędne niezastosowanie w stanie faktycznym tej sprawy, a także naruszenie § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z 2002 r. w zw. z § 31 ust. 1 i ust. 2 zarządzenia GITD poprzez przyjcie, ze przy określaniu masy całkowitej pojazdu w każdym przypadku powinno się uwzględniać 2% korekty pomiaru i tak pomniejszone wyniki ważenia powinny być brane za podstawę ustaleń faktycznych w postępowaniu administracyjnym w sytuacji, gdy z zapisów zarządzenia GITD wynika, że gdy którykolwiek z wyników pomiaru po zastosowaniu korekty nadal przekracza dopuszczalną wartość, dla ustalenia nienormatywności pojazdu przyjmuje się wartości wszystkich parametrów odczytanych wprost odpowiednio ze wskaźnika wagi, a co za tym idzie, w okolicznościach tej sprawy organ właściwie przyjął, że masa całkowita kontrolowanego zespołu pojazdów wyniosła 40,45 t, co determinowało konieczność nałożenia na skarżącego kary na podstawie z lp. 10.2.1 załącznika nr 3 do u.t.d.;
2. przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 141 § 4, art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.):
- przejawiające się mylnym przyjęciem przez Sąd I instancji w zakresie ustaleń faktycznych, że organy dokonały błędnego ustalenia rzeczywistej masy całkowitej kontrolowanego zespołu pojazdów, bez zastosowania przewidzianych prawem korekt w sytuacji, gdy organy w sposób prawidłowy, przy użyciu zalegalizowanych urządzeń pomiarowych ustaliły rzeczywistą masę całkowitą zespołu pojazdów, przy czym żadne przepisy prawa powszechnie obowiązującego nie nakazują odejmowania jakichkolwiek błędów pomiarowych od wyników ustalonych przy użyciu zalegalizowanych urządzeń, stąd brak było jakichkolwiek podstaw do kwestionowania prawidłowości wyników ważenia;
- poprzez pominiecie okoliczności wynikającej z akt sprawy, a mianowicie że zatrzymany do kontroli zespól pojazdów był pojazdem nienormatywnym także po zastosowaniu 2% korekty pomiaru, a mianowicie pomimo zastosowania rzeczonej korekty nadal przekracza dopuszczalny nacisk na oś wielokrotną, co z kolei miało wpływ na błędną ocenę przez Sąd I instancji skutków regulacji zawartej w § 31 ust. 1 i ust. 2 zarządzenia GITD i w konsekwencji błędne przyjcie przez Sąd I instancji, że organ wbrew treści ww. zarządzenia nie dokonał korekty wyników pomiaru masy rzeczywistej pojazdu.
Argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu.
V. Uzasadnienie prawne wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
1. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie co do części zarzutów objętego pkt II.1) i II.2) jej petitum, to jest w zakresie, w jakim skarżący kasacyjnie organ zakwestionował dokonanie wadliwej (niepełnej i bazującej na częściowo nieadekwatnych wzorcach materialnoprawnych) oceny legalności proceduralnej zaskarżonej decyzji w odniesieniu do ustalenia rzeczywistej masy całkowitej pojazdu, niezależnie od tego, że stanowisko organu w zakresie normatywnych źródeł stwierdzenia wymagań metrologicznych urządzenia wagowego zastosowanego do pomiaru rzeczywistej masy całkowitej oraz zachowania warunków legalności procedury pomiarowej wykonanej za pomocą tego rodzaju urządzenia jest dotknięte istotnym błędem. Ta ostatnia okoliczność nie ma jednak znaczenia w przedmiotowej sprawie, skoro częściowe uwzględnienie podniesionych ekscepcji – w granicach możliwości kontrolnych wynikających z art. 183 § 1 p.p.s.a. oraz wobec niestwierdzenia podstaw, o których mowa w art. 183 § 2 i art. 189 p.p.s.a. – jest wystarczającą podstawą do wzruszenia zaskarżonego wyroku.
