Wyrok NSA z dnia 6 listopada 2025 r., sygn. II GSK 892/25
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko Sędzia NSA Dariusz Zalewski Sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk (spr.) po rozpoznaniu w dniu 6 listopada 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prokuratora Okręgowego w Krakowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 października 2024 r. sygn. akt III SA/Kr 1024/24 w sprawie ze skargi Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Krakowie na uchwałę Rady Miejskiej w Kalwarii Zebrzydowskiej z dnia 3 sierpnia 2018 r. nr XXXIV/427/2018 w przedmiocie ustalenia zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
I.
Rada Miejska w Kalwarii Zebrzydowskiej w dniu 3 sierpnia 2018 r. podjęła uchwałę nr XXXIV/427/2018 w sprawie zasad usytuowania na terenie Gminy Kalwaria Zebrzydowska miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, działając w tym zakresie na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 w zw. z art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 994 ze zm. - dalej jako usg) oraz art. 12 ust. 3 ustawy z 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 487 ze zm. - dalej jako ustawa).
W uchwale określono odległość w jakiej należy sytuować miejsca sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie Gminy, która nie może być mniejsza niż 30 metrów od obiektów chronionych tj. przedszkoli, szkół, żłobków, kościołów, cmentarzy, zakładów opieki zdrowotnej. W uchwale określono również sposób pomiaru tej odległości. Postanowiono także o utracie mocy poprzedniej uchwały oraz uchwał ją nowelizujących.
II.
Prokurator Okręgowy w Krakowie, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na ww. uchwałę, domagając się stwierdzenia jej nieważności w całości. Zarzucił istotne naruszenie prawa, tj. art. 12 ust. 1, 5 i 7 w zw. z art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy w zw. z art. 2 Konstytucji RP oraz § 143 w zw. z § 131 ust. 1 i § 12 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz.U. z 2016 poz. 283 - dalej jako rozporządzenie), polegające na ustaleniu w § 1 i 2 zasad usytuowania na terenie Gminy Kalwaria Zebrzydowska miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, o jakich mowa w art. 12 ust. 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi w sposób:
- arbitralny, bez uprzedniego właściwego uzasadnienia projektu uchwały wymaganego dyspozycją § 143 w zw. z § 131 ust. 1 i § 12 rozporządzenia, a w konsekwencji
- z naruszeniem zasady demokratycznego państwa prawnego tj. art. 2 i 7 Konstytucji RP nakazującej przestrzeganie przez prawodawcę zasad poprawnej legislacji oraz działanie przez organy władzy publicznej na podstawie i w graniach prawa - brak uzasadnienia uniemożliwia ocenę zgodności z prawem uchwalanych przepisów przez jednostki pomocnicze na etapie ich obligatoryjnego opiniowania, w myśl art. 12 ust. 5 o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, czyniąc to opiniowanie pozornym, przez organy nadzoru w oparciu o art. 91 ustawy o samorządzie gminny oraz przez sądy administracyjne - w toku kontroli zagwarantowanej art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., w szczególności z punktu widzenia realizacji przez stanowione przepisy celów i nakazów ww. ustawy, skonkretyzowanych w jej preambule, w art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy oraz w art. 12 ust. 7 tej ustawy m.in. obowiązku podejmowania przez Radę Miejską działań zmierzających do ograniczania spożycia i dostępności alkoholu oraz obowiązku uwzględniania przy podejmowaniu ww. uchwały postanowień gminnych programów profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych.
Prokurator podniósł, że kompetencję gmin do wydawania aktów prawa miejscowego określa art. 40 ust. 1 usg. Klauzula kompetencyjna zobowiązuje organy stanowiące gmin do wydawania aktów prawa miejscowego wyłącznie na podstawie upoważnień ustawowych. W analizowanej sprawie upoważnienie tego rodzaju zawiera m.in. art. 12 ust. 1 ustawy. Przy czym zamieszczone w powołanym przepisie upoważnienie nie przewiduje w tym zakresie dla rady gminy pełnej dowolności w określaniu powyższych kwestii. Przyjęte w tym zakresie rozwiązania muszą pozostawać w zgodzie z ogólnymi założeniami jakie legły u podstaw uchwalenia ustawy, sprecyzowanymi w jej preambule oraz w art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 pkt 4 tej ustawy. Nadto zasady sprzedaży i podawania alkoholu musza uwzględniać postanowienia gminnych programów profilaktyki i rozwiazywania problemów alkoholowych, a więc powinny być oparte na trafnej i zobiektywizowanej np. statystycznej diagnozie występowania tych problemów na terenie konkretnej gminy.
W uzasadnieniu projektu zaskarżonej uchwały organ w żaden sposób nie odniósł się do Gminnego Programu Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych na rok 2018, ani też nie wskazał powodów dla których przyjął takie, a nie inne zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych (w tym zasady doboru obiektów chronionych, odległości oraz taki a nie inny sposób ich pomiaru), co uniemożliwia faktyczną kontrolę, czy badana uchwała została podjęta zgodnie z celami ww. ustawy. Organ nie wskazał także jakimi przesłankami kierował się uznając, że przyjęte odległości są wystarczające dla realizacji obowiązku ograniczenia dostępu do alkoholu, wynikającego z ustawy, dlaczego te, a nie inne obiekty postanowił chronić oraz dlaczego zaproponowany w niej sposób pomiaru odległości jej zdaniem jest właściwy.
