Wyrok NSA z dnia 10 czerwca 2025 r., sygn. II OSK 184/23
Skarga kasacyjna na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego została oddalona, gdyż zakwestionowane orzeczenie zgodne jest z prawem; zachowana została prawidłowa kwalifikacja obiektu budowlanego jako muru oporowego i nałożono zasadne obowiązki na inwestorów.
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stankowski, Sędziowie: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.), sędzia WSA (del.) Jan Szuma, Protokolant: asystent sędziego Barbara Kowalska, po rozpoznaniu w dniu 10 czerwca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. T. i W. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 29 września 2022 r. sygn. akt II SA/Sz 416/22 w sprawie ze skargi M. T. i W. T. na postanowienie Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia 17 marca 2022 r. nr WOA.7722.77.2020.RK w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 29 września 2022 r., sygn. akt II SA/Sz 416/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę M. T. i W. T. na postanowienie Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z 17 marca 2022 r., nr WOA.7722.77.2020.RK w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych.
Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
W dniu 21 listopada 2019 r. W. T., wystąpił do Starosty Powiatu Łobeskiego z wnioskiem o pozwolenie na budowę, obejmujące m.in. podniesienie poziomu terenu na działce nr [...] z obrębu [...] w Ł. i związaną z tym budowę muru oporowego przy granicy nieruchomości.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łobzie (dalej: "PINB") wszczął postępowanie w sprawie samowolnej budowy muru oporowego i postanowieniem z dnia 11 maja 2020 r., wstrzymał M. i W. T. (dalej: "skarżący") prowadzenie robót budowlanych polegających na budowie muru oporowego na terenie działki nr [...], na granicy z działkami nr [...], nr [...], i nr [...] z obrębu [...] w Ł., nakazał zabezpieczyć i oznakować teren budowy w sposób uniemożliwiający wstęp osobom nieupoważnionym oraz nałożył na inwestorów obowiązek przedstawienia dokumentów niezbędnych do dokonania legalizacji inwestycji.
Skarżący w zażaleniu na powyższe postanowienie wskazali, że na przedmiotowej działce nie są prowadzone żadne roboty budowlane i nie były one prowadzone również w czasie wydania zaskarżonego postanowienia. Nadto oświadczyli, że na działce tej znajdował się częściowo wzniesiony mur oporowy, jednak inwestorzy podjęli decyzję o rezygnacji z jego budowy i wzniesione dotychczas elementy zostały zdemontowane oraz usunięte z działki.
Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Szczecinie postanowieniem z dnia 3 lipca 2020 r. nr WOA.7722.77.2020.MK, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020r. poz. 256 ze zm.- dalej "K.p.a."), art. 48 ust. 2 i 3 oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019r. poz. 1186 ze zm.), po rozpatrzeniu zażalenia M. i W. T., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łobzie z dnia 11 maja 2020 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie po rozpatrzeniu skargi wyżej wymienionych wyrokiem z dnia 17 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Sz 790/20, uchylił zaskarżone postanowienie ZWINB z Szczecinie z dnia 3 lipca 2020 r.
W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że niewątpliwie istnienie obiektu budowlanego zrealizowanego w warunkach samowoli budowlanej warunkuje prowadzenie postępowania legalizacyjnego w trybie art. 48 ustawy Prawo budowlane. Przy czym oczywistym jest, że niemożliwe jest prowadzenie postępowania w przedmiocie samowoli budowlanej w odniesieniu do nieistniejącego, w momencie wydawania decyzji, obiektu budowlanego. Jego rozebranie czyni zatem bezprzedmiotowym dalsze prowadzenie takiego postępowania, gdyż nie można legalizować czy nakazywać rozbiórki obiektu, którego już nie ma.