2. Podzielając zatem zastrzeżenia skarżącego kasacyjnie organu co do wadliwej oceny legalności proceduralnej zaskarżonej decyzji, będącej – co trzeba wyraźnie podkreślić – konsekwencją błędnych założeń w zakresie wzorców materialnoprawnych regulacji metrologicznych, Naczelny Sąd Administracyjny podtrzymał stanowisko wyrażone w wyrokach z dnia: 14 grudnia 2023 r. (sygn. akt II GSK 1204/20, opublik. ONSAiWSA Nr 4/2024, poz. 49), 28 czerwca 2024 r. (sygn. akt II GSK 500/21) oraz 17 lutego 2026 r. (sygn. akt II GSK 1545/22 i II GSK 1928/22).
3. W związku z powyższym należy przypomnieć, że w przywołanym wyżej orzecznictwie wyraźnie i kategorycznie stwierdzono, że przepisy prawa metrologicznego mają zastosowanie do przyrządów pomiarowych używanych oraz urzędowych czynności pomiarowych wykonywanych przez organy administracji publicznej inne niż organy administracji miar, jeżeli te pierwsze organy wprowadzają tego rodzaju przyrządy do użytkowania lub użytkują je w celu wykonywania zadań publicznych, o których mowa w art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 2001 r. Prawo o miarach (u.p.m.), w tym przy pobieraniu opłat, podatków i innych należności budżetowych oraz ustalaniu opustów, kar umownych, wynagrodzeń i odszkodowań, a także przy pobieraniu i ustalaniu podobnych należności i świadczeń (art. 8 ust. 1 pkt 4 u.p.m.). Przyrządy te w zakresie, w jakim zostały określone w przepisach wydanych na podstawie art. 8 ust. 6 u.p.m., podlegają prawnej kontroli metrologicznej, która jest wykonywana przez: 1) zatwierdzenie typu przyrządu pomiarowego na podstawie badania typu – przed wprowadzeniem typu przyrządu pomiarowego do obrotu; 2) legalizację pierwotną albo legalizację jednostkową (przy czym zgodnie z art. 8 ust. 3 u.p.m. legalizacja jednostkowa jest legalizacją pierwotną przyrządu pomiarowego w wykonaniu jednostkowym, skonstruowanego dla określonego, szczególnego zastosowania) – przed wprowadzeniem danego egzemplarza przyrządu pomiarowego do obrotu lub użytkowania; 3) legalizację ponowną – w stosunku do przyrządów pomiarowych wprowadzonych do obrotu lub użytkowania. Zgodnie natomiast z art. 8 ust. 2a u.p.m. przyrządy pomiarowe wprowadzone do obrotu lub użytkowania po dokonaniu oceny zgodności w rozumieniu art. 2 pkt 12 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 765/2008 z dnia 9 lipca 2008 r. ustanawiającego wymagania w zakresie akredytacji i nadzoru rynku odnoszące się do warunków wprowadzania produktów do obrotu i uchylającego rozporządzenie (EWG) nr 339/93 (Dz.Urz. UE L 218 z 13.08.2008, str. 30), zwanej "oceną zgodności", które są stosowane w dziedzinach, o których mowa w art. 8 ust. 1, i zostały określone w przepisach wydanych na podstawie art. 8 ust. 6, podlegają w użytkowaniu prawnej kontroli metrologicznej.