W analizowanej sprawie również przebieg dalszej procedury uchwałodawczej nie dostarcza koniecznej wiedzy o uwarunkowaniach decyzji Rady przyjętych ww. uchwałą (protokół nr XXXIV sesji Rady Miejskiej w Kalwarii Zebrzydowskiej z 3 sierpnia 2018 r.). Opisane dowolne i bez rzetelnego uzasadnienia ustalenie zasad usytuowania na terenie miasta i gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych w kwestionowanej uchwale czyni realizację celów ww. ustawy iluzoryczną, a przez to istotnie narusza art. 12 ust. 3, 5 i 7 w zw. z art. 1 i 2 ww. ustawy.
III.
Odpowiadając na skargę organ powołał się na stanowisko Burmistrza Kalwarii Zebrzydowskiej zawarte w piśmie z 14 czerwca 2024 r. Podano w nim, że przed podjęciem zaskarżonej uchwały, stosownie do art. 12 ust. 5 ustawy, Rada Miejska zasięgnęła opinii wszystkich jednostek pomocniczych Gminy. Projekt uchwały przesłany do opinii jednostek pomocniczych zawierał samą treść projektowanej uchwały, jak też uzasadnienie. Jednostki pomocnicze opiniowały treść projektowanej uchwały, tj. zasady usytuowania na terenie Gminy Kalwaria Zebrzydowska miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, a nie uzasadnienie do projektowanej uchwały, szczegółowo analizując zaproponowane w projekcie maksymalne liczby tychże zezwoleń, w tym również pod kątem gminnych programów profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych oraz przeciwdziałania narkomanii. W konsekwencji ustalona w zaskarżonej uchwale zasady usytuowania na terenie Gminy Kalwaria Zebrzydowska miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych uwzględniają postanowienia gminnych programów profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych oraz przeciwdziałania narkomanii, będąc zgodne z tymi ustaleniami. Wbrew zatem zarzutom Prokuratora, Rada Miejska nie ustaliła zasad usytuowania na terenie Gminy Kalwaria Zebrzydowska miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych w sposób arbitralny, bez uprzedniego uzasadnienia projektu uchwały wymaganego dyspozycją § 143 w zw. z § 131 ust. 1 i § 12 rozporządzenia, ani też z rażącym naruszeniem zasady demokratycznego państwa prawnego, tj. art. 2 i 7 Konstytucji RP, jak też zgodnie z art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 pkt 4 oraz art. 12 ust. 7 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałania alkoholizmowi. Zaskarżona uchwała nie naruszyła w żaden sposób dyspozycji § 143 w zw. z § 131 ust. 1 i § 12 rozporządzenia, wypełniając tę normę w całości oraz w sposób prawidłowy. Przepis § 143 w zw. z § 131 ust. 1 i § 12 rozporządzenia nie stawia żadnych wymogów w zakresie uzasadnienia do projektu aktu prawa miejscowego, w szczególności w zakresie treści tego uzasadnienia, stanowiąc jedynie formalny obowiązek, że uzasadnienie jako takie powinno być. Wobec czego należy przyjąć, że przywołany przepis ustanawia wymóg jedynie formalny, a nie wymóg merytoryczny. Nadto, samo rozporządzenie wprowadza nie warunki, ale jedynie zasady techniki prawodawczej, co jednoznacznie zostało rozstrzygnięte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 czerwca 2012 r. sygn. akt II OSK 933/12. Ponadto w wyroku z 24 lipca 2020 r. sygn. akt II FSK 3202/19 Naczelny Sąd Administracyjny jednoznacznie rozstrzygnął wartość normatywną uzasadnienia do projektu uchwały, wskazując, że "Uzasadnienie aktu prawa miejscowego nie podlega publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Wartość normatywną ma wyłącznie akt prawa miejscowego (normy w nim zamieszczone), a nie jego uzasadnienie, które ma wyłącznie wartość informacyjną."
IV.
Wyrokiem z 29 października 2024 r. sygn. akt III SA/Kr 1024/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę Prokuratora.
Wskazał, że w skardze przyznano, że projekt zaskarżonej uchwały zawierał uzasadnienie, ale zdaniem Prokuratora zaskarżona uchwała lub uzasadnienie jej projektu, powinny się odnosić do gminnego programu profilaktyki i rozwiazywania problemów alkoholowych.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji tego typu argumentacja w istocie zmierzała do oceny celowości przesłanek jakimi kierowała się Rada podejmując zaskarżoną uchwałę, a w takim zakresie WSA nie może kontrolować zaskarżonej uchwały. Co więcej, w praktyce, zarzuty Prokuratora wymierzone były przeciwko uchwale w sprawie zatwierdzenia Gminnego Programu Profilaktyki i Rozwiazywania Problemów Alkoholowych oraz Przeciwdziałania Narkomani na rok 2018. Z dokumentów dotyczących procesu legislacyjnego wynika natomiast, że planowane maksymalne liczby zezwoleń praktycznie odpowiadały dotychczasowemu stanowi, a nadto program ten nie zakładał ani likwidacji, ani ograniczania punktów sprzedaży.