Jednocześnie Sąd zwrócił uwagę, że skarżący w zażaleniu oświadczyli, że zrezygnowali z kontynuowania budowy muru oporowego, a dotychczas wzniesione jego elementy zostały zdemontowane i usunięte z działki. Również w skardze podnieśli, że kilka dni po przeprowadzonej kontroli dokonali rozbiórki murku oporowego. Tymczasem organ w celu wyjaśnienia podnoszonych przez skarżących okoliczności nie przeprowadził uzupełniającego postępowania dowodowego ani nie zlecił jego przeprowadzenia organowi I instancji. Zamiast tego, rozpoznając merytorycznie sprawę ograniczył się wyłącznie do analizy materiału dowodowego zgromadzonego przez organ niższej instancji, choć skarżący w zażaleniu jak i jego uzupełnieniu wnioskowali o przeprowadzenie dodatkowego dowodu w postaci oględzin ich działki.
W realiach rozpoznawanej sprawy organ odwoławczy zaniechał wyjaśnienia podniesionej przez skarżących okoliczności, mogącej mieć istotne wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, co świadczy o naruszeniu art. 7, art. 77 § 1 i art.15 K.p.a.
Sąd wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy powinien należycie wyjaśnić kwestię, czy doszło do rozebrania muru oporowego, co wymagać będzie rozważenia możliwości uzupełnienia materiału dowodowego.
W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Szczecinie, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333), w brzmieniu obowiązującym do dnia 18 września 2020 r. włącznie, w zw. z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (DZ. U. z 2020 r., poz. 471), po ponownym rozpatrzeniu zażalenia skarżących od postanowienia PINB z dnia 11 maja 2020 r. – postanowieniem z dnia 17 marca 2022 r. nr WOA.7722.77.2020.RK – uchylił zaskarżone postanowienie w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku i wyznaczył termin pięciu miesięcy licząc od dnia otrzymania niniejszego postanowienia (pkt 1 postanowienia) zaś w pozostałej części utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy (pkt 2 postanowienia).
Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy podał, że realizując wskazania WSA w Szczecinie, pismem z dnia 12 sierpnia 2021 r., zlecił organowi I instancji przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego w sprawie, polegającego na dokonaniu oględzin przedmiotowej nieruchomości, celem ustalenia czy sporny mur oporowy został rozebrany.
Odwołując się do ustaleń zawartych w protokole oględzin przeprowadzonych przez PINB w Ł. z dnia 17 września 2021 r. ZWINB stwierdził, że mur oporowy nie został rozebrany. Za gołosłowne uznał twierdzenia skarżących, że na działce znajduje się jedynie cokół ogrodzenia, nie zaś mur oporowy. Dokonane przez PINB w Łobzie oględziny w odkrywkach nr 4 - gł. 140 cm, nr 5 - 115 cm i nr 6-97 cm, potwierdziły, że znajduje się w nich materiał betonowy, nie zaś grunt rodzimy, jak w odkrywkach kontrolnych nr 1, nr 2 i nr 3 o głębokości 100 cm. Przedmiotowy mur oporowy stanowi jednocześnie cokół ogrodzenia, nie jest zaś wyłącznie cokołem ogrodzenia, jak podnoszą skarżący.
Dalej organ wyjaśnił, że mur oporowy stanowi samodzielną konstrukcję, której głównym zadaniem jest powstrzymanie poziomego parcia gruntu, pochodzącego od położonego wyżej terenu, obciążonego dodatkowo fundamentami wiaty i materiałami zgromadzonymi na placu składowym oraz ochrona terenu położonego niżej. Powyższa konstrukcja stanowi "konstrukcję oporową" wymienioną w art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane jako przykład "budowli". Powyższej kwalifikacji nie zmienia zamontowanie na przedmiotowym murze oporowym ogrodzenia. Nadal główną funkcją przedmiotowego muru jest powstrzymanie mas gruntu przed osunięciem się na teren sąsiednich, niżej położonych działek.
Nadto nałożenie na inwestora obowiązków legalizacyjnych może nastąpić, zgodnie z art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, wyłącznie po uprzednim wstrzymaniu samowolnych robót budowlanych, którym nie stoi na przeszkodzie fakt, że roboty zostały już zakończone.
Wstrzymanie robót budowlanych w tym przypadku ma dwojakie znaczenie. Po pierwsze, wstrzymuje roboty budowlane, jeżeli są one obecnie prowadzone, a po drugie stanowi zakaz prowadzenia takich robót na przyszłość.