4. Odnosząc powyższe uwagi do stanu sprawy objętej zaskarżonym wyrokiem, należy stwierdzić, że zakresem rozpoznania i kontroli Sądu meriti powinny były zostać objęte w pierwszej kolejności zagadnienie ważności legalizacji pierwotnej lub ponownej użytego w dniu dokonywania pomiarów urządzenia wagowego (przenośnej wagi nieautomatycznej do pomiarów dynamicznych), a w dalszej kolejności – okoliczności związane z tym, czy organ I instancji przed rozpoczęciem procedury pomiarowej oraz w toku użytkowania ww. wagi podjął wymagane czynności kontrolne w celu stwierdzenia spełnienia warunków prawnych legalności i prawidłowości konkretnego pomiaru zgodnie z przepisami §§ 6-19 i 21-26 oraz § 27 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 25 września 2007 r. w sprawie wymagań, którym powinny odpowiadać wagi samochodowe do ważenia pojazdów w ruchu, oraz szczegółowego zakresu badań i sprawdzeń wykonywanych podczas prawnej kontroli metrologicznej tych przyrządów pomiarowych (Dz.U. z 2007 r., nr 188, poz. 1345; "rozporządzenie z dnia 25 września 2007 r."), a w szczególności – czy w toku spornej procedury ważenia dynamicznego zachowano zakres błędów granicznych dopuszczalnych wagi zgodnie z treścią załącznika nr 2 (zob. § 21 ust. 2 rozporządzenia z dnia 25 września 2007 r.) oraz z uwzględnieniem załącznika nr 4 do ww. rozporządzenia. Wymagania określone w powyższym akcie w odniesieniu do zasad użytkowania wag do ważenia pojazdów w ruchu są wiążące także organów Inspekcji Transportu Drogowego w toku wykonywania zadań związanych z pomiarem obciążenia osi pojazdu oraz jego masy. Zasadą jest bowiem, że organy administracji publicznej użytkujące – w toku wykonywania zadań publicznych, w zakresie wyznaczonym w art. 8 ust. 1 u.p.m. lub przepisach szczególnych – przyrządy pomiarowe podlegające prawnej kontroli metrologicznej, mają prawny obowiązek uwzględniania z urzędu ustalonych normatywnie wartości błędów granicznych dopuszczalnych wskazań tych przyrządów w użytkowaniu oraz korygowania w tym zakresie wskazań nominalnych pomiaru (zob. wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2023 r., II GSK 1204/20, ONSAiWSA Nr 4/2024, poz. 49). Wartości tego rodzaju w zakresie wag nieautomatycznych zostały określone w § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 31 stycznia 2008 r. w sprawie wymagań, którym powinny odpowiadać wagi nieautomatyczne, oraz szczegółowego zakresu sprawdzeń wykonywanych podczas prawnej kontroli metrologicznej tych przyrządów pomiarowych (Dz.U. z 2008 r., nr 26, poz. 152).
5. Odrębnej weryfikacji wymaga błędna ocena prawna Sądu Wojewódzkiego w zakresie dopuszczalności stosowania w przedmiotowej sprawie zarządzenia nr 28/2014 Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 17 września 2014 r. w sprawie zasad planowania, prowadzenia oraz dokumentowania kontroli przewozów drogowych przez inspektorów Inspekcji Transportu Drogowego (Dz.Urz.GITD z 2014 r., poz. 14). Powyższy dokument jako akt prawa wewnętrznego nie może stanowić podstawy kształtowania sytuacji prawnej podmiotów zewnętrznych względem organów administracji publicznej, nawet jeśli jego postanowienia wpływają korzystnie na te sytuacje (por. art. 93 ust. 1 i 2 Konstytucji RP), niezależnie od tego, że tego rodzaju akty wewnętrzne podlegają zawsze sądowej kontroli co do ich zgodności z powszechnie obowiązującym prawem (zob. art. 93 ust. 3 Konstytucji RP).
6. Kontrolowany Sąd Wojewódzki, ponownie rozpoznając sprawę, dokona ponownej oceny prawnej zaskarżonej decyzji z uwzględnieniem wiążących wytycznych procesowo-interpretacyjnych (art. 190 p.p.s.a.).
7. Mając na względzie podniesione argumenty oraz uznając, że istota niniejszej sprawy nie została dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny – działając na podstawie art. 185 § 1 i art. 207 § 2 w zw. z art. 203 pkt 2 p.p.s.a. – uchylił zaskarżony wyrok oraz przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, odstępując w całości (ze względu na wadliwą kontrolę legalności zaskarżonej decyzji) od zasądzenia od strony skarżącej na rzecz skarżącego kasacyjnie organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
-----------------------
2
Już dziś zamów dostęp
do IFK Platforma Księgowych i Kadrowych
- Codzienne aktualności prawne
- Porady i artykuły z najpopularniejszych czasopism INFOR wraz z bieżącymi wydaniami
- Bogatą bibliotekę materiałów wideo
- Merytoryczne dodatki, ściągi, plakaty