Powierzona konstytucyjnie sądom administracyjnym sądowa kontrola administracji może być sprawowana tylko z punktu widzenia zgodności z prawem (art. 184 Konstytucji). Sąd administracyjny nie może zatem oceniać zgodności kontrolowanej uchwały z innymi kryteriami, w tym z zasadami celowości, rzetelności czy gospodarności, ani oceniać i wartościować stopnia ich praktycznej skuteczności. Nadto, kontrolując zaskarżony akt prawa miejscowego sąd administracyjny może uznać, że istnieją podstawy do stwierdzenia jego nieważności tylko w razie uznania, że doszło do istotnego naruszenia prawa (art. 147 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1 i w zw. z art. 91 ust. 4 usg). O istotnym naruszeniu prawa przez akt prawa miejscowego organu gminy można mówić w przypadku jego oczywistej sprzeczności z przepisami prawa (por. m.in. wyrok NSA z 27 lipca 2020 r. sygn. akt II GSK 462/20 i powołany tamże wyrok NSA z 17 lutego 2016 r. sygn. akt II FSK 3595/13).
W ocenie WSA istotne jest, że uzasadnienie projektu zaskarżonej uchwały pomimo jego lakoniczności, w połączeniu z pozostałymi materiałami w sprawie (w szczególności listą punktów sprzedaży alkoholu i analizą odległości tego punktu od budynków i budowli szczególnie chronionych), poddaje się kontroli sądu administracyjnego i nie narusza wskazanych w skardze przepisów. Naczelny Sąd Administracyjny w swoim orzecznictwie akceptuje argumenty, że: "skoro Rada przedstawiła w sprawie protokół jej posiedzenia (załącznik do akt sprawy), w trakcie którego odbyła się prezentacja projektu uchwały oraz przeprowadzono głosowanie nad tym projektem, to łączna analiza wskazanych dokumentów pozwala na zrekonstruowanie motywów Rady w zakresie rozwiązań zawartych w spornej uchwale, które w ocenie NSA nie dają podstaw do ich zakwestionowania z punktu widzenia przesłanek istotnego naruszenia prawa" (por. wyrok NSA z 27 lipca 2020 r. sygn. akt II GSK 462/20).
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przykładowo podkreśla się również, że ustawodawca krajowy nie uzależnia kompetencji rady gminy do wprowadzenia zakazu od stopnia poparcia opinii publicznej, a więc kryterium tego nie może również wprowadzać kontrolujący uchwałę sąd administracyjny (por. wyroki NSA z 24 sierpnia 2022 r. sygn. akt II GSK 470/19, z 13 stycznia 2022 r. sygn. akt II GSK 2533/21). Wprawdzie powołane orzeczenia dotyczyły bezpośrednio zakresu upoważnienia ustawowego z art. 12 ust. 4 ustawy, niemniej jednak część wywodów można odnieść do zakresu prawidłowości uzasadnienia projektu uchwały i w rozpoznawanej sprawie.
Powołany natomiast przez Prokuratora wyrok NSA z 6 listopada 2020 r. sygn. akt II GSK 296/20 dotyczy innych realiów sprawy. W sprawie tej przedmiotem zastrzeżeń była 20-m. odległość punktu sprzedaży alkoholu, co stało się przedmiotem konstatacji, że sądy administracyjne wielokrotnie wypowiadały się w podobnych sprawach zajmując stanowisko, że ustanowienie przedmiotowej odległości na poziomie odpowiednio - 10 m, 15 m, czy 20 m nie jest wystarczające do realizacji celów ustawy. Zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała określała minimalną odległość punktów sprzedaży alkoholu od miejsc chronionych na 30 m.
Zdaniem WSA, skoro porównanie danych zawartych w Gminnym Programie Profilaktyki... - str. 3 załącznika do uchwały nr XXVIII/338/2017 z analizowanym przez radnych odległościami punktów sprzedaży - nie wskazuje na błędy w usytuowaniu placówek sprzedających alkohol, to bezzasadne są zarzuty Prokuratora dotyczące nieuwzględnienia działań zmierzających do ograniczenia spożycia i dostępności alkoholu przy uwzględnieniu postanowień gminnych programów profilaktyki i rozwiazywania problemów alkoholowych. Znajdujący się w aktach sprawy Gminny Program Profilaktyki... w ogóle nie zakładał tego typu działań. Co więcej, literalna treść art. 41 ust. 1 ustawy w ogóle nie zakłada, że gminny program profilaktyki powinien zawierać zapisy zmierzające do systematycznego ograniczania liczby wydawanych zezwoleń na sprzedaż alkoholu.
Odnosząc się z kolei do zarzutów Prokuratora o naruszeniu wskazanych przepisów rozporządzenia (w szczególności § 12 pkt 1) poprzez nieprzedstawienie alternatywnych rozwiązań oraz informacji o wyniku podejmowanych w tym zakresie działań dotychczasowych - zdaniem Sądu pierwszej instancji, należałoby podkreślić, że projektodawcy uchwały wyraźnie wskazali, że projekty uchwał (procedowane były uchwały w przedmiocie maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż alkoholu i zasad usytuowania punktów sprzedaży) w zasadzie nie odbiegają od tych obowiązujących do tej pory i że, jak pokazuje praktyka życia gospodarczego limit ten okazał się właściwy. Nie jest więc zasadny zarzut braku przedstawienia "alternatywnych" rozwiązań, skoro z dokumentów znajdujących się w aktach - wynika, że utrzymano dotychczasowe rozwiązania.