W dalszej części uzasadnienia organ uznał za zasadne także nałożenie na inwestorów obowiązku zabezpieczenia i oznakowania terenu samowolnej budowy, bowiem odpowiednia jakość i brak zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi i mienia wykonanych robót nie została dotychczas potwierdzona przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia, i w tym celu nałożono obowiązek przedłożenia projektu budowlanego, który co do zasady powinien zawierać inwentaryzację wykonanych robót wraz z ich oceną techniczną.
Podsumowując, organ odwoławczy stwierdził, że podjęte przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łobzie postanowienie, jako odpowiadające prawu, należało utrzymać w mocy, za wyjątkiem terminu wykonania nałożonego obowiązku, który należało określić na nowo z uwagi na zmianę przepisów.
Odnosząc się do kwestii terminu nałożonych obowiązków organ wyjaśnił, że w dniu 31 marca 2020 r. weszła w życie ustawa z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy z dnia 2 marca 2020 r., o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 568), której art. 15zzs ust. 1 pkt 6 stanowił, że: "1. W okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID bieg terminów procesowych i sądowych w: (...) 6) postępowaniach administracyjnych, nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres, jednakże art. 46 pkt 20 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020, poz.875) ww. przepisy art. 15zzs zostały uchylone, przy czym art. 68 wspomnianej ustawy z dnia 14 maja 2020 r. stanowi, że" "Terminy, o których mowa w art. 15zzr ust. 1 ustawy zmienianej w art. 46, których bieg nie rozpoczął się na podstawie art. 15zzr ust. 1 tej ustawy, rozpoczynają bieg po upływie 7 dni od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. od dnia 24 maja 2020 r.).
Inwestorzy w piśmie z dnia 19 kwietnia 2022 r. złożyli skargę na wyżej wymienione postanowienie organu odwoławczego zarzucając mu naruszenie:
1. art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że postanowienie organu nadzoru budowlanego o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych może być wydane w sytuacji, w której roboty budowlane nie są prowadzone, co miało wpływ na treść postanowienia, ponieważ skutkowało uznaniem zasadności postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łobzie wydanego w sprawie o sygn. akt PINB.5160.06.06.2020.BR w dniu 11 maja 2020 r. o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych;
2. art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że postanowienie organu nadzoru budowlanego o nałożeniu na inwestorów obowiązku zabezpieczenia i oznakowania terenu budowy może być wydane w sytuacji, w której roboty budowlane nie stwarzają stanu zagrożenia życia lub zdrowia ludzi, co miało wpływ na treść postanowienia, ponieważ skutkowało uznaniem zasadności postanowienia organu I instancji o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych;
3. rt. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że postanowienie organu nadzoru budowlanego o nałożeniu na inwestorów obowiązku zabezpieczenia i oznakowania terenu budowy może być wydane w sytuacji zagrożenia bezpieczeństwa mienia, pomimo że powołany przepis nie przewiduje takiej podstawy dla nałożenia powyższego obowiązku, co miało wpływ na treść postanowienia, ponieważ skutkowało uznaniem zasadności postanowienia organu I instancji o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych;
4. art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na nałożeniu na inwestorów obowiązku oznakowania terenu budowy, pomimo że powołany przepis nie przewiduje możliwości nałożenia na inwestora takiego obowiązku, co miało wpływ na treść postanowienia, ponieważ skutkowało uznaniem zasadności postanowienia organu I instancji o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych;
5. art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., poprzez nieuwzględnienie przy orzekaniu przez organy I i II instancji stanu faktycznego istniejącego w czasie wydania postanowienia kończącego postępowanie przed organem I instancji i postanowienia, którego dotyczy niniejsza skarga, dotyczącego okoliczności braku prowadzenia robót budowlanych i związanej z tym bezprzedmiotowości zabezpieczenia i oznakowania terenu budowy w sposób uniemożliwiający wstęp osobom nieupoważnionym, co miało wpływ na treść postanowienia, ponieważ skutkowało uznaniem zasadności postanowienia organu I instancji o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych;
6. art. 7 K.p.a., poprzez naruszenie przy orzekaniu zasady uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, poprzez utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji w zakresie zabezpieczenia i oznakowania terenu budowy w sposób uniemożliwiający wstęp osobom nieupoważnionym, pomimo że na działce o nr ewidencyjnym [...] w obrębie 1 w Ł. nie są prowadzone roboty budowlane i nie występują żadne zagrożenia dla osób postronnych, które występowałyby w przypadku prowadzenia robót budowlanych, a wyłączenie wstępu na działkę będzie skutkowało poniesieniem przez skarżących istotnych strat finansowych, wynikających z braku możliwości korzystania z działki w sposób zgodny z jej przeznaczeniem, czyli jako miejsca składowania towarów dla potrzeb sklepu P. w Ł., co miało wpływ na treść postanowienia, ponieważ skutkowało uznaniem zasadności postanowienia organu I instancji o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych.