Z kolei "Informacja o wyniku kontroli przeprowadzonej przez Najwyższą Izbę Kontroli w 2021 r." w zakresie kontroli m.in. działalności poszczególnych organów gmin co do ograniczania spożycia napojów alkoholowych jest również nieadekwatna w rozpatrywanej sprawie. Cytowana obszernie "Informacja..." dotyczy m.in. uchwał w zakresie Gminnych Programów Profilaktyki i Rozwiazywania Problemów Alkoholowych, a więc uchwały, która nie została zaskarżona.
Końcowo WSA zwrócił także uwagę na wyrok NSA z 24 października 2024 r. sygn. akt II GSK 1031/21, dotyczący analogicznej uchwały, określającej minimalną odległość punktów sprzedaży na 30 m. od miejsc szczególnie chronionych.
V.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Prokurator Okręgowy w Krakowie zaskarżając to orzeczenie w całości i na zasadzie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzucając:
1. naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy poprzez niewłaściwą kontrolę legalności działalności administracji publicznej, a w konsekwencji błędną wykładnię prawa materialnego, tj. art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 p.p.s.a. oraz art. 12 ust. 3, 5 i 7 w zw. z art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi - dalej: u.w.w.t. (tekst jedn.: Dz.U. z 2016 r. poz. 487 ze zm.) w zw. z art. 2 i 7 Konstytucji RP oraz § 143 w zw. z § 131 ust. 1, § 137 i § 12 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" - dalej: r.z.t.p. (tekst jedn.: Dz.U. z 2016 r. poz. 283):
▪ polegające na zaakceptowaniu jako zgodnych z prawem ustalonych w § 1 i 2 ww. uchwały zasad usytuowania na terenie Gminy Kalwaria Zebrzydowska miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych o jakich mowa w art. 12 ust. 3 u.w.w.t. pomimo, że sformułowano je w sposób:
- arbitralny, bez uprzedniego właściwego uzasadnienia projektu uchwały wymaganego dyspozycją § 143 w zw. z § 131 ust. 1 i § 12 r.z.t.p., a w konsekwencji
- z naruszeniem zasady demokratycznego państwa prawnego, tj. art. 2 i 7 Konstytucji RP nakazującej przestrzeganie przez prawodawcę zasad poprawnej legislacji oraz działanie przez organy władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa, albowiem brak ww. uzasadnienia uniemożliwia ocenę zgodności z prawem uchwalanych przepisów przez jednostki pomocnicze na etapie ich obligatoryjnego opiniowania, w myśl art. 12 ust. 5 u.w.w.t. - czyniąc opiniowanie to pozornym, przez organy nadzoru w oparciu o art. 91 u.s.g. oraz przez sądy administracyjne w toku kontroli, zagwarantowanej art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., w szczególności z punktu widzenia realizacji przez stanowione przepisy celów i nakazów ww. ustawy, skonkretyzowanych w jej preambule, w art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 pkt 4 u. w. w t. oraz w art. 12 ust. 7 tej ustawy tj. m.in. obowiązku podejmowania przez Radę Miejską w Kalwarii Zebrzydowskiej działań zmierzających do ograniczania spożycia i dostępności alkoholu oraz obowiązku uwzględniania przy podejmowaniu ww. uchwały postanowień gminnych programów profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych, a także
▪ polegające na niedopuszczalnym powtórzeniu w § 3 ww. uchwały treści art. 18¹ ust. 1 u.w.w.t.
2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez niewłaściwą kontrolę legalności działalności administracji publicznej, a w konsekwencji niewłaściwe ich zastosowanie tj. art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 p.p.s.a. oraz art. 151 i art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 pkt 4 oraz art. 12 ust. 3, 5 i 7 u.w.w.t. w zw. z art. 2 i 7 Konstytucji RP oraz § 143 w zw. z § 137, § 131 ust. 1 i § 12 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" tj. bezzasadne oddalenie skargi podczas gdy, po przeprowadzeniu prawidłowej kontroli legalności działalności administracji publicznej, należało stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały - w całości.
Strona skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez jej uwzględnienie, a w konsekwencji stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości - jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
VI.
Skarga kasacyjna, w okolicznościach niniejszej sprawy, jest nieuzasadniona.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, tj. sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu prawa. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania przeprowadzonego przez Sąd pierwszej instancji.
VII.
Wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są nieuzasadnione.
W pierwszej kolejności należało poddać ocenie naruszenia prawa materialnego, sprecyzowane w pkt 1 tiret pierwsze i drugie skargi kasacyjnej, bowiem sformułowany w pkt 2 środka odwoławczego zarzut procesowy jest w istocie wtórny względem tych dwóch wcześniejszych uchybień, gdyż strona wskazuje w nim na nieprawidłową kontrolę zaskarżonego aktu, jednakże czyni to w kontekście uprzednio podniesionego, wadliwego wyłożenia przepisów prawa. Ocena w tym względzie wymaga zatem weryfikacji prawidłowości zrekonstruowania norm prawa materialnego i ich subsumcji względem ustalonego stanu faktycznego sprawy, co stanowić jednocześnie będzie odpowiedź na postawiony zarzut procesowy.