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.
Wyrokiem z dnia 29 września 2022 r., sygn. akt II SA/Sz 416/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę na postanowienie Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z 17 marca 2022 r. w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych.
W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że będące przedmiotem zaskarżenia rozstrzygnięcie ZWINB w Szczecinie z dnia 17 marca 2022 r. zostało wydane wskutek zapadłego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 17 grudnia 2020 r., sygn. akt: II SA/Sz 790/20. Zgodnie z art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.
Skutki wyroku sądu admnistracyjnego dotyczą każdego nowego postępowania prowadzonego w zakresie danej sprawy i obejmują zarówno postępowanie sądowoadministracyjne, w którym orzeczenie zostało wydane, postępowanie administracyjne, w którym zapadło zaskarżone rozstrzygnięcie administracyjne, jak i wszystkie przyszłe postępowania administracyjne oraz sądowoadministracyjne dotyczące danej sprawy administracyjnej. Kontrola sądowa rozstrzygnięcia wydanego w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, sprowadza się do oceny, czy organ podporządkował się wskazanym wytycznym i ocenie prawnej wyrażonej przez sąd, gdyż jest to główne kryterium poprawności nowowydanej decyzji.
W wyroku wydanym w dniu 17 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Sz 790/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie stwierdził, iż rzeczą organu odwoławczego było przeprowadzenie postępowania w kierunku ustalenia, czy doszło do rozebrania spornego muru oporowego, przy przyjęciu że niemożliwe jest prowadzenie postępowania w przedmiocie samowoli budowlanej w odniesieniu do nieistniejącego w momencie wydania decyzji obiektu budowlanego, zaś jego rozebranie czyni bezprzedmiotowym dalsze prowadzenie takiego postępowania, gdyż nie można legalizować, czy nakazywać rozbiórki obiektu, którego już nie ma.
Odczytując wprost wskazania Sądu płynące z powołanego orzeczenia, Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał zaskarżone postanowienie, w którym stwierdził, że sporny mur oporowy nie został rozebrany. Powyższe stwierdzenie organ oparł o protokół z dnia 17 września 2021 r. ze zleconych i przeprowadzonych przez organ I instancji oględzin robót budowlanych wykonanych na terenie działki nr [...] położonej w Ł.. Zdaniem organu, mur oporowy stanowi jednocześnie cokół ogrodzenia. Jednocześnie organ wyjaśnił, że mur stanowi samodzielną konstrukcję, której głównym zadaniem jest powstrzymanie poziomego parcia gruntu, pochodzącego od położonego wyżej terenu, obciążonego dodatkowo fundamentami wiaty i materiałami zgromadzonymi na placu składowym oraz ochrona terenu położonego niżej. Powyższa konstrukcja stanowi "konstrukcję oporową" wymienioną w art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane jako przykład "budowli". Zdaniem organu, powyższej kwalifikacji nie zmienia zamontowanie na przedmiotowym murze oporowym ogrodzenia. Nadal główną funkcją przedmiotowego muru jest powstrzymanie mas gruntu przed osunięciem się na teren sąsiednich, niżej położonych działek.
Mając na uwadze przytoczone okoliczności, tj. wskazówki skierowane do organu i płynące z prawomocnego wyroku Sądu z dnia 17 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Sz 790/20 oraz treść zaskarżonego postanowienia z dnia 17 marca 2022 r. Sąd uznał, że kwestionowane postanowienie realizuje wytyczne ww. wyroku i zostało wydane w wyniku niewadliwie poczynionych ustaleń stanu faktycznego sprawy.