W ramach naruszenia prawa materialnego z pkt 1 tiret pierwsze strona podnosi błędną wykładnię art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 p.p.s.a. oraz art. 12 ust. 3, 5 i 7 w zw. z art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy w zw. z art. 2 i 7 Konstytucji RP oraz § 143 w zw. z § 131 ust. 1, § 137 i § 12 rozporządzenia Prezesa RM.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut ten jest przede wszystkim źle postawiony, bowiem w działaniu WSA nie można dostrzec wadliwej wykładni prawa. Przypomnienia wymaga, że błędna wykładnia polega na wadliwym (nieprawidłowym) zrekonstruowaniu normy prawnej z danego przepisu prawa, wyrażającym się w mylnym zrozumieniu przez sąd jego treści, a więc wadliwym ustaleniu wpisanego w ten przepis sensu normatywnego. Taki zarzut skargi kasacyjnej powinien wskazywać, jak naruszony przepis zinterpretował sąd pierwszej instancji w zaskarżonym orzeczeniu, a jaka, zdaniem strony skarżącej kasacyjnie, powinna być jego prawidłowa wykładnia (w tym zakresie por. wyrok NSA z 29 lipca 2025 r. sygn. akt III OSK 3229/23; z 3 lipca 2025 r. sygn. akt I OSK 1995/23; z 22 listopada 2024 r. sygn. akt III OSK 1192/23).
Skarga kasacyjna takiego wyjaśnienia nie zawiera. Co więcej, analiza stanowiska WSA w żadnym razie nie uzasadnia twierdzenia, że w sprawie doszło do błędnej wykładni wskazanych przepisów prawa. Sąd pierwszej instancji, w żadnym miejscu uzasadnienia wyroku nie twierdzi bowiem, że uchwała organu samorządu terytorialnego (jej projekt) może być dowolna i może w ogóle nie zawierać uzasadnienia, co zdaje się sugerować skarga kasacyjna.
W istocie WSA, dostrzegając lakoniczność uzasadnienia projektu uchwały, dokonał jej oceny, jak i całego procesu legislacyjnego, zakończonego jej podjęciem i nie znalazł podstaw do ich merytorycznego zakwestionowania, jako aktu istotnie naruszającego prawo. Ponadto, w pełni trafnie stwierdził, że uprawnienia kontrolne sądów administracyjnych nie polegają na badaniu celowości rozstrzygnięcia podjętego przez daną jednostkę samorządu terytorialnego, a na kontroli zgodności takiego działania z prawem. Podkreślenia wymaga, że sprawowana przez sądy administracyjne sądowa kontrola administracji publicznej może być wykonywana z punktu widzenia zgodności z prawem (art. 184 Konstytucji RP). Sąd administracyjny nie może zatem oceniać zgodności kontrolowanej uchwały z innymi kryteriami, w tym z zasadami celowości, rzetelności czy gospodarności, ani oceniać i wartościować stopnia ich praktycznej skuteczności, czy też przydatności do pełnej realizacji celów ustawy. Koresponduje to z uprawnieniem sądu administracyjnego, który kontrolując zaskarżony akt prawa miejscowego może uznać, że istnieją podstawy do stwierdzenia jego nieważności tylko wtedy, gdy uzna że doszło do istotnego naruszenia prawa (art. 147 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1 i 4 usg). O istotnym naruszeniu prawa przez akt prawa miejscowego organu gminy można przy tym mówić w przypadku jego oczywistej sprzeczności z przepisami prawa (por. wyrok NSA z 17 lutego 2016 r. sygn. akt II FSK 3595/13).
WSA w zaskarżonym wyroku wskazał również, że proces legislacyjny przeprowadzony został w ten sposób, że wyczerpano wszystkie formalnie wymagane procedury, poddając zwłaszcza projekt uchwały, w szczególności jej treść, wymaganemu procesowi opiniowania. Nie bez racji zwrócił także uwagę na to, co konkretnie zostało poddane opiniowaniu, zwłaszcza istniejące strefy oddziaływania i odległości dotychczasowych punktów sprzedaży alkoholu w Gminie. Porównane zatem zostały przez opiniujące jednostki pomocnicze jak i przez samych radnych odległości punktów sprzedaży. Na tej podstawie, dokonując oceny aktualnego w dacie podejmowania uchwały stanu faktycznego usytuowania punktów sprzedaży alkoholu od placówek chronionych, można było dokonać oceny przyjmowanej w uchwale minimalnej odległości.
Analiza omawianego zarzutu z pkt 1 tiret pierwsze skargi kasacyjnej wskazuje w istocie, że Prokurator podnosi nie tyle błędną wykładnię, co niewłaściwe zastosowanie powołanych przepisów prawa uznając, że sporządzono uchwałę (uzasadnienie jej projektu) w sposób arbitralny, przez co naruszono prawo albowiem brak rzetelnego uzasadnienia uniemożliwia ocenę zgodności z prawem uchwalanych przepisów, zwłaszcza w kontekście realizacji celów i nakazów ustawy, wypływających z jej preambuły.
Również i takiego stanowiska nie można było podzielić, bowiem nie uwzględnia ono wyników przeprowadzonego procesu konsultacyjnego, w tym w szczególności w postaci pozytywnego zaopiniowania projektu uchwały w warunkach miejscowych. Podkreślenia więc wymaga, że Rada, przy akceptacji jednostek pomocniczych, określiła minimalną odległość punktów sprzedaży od obiektów chronionych. Natomiast Gminny Program... nie przewidywał postanowień zmierzających zarówno do ograniczenia ich ilości, jak i nie określał odległości od obiektów wymagających ochrony (brak więc w tym względzie sprzeczności). Skarga kasacyjna nie wskazuje przy tym, nawet pośrednio i pomimo tego, że cała sprawa jest inicjowana 6 lat po podjęciu spornej uchwały, na istniejący rozdźwięk pomiędzy przyjętą odległością punktów sprzedaży i podawania alkoholu, z istniejącym dotychczas stanem na terenie Gminy, zwłaszcza zaś ewentualnymi problemami na tle spożywania alkoholu.
Naczelny Sąd Administracyjny, orzekając w niniejszej sprawie, podziela argumentację prawną wyrażoną w wyroku z 24 października 2024 r. sygn. akt II GSK 1031/21, na którą powołał się także Sąd pierwszej instancji. Przypominając w niezbędnym zakresie to stanowisko, podkreślić przede wszystkim należy to, że w art. 94 Konstytucji RP przewidziano m.in. że akty prawa miejscowego ustanawiają organy samorządu terytorialnego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, a zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Organ samorządu terytorialnego podejmując uchwałę będącą aktem prawa miejscowego, dysponuje więc relatywnie szerokim zakresem swobody prawotwórczej. Konstytucja nie wymaga bowiem stanowienia prawa miejscowego na podstawie szczegółowego upoważnienia ustawowego. Organy samorządu terytorialnego są dzięki temu bardziej samodzielne niż inne organy wydające akty wykonawcze do ustaw.
Kompetencję gmin do wydawania aktów prawa miejscowego określa art. 40 ust. 1 usg. Upoważnienie ustawowe do wydania przez radę gminy uchwały określającej zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych zawarte jest zaś w art. 12 ust. 3 ustawy.
Preambuła do ustawy wskazuje, że życie obywateli w trzeźwości jest niezbędnym warunkiem moralnego i materialnego dobra Narodu. Inaczej mówiąc, spożywanie alkoholu generuje liczne problemy w wielu warstwach funkcjonowania społeczeństwa, zatem dostęp do niego winien być reglamentowany.
Z art. 1 ust. 1 ustawy wynika natomiast, że organy administracji rządowej i jednostki samorządu terytorialnego są m.in. obowiązane do podejmowania działań zmierzających do ograniczenia spożycia napojów alkoholowych oraz zmiany struktury ich spożycia. Jest to niewątpliwie jednoznaczny w swej wymowie przepis, który nakazuje prowadzenie polityki zmierzającej do redukcji spożycia alkoholu. Jak zawsze jednak istotny jest "duch prawa", który z uwagi na zmienność okoliczności, może być różnie postrzegany, w zależności od czasów i wymagań jakie aktualnie obowiązują. Naczelny Sąd Administracyjny pragnie na to zwrócić uwagę z tej prostej przyczyny, że w polityce antyalkoholowej żadne działania skrajne jak dotychczas nie przyniosły pożądanego rezultatu. Chodzi zwłaszcza o to, by poprzez kreowanie polityki restrykcyjnej (zakazów i nakazów), nie doprowadzić do rozwoju "podziemia", które zaspokoi zablokowany owymi zakazami i nakazami popyt na alkohol, który niewątpliwie istnieje. Jest to oczywiście stwierdzenie silnie uproszczone, jednakże chodzi w nim o podkreślenie, aby w tak delikatnej i niestety nadal głęboko negatywnie zakorzenionej w świadomości społecznej tematyce jaką jest kultura spożywania alkoholu, nie korzystać z narzędzi skrajnych (zbyt liberalnych, czy zbyt restrykcyjnych), które nie mogą z założenia przynieść zamierzonego skutku. Istotnym czynnikiem powinny być zatem działania edukacyjne i profilaktyczne, ich koordynacja i współpraca wielu organów.
Zawarte w ustawie upoważnienie dla rady gminy do wydania stosownej uchwały ma charakter ogólny. Określa jedynie organ wyposażony w kompetencję prawotwórczą oraz zakres spraw przekazanych do uregulowania. Poza wskazanym powyżej odwołaniem do kryterium konieczności dostosowania do potrzeb ograniczania dostępności alkoholu, ustawowe upoważnienie nie zawiera szerszych wytycznych dotyczących treści aktu prawa miejscowego, a więc precyzyjnych wskazań dotyczących treści uchwał podejmowanych na podstawie tego upoważnienia. Taka konstrukcja nie oznacza jednak "uznania administracyjnego", które jest instytucją odnoszącą się do stosowania prawa administracyjnego w praktyce, a nie stanowienia aktów prawa (w tym przypadku miejscowego).
Powyższa samodzielność prawotwórcza organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego nie oznacza jednak pełnej i niczym nieskrępowanej autonomii. Akty prawa miejscowego, pomimo różnic względem np. rozporządzeń, są nadal aktami podustawowymi, a więc "służebnymi" względem ustaw, na podstawie których są wydawane. Muszą zatem być zgodne z ich przepisami i celem jaki przyświecał ustawodawcy, a więc powołanym już "duchem prawa". Ustalane w uchwałach tego typu jak zaskarżona w sprawie niniejszej, zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, muszą "wykonywać" ustawę, pozostając w zgodzie z jej treścią i celem. Brak w upoważnieniu ustawowym szczegółowych wytycznych dotyczących treści aktu i ograniczenie się tylko do wskazania ogólnej dyrektywy co do sposobu ustalania zasad usytuowania punktów sprzedaży i podawania napojów alkoholowych nie oznacza dowolności organu gminy w stanowieniu prawa miejscowego.