Nie budzi wątpliwości treść obowiązku jaki został nałożony na skarżących mocą postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łobzie z dnia 11 maja 2020 r. Organ, powołując się na przepisy art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym do dnia 18 września 2020 r., wstrzymał skarżącym prowadzenie robót budowlanych polegających na budowie muru oporowego oraz nakazał zabezpieczenie i oznakowanie terenu budowy, jak też nałożył obowiązek dostarczenia określonych dokumentów.
Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, poprzez jego błędną wykładnię, z uwagi na orzeczenie o wstrzymaniu robót budowlanych w sytuacji, w której roboty budowlane nie są już prowadzone.
Zgodnie z art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym do dnia 18 września 2020 r., jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Na postanowienie przysługuje zażalenie. W ust. 3 określono, że w postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie, dokumentów wymienionych w pkt 1 i 2.
Postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych, o którym mowa w art. 48 ust. 2 ww. ustawy, organ wydaje także wówczas gdy będące przedmiotem postępowania roboty budowlane zostały zakończone. Skoro obiekt będący przedmiotem rozstrzygania nie został zgłoszony organowi administracji ani też nie uzyskano nań pozwolenia na budowę, w istocie nie doszło do zdefiniowania stanu docelowego obiektu budowalnego. Tym samym nie jest wykluczone, iż w zamierzeniach inwestora jest kontynuacja robót budowalnych. Nie ma bowiem nigdy pewności, czy – gdyby organ nie wstrzymał robót budowlanych – inwestor nie zacząłby ich prowadzić, nie mając formalnego zakazu.
Nieprzypadkowo w art. 48 ust. 2 Prawa budowalnego ustawodawca nie zastrzegł tak, jak w art. 49b ust. 2, że wstrzymuje się prowadzenie robót budowlanych tylko wtedy, gdy budowa nie została zakończona. Należy więc przyjąć, że wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych w tym przypadku ma dwojakie znaczenie. Po pierwsze, wstrzymuje roboty budowlane, jeżeli są one obecnie prowadzone, a po drugie, stanowi zakaz prowadzenia takich robót na przyszłość, do zakończenia postępowania, z konsekwencjami wynikającymi z art. 50a pkt 1 (por: Prawo budowlane. Komentarz. Wyd. III, pod red. Andrzeja Glinieckiego, opublikowany Lex, wyroki NSA: z dnia 10 stycznia 2017 r., sygn. II OSK 894/15; z dnia 14 maja 2021 r., sygn. II OSK 2248/18, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl).
Zdaniem Sądu, w realiach kontrolowanej sprawy wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych nie stanowi naruszenia przepisów art. 48 ust. 2 Prawa budowalnego i należy je rozumieć jako zakaz prowadzenia takich robót przez skarżących tak długo dopóki nie zostanie zakończone postępowanie.
Wbrew twierdzeniu skarżących nie może być w tym przypadku (braku prowadzenia robót budowlanych) mowy o bezprzedmiotowości obowiązku polegającego na zabezpieczeniu terenu budowy, gdyż obowiązek zawarcia tego rodzaju rozstrzygnięcia wynika wprost z powołanego art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowalne. Zgodnie z tym przepisem w postanowieniu, o którym mowa w ust. 2 (o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych), ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy. Przy czym obowiązek ten może polegać również na zabezpieczeniu terenu budowy poprzez jego oznakowanie w sposób uniemożliwiający wejście osobom nieupoważnionym.
Nadto za niezasadne Sąd uznał zarzuty dotyczące naruszenia art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, poprzez jego błędną wykładnię, a odnoszące się do nałożonego na inwestorów obowiązku zabezpieczenia i oznakowania terenu budowy, w sytuacji gdy wskazane obowiązki nakładane są na podstawie art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane.