Wobec braku szczegółowych wytycznych dotyczących zasad lokalizacji owych punktów, których w ustawie po prostu brak, należy sięgnąć po zasady ogólne takiego działania rekonstruowane na podstawie ogólnych celów ustawy, a także przewidziane w Konstytucji, tj. zasadę legalności (art. 7), samodzielności samorządu terytorialnego (art. 163) i stanowienia prawa miejscowego (art. 94).
Jak wskazano, przy orzekaniu w tego rodzaju sprawach należy uwzględniać przyznaną konstytucyjnie samorządom terytorialnym samodzielność w stanowieniu prawa miejscowego oraz ustrojową pozycję zdecentralizowanego samorządu, w tym fakt, że powierzone gminom zadania z zakresu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych są ich zadaniami własnymi (por. art. 41 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1 ustawy). W takich realiach, kontrolowana uchwała nie narusza prawa w sposób istotny. Twierdzenie, że przyjęta w uchwale odległość 30 metrów oznacza na tyle bliskie sąsiedztwo punktu sprzedaży i podawania napojów alkoholowych od obiektów chronionych, że nie jest to możliwe do zaakceptowania w kontekście realizacji obowiązku ograniczania dostępu do alkoholu, jest zbyt ogólnikowe.
Ustawodawca nie precyzuje jak należy rozumieć pojęcie "zasad usytuowania punktów sprzedaży i podawania napojów alkoholowych". W ogóle nie wymaga, aby wśród określonych zasad usytuowania miejsc sprzedaży alkoholu znalazły się zasady ustalania odległości pomiędzy punktem sprzedaży alkoholu a innymi obiektami i sposoby ich mierzenia (por. wyrok NSA z 17 maja 2018 r. sygn. akt II GSK 2934/16 oraz z 25 lutego 2020 r. sygn. akt II GSK 1440/19).
Pod pojęciem zasad usytuowania przyjmuje się jednak położenie punktów sprzedaży względem innych obiektów użyteczności publicznej, jak też innych obiektów, które rada danej gminy uzna za zasługujące na szczególną ochronę (por. wyrok NSA z 17 maja 2018 r. sygn. akt II GSK 3190/16). Samo więc wskazanie przez organ gminy obiektów chronionych i minimalnych odległości, w jakich od tych obiektów mogą być sytuowane punkty sprzedaży i podawania napojów alkoholowych oznacza działanie prawidłowo zmierzające do realizacji celu ustawy, tj. ograniczenia dostępności alkoholu. Ustalenie natomiast konkretnych odległości punktów sprzedaży i podawania alkoholu od obiektów chronionych jest dokonywane w ramach przyznanej organowi swobody prawotwórczej. Skarżący w istocie neguje przyjętą odległość, czyniąc to poprzez odwoływanie się do deficytów uzasadnienia projektu uchwały. Pomija jednak to, co było przedmiotem opiniowania i oceny radnych, a więc analizę odległości obecnie istniejących, która doprowadziła do wypracowania przyjętej ostatecznie odległości. Ponadto skarżący nie przedstawia żadnych obiektywnych kryteriów, w jaki sposób miałoby następować sprecyzowanie odległości, a ściślej, jaka odległość i z jakich przyczyn jest wystarczająca. Nie będzie takim kryterium zasięg wzroku, zależny od indywidualnych, osobniczych, cech danej populacji ludzkiej. Jakkolwiek odległości zbyt krótkie, muszą zostać uznane za niegwarantujące należytej ochrony, to jednak w każdym przypadku ocena ta musi być zindywidualizowana.
Wobec więc braku ustawowych wytycznych, jak i metodologii pozwalającej w obiektywny sposób ocenić skuteczność przyjętych przez radę gminy rozwiązań (ciężar wprowadzenia tego rodzaju przepisów spoczywa jednak na ustawodawcy powszechnym), ocena zgodności z prawem przepisów uchwały wprowadzającej minimalne odległości usytuowania punktów sprzedaży i podawania napojów alkoholowych od obiektów chronionych, musi być widziana z perspektywy zgodności (niesprzeczności) z określonym przez ustawodawcę celem ustawy. Skoro wielkość minimalnej odległości nie została przez ustawodawcę wyraźnie określona, zaś jest rekonstruowana w drodze stanowienia prawa bądź w drodze sądowej kontroli aktów prawo miejscowe statuujących, to zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego powinna być przez sąd oceniana z uwzględnieniem celu ustawy. Swoboda gminy w zakresie tworzenia norm prawnych ustalających zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych kończy się bowiem tam, gdzie pojawia się obowiązek realnego (w danych warunkach) realizowania celów ustawy. Tworzenie więc zasad, które w sposób oczywisty stać będą w sprzeczności z zadaniami gminy postawionymi przez ustawodawcę, oznaczać będzie naruszenie prawa.