Podobnie nie zasługuje na uwzględnienie argumentacja odnosząca się do nałożenia takiego rodzaju obowiązku, gdy w ocenie skarżących roboty budowlane nie stwarzają stanu zagrożenia życia lub zdrowia ludzi, przy jednoczesnym kwestionowaniu okoliczności jego nałożenia w sytuacji zagrożenia bezpieczeństwa mienia, które to okoliczności były prawnie irrelewantne.
Podstawę materialnoprawną nałożonych obowiązków stanowił przepis art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym do dnia 18 września 2020 r., co oznacza, że organ nakładając obowiązki przy jednoczesnym wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych nie był zobowiązany do oceny wystąpienia stanu zagrożenia życia lub zdrowia ludzi, do czego byłby zobowiązany gdyby w sprawie miały zastosowanie przepisy ww. ustawy w aktualnym brzmieniu. Zgodnie bowiem z treścią znowelizowanego art. 48 ust. 2 ustawy - jeżeli w wyniku budowy występuje stan zagrożenia życia lub zdrowia ludzi, w postanowieniu o wstrzymaniu budowy organ nadzoru budowlanego nakazuje bezzwłoczne: zabezpieczenie obiektu budowlanego lub terenu, na którym prowadzona jest budowa, oraz usunięcie stanu zagrożenia.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 7 K.p.a. poprzez naruszenie przy orzekaniu zasady uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, poprzez utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji wskazać należy, że treść rozstrzygnięcia organu wynikała z przepisów prawa materialnego tj. ustawy Prawo budowlane. Natomiast zasada uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywatela nie mogła powodować naruszenia tego prawa. Nie mają przy tym znaczenia dla oceny legalności podjętego przez organ rozstrzygnięcia podniesione przez skarżących okoliczności odnoszące się do poniesienia przez nich strat finansowych, w związku z brakiem możliwości korzystania z działki w sposób zgodny z jej przeznaczeniem, czyli jako miejsca składowania towarów dla potrzeb sklepu.
Zdaniem Sądu zebrany materiał dowodowy nie dawał żadnych podstaw do stwierdzenia, że organy uchybiły swym powinnościom w toku przeprowadzonego postępowania administracyjnego, wynikającym z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., bowiem ustalenia faktyczne organów nie budzą wątpliwości, a ocena materiału dowodowego jest prawidłowa.
Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę kasacyjną wnieśli M. T. i W. T. podnosząc zarzuty naruszenia art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. poprzez błędną jego wykładnię i uznanie, że obiekt budowlany znajdujący się na działce o nr ew. [...] w obrębie 1 w Ł. będący przedmiotem oględzin z 17 września 2021 r., według których w odkrywkach w pkt nr 4 na głębokości 140 cm, w pkt nr 5 na głębokości 115 cm i w pkt nr 6 na głębokości 97 cm znajduje się materiał betonowy, stanowi konstrukcję oporową w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawione zostały argumenty mające, zdaniem skarżących kasacyjnie, potwierdzać zasadność podniesionych zarzutów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej jako "P.p.s.a."), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez M. T. i W. T. nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Kwalifikacja znajdującego się na działce skarżących obiektu budowlanego została przesądzona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 17 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Sz 790/20. W wyroku tym Wojewódzki Sąd Administracyjny jednoznacznie stwierdził, że obiekt ten jest murem oporowym. Poglądem tym były związane zarówno organy administracji jak Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznający skargę w niniejszej sprawie.
Zgodnie z treścią art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W niniejszej sprawie przepisy prawa mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy nie uległy zmianie. Sąd I instancji był tym samym związany poglądem wyrażonym w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 17 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Sz 790/20. W konsekwencji nie było podstaw do dokonywania odmiennej kwalifikacji znajdującego się na nieruchomości skarżących kasacyjnie obiektu budowlanego. W tej sytuacji zarzut naruszenia art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. nie mógł skutkować uwzględnieniem skargi kasacyjnej.
Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.
Już dziś zamów dostęp
do IFK Platforma Księgowych i Kadrowych
- Codzienne aktualności prawne
- Porady i artykuły z najpopularniejszych czasopism INFOR wraz z bieżącymi wydaniami
- Bogatą bibliotekę materiałów wideo
- Merytoryczne dodatki, ściągi, plakaty