Skarżący, pomijając niezasadne odwoływanie się do deficytów uzasadnienia projektu uchwały, w zasadzie nie podjął w niniejszej sprawie skutecznych działań, by w sposób chociażby ogólny wykazać, że postrzeganie punktów sprzedaży, ma jakiekolwiek znaczenie deprecjonujące realizację celów ustawy. Tym bardziej, że nie każdy taki punkt sprzedaży czy nawet podawania alkoholu reklamuje swoją działalność jako sprzedaż/podawanie alkoholu, gdyż niejednokrotnie, zwłaszcza w małych miejscowościach, są to po prostu bary czy sklepy wielobranżowe, w których sprzedaje się artykuły różnego przeznaczenia, w tym także alkohol, a ponadto istnieje ustawowy zakaz reklamy alkoholu, także tej podprogowej, a więc najbardziej sugestywnej i destrukcyjnej. Co istotne, organ ścigania powinien dysponować danymi, które przybliżyłyby co najmniej możliwość oceny, czy usytuowanie punktów sprzedaży/podawania alkoholu w danym terenie ma jakikolwiek wpływ na wzrost negatywnych skutków jego spożywania, np. czy istnieje związek ilości przestępstw i wykroczeń dokonanych "w kontekście alkoholowym" na terenie danej gminy, w tym w miejscach w których koncentruje się życie członków tej jednostki samorządu terytorialnego i gdzie znajdują się obiekty chronione.
Nie ma zatem uzasadnionych powodów do twierdzenia, że wprowadzona przez organ samorządu terytorialnego, w ramach przyznanej mu swobody prawotwórczej, regulacja zmierzająca do realizacji celu ustawy, wykracza poza zakres przyznanej samorządowi samodzielności, stanowiąc istotne naruszenie prawa. Założenie, że odległość 30 metrów jest w sposób oczywisty niewystarczająca do ochrony, nie może stanowić podstawy prawnej dla zakwestionowania zgodności kontrolowanego aktu prawa miejscowego z upoważnieniem ustawowym.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego należy uznać, że przepisy uchwały wydanej na podstawie ustawy, określające w ramach zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych minimalną odległość 30 metrów pomiędzy punktami sprzedaży i podawania napojów alkoholowych a wskazanymi w uchwale obiektami chronionymi, nie są same przez się sprzeczne z celem regulacji wynikającym z przepisów ustawy, tj. ograniczaniem spożycia napojów alkoholowych w tej gminie. Brak jest racjonalnych danych, które wiązałyby miejsca sprzedaży ze wzrostem tej sprzedaży i negatywnym działaniem na obiekty chronione.
W ramach oceny, czy w rozpatrywanym przypadku rada gminy wykroczyła poza upoważnienie zawarte w art. 12 ust. 3 ustawy i tym samym dopuściła się istotnego naruszenia tego przepisu należy także zwrócić uwagę, że stosownie do art. 14 ustawy, jej cele są realizowane przede wszystkim poprzez zakazy sprzedaży i podawania napojów alkoholowych w określonych przez ustawodawcę obiektach i miejscach publicznych, a także prewencję zakazującą sprzedaży i podawania alkoholu w miejscach do tego nieprzeznaczonych, osobom nieletnim, czy też nietrzeźwym. Z kolei w myśl art. 1 ustawy organy jednostek samorządu terytorialnego są obowiązane do ograniczania spożycia napojów alkoholowych przede wszystkim poprzez stosowanie działań edukacyjnych i profilaktycznych w zakresie wychowania w trzeźwości. W stanie prawnym, w którym ustawa nie zawiera jasnych wytycznych dotyczących wykorzystania kompetencji określonych w art. 12 ust. 3, zwłaszcza w kwestii norm odległościowych, nie można postawić Radzie zarzutu, że wprowadzając limity odległości od obiektów chronionych i kierując się miejscowymi uwarunkowaniami, w sposób istotny naruszyła art. 12 ust. 3 ustawy. Rada nie naruszyła granic przyznanego jej władztwa w zakresie stanowienia prawa miejscowego na podstawie tego przepisu, wyznaczonych - poza celami ustawy - także wymienionymi powyżej zasadami konstytucyjnymi samodzielności samorządu terytorialnego (art. 163 Konstytucji RP) i stanowienia prawa miejscowego (art. 94 Konstytucji RP).
Skarżący kasacyjnie podnosi także, w ramach zarzutu błędnej wykładni prawa, naruszenie sprecyzowane w pkt 1 tiret drugie skargi kasacyjnej, widząc je jako niedopuszczalne powtórzenie w § 3 zaskarżonej uchwały treści art. 18¹ ust. 1 ustawy.
Z § 3 uchwały wynika, że "Postanowienia, o których mowa w § 1, nie mają zastosowania przy wydawaniu jednorazowych zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych." Z kolei art. 18¹ ust. 1 ustawy ma treść następującą: "Na sprzedaż napojów alkoholowych przedsiębiorcom posiadającym zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych oraz jednostkom Ochotniczych Straży Pożarnych mogą być wydawane jednorazowe zezwolenia, do których nie stosuje się przepisów art. 18 ust. 3a, ust. 4, ust. 5 pkt 5, ust. 6, ust. 7 pkt 4 i 6 oraz ust. 9-14."
W powyższych realiach, pomijając brak uzasadnienia na czym ma polegać podnoszona błędna wykładnia powoływanych przez stronę skarżącą kasacyjnie przepisów prawa, nie można również dostrzec wskazywanego powtórzenia norm ustawowych w treści uchwały. Z tej przyczyny zarzut ten jest chybiony.
W powyższej sytuacji zarzuty nie mogły zostać uznany za uzasadnione, w związku z czym, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalono skargę kasacyjną.
Już dziś zamów dostęp
do IFK Platforma Księgowych i Kadrowych
- Codzienne aktualności prawne
- Porady i artykuły z najpopularniejszych czasopism INFOR wraz z bieżącymi wydaniami
- Bogatą bibliotekę materiałów wideo
- Merytoryczne dodatki, ściągi, plakaty
