Wyrok NSA z dnia 26 marca 2024 r., sygn. III OSK 1466/22
Zasada dostępności informacji publicznej może być ograniczona z uwagi na ochronę prywatności osoby fizycznej, jednakże nie znajduje zastosowania, gdy osoba ta wyraźnie zrezygnuje z tego prawa, szczególnie w kontekście wydatkowania środków publicznych.
Dnia 26 marca 2024 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędziowie: sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) sędzia del. WSA Maciej Kobak po rozpoznaniu w dniu 26 marca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 29 marca 2022 r. sygn. akt II SA/Ke 95/22 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 2 lutego 2022 r. znak: SKO.IN-90/7629/154/2021 w przedmiocie dostępu do informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 29 marca 2022 r. sygn. akt II SA/Ke 95/22, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 2 lutego 2022 r. znak: SKO.IN-90/7629/154/2021 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej, uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu pierwszej instancji (pkt I); zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz Stowarzyszenia [...] kwotę 697 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt II).
W uzasadnieniu wyroku podał, że zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia 18 listopada 2021 r. znak: AR.1431.44.2021 w przedmiocie odmowy udostępnienia wnioskowanej przez Stowarzyszenie [...] informacji publicznej w postaci trójstronnego porozumienia pomiędzy gminą [...], Szkołą Podstawową w [...] a D.P., dotyczącego wypłacenia D.P. odszkodowania w związku z unieważnieniem konkursu na stanowisko dyrektora Szkoły Podstawowej w [...], w którym był on kandydatem na to stanowisko. Kolegium wskazało, że bezspornym w tej sprawie jest, iż porozumienie objęte wnioskiem Stowarzyszenia, którego stroną jest m.in. Gmina [...], jak i Szkoła Podstawowa w [...], stanowi informację publiczną w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz.U. z 2020 r., poz. 2176 ze zm., dalej w skrócie "u.d.i.p."), bowiem dotyczy wydatkowania środków publicznych i dokument ten został wytworzony przez podmiot publiczny. Spór pomiędzy organem pierwszej instancji a wnioskodawcą dotyczy natomiast tego, czy udostępnieniu powinna podlegać pełna treść w/w porozumienia. Kolegium zwróciło uwagę, że część treści zawartych w powołanym porozumieniu jest wnioskodawcy znana. Co więcej, część zapisów tego porozumienia została upubliczniona w wystąpieniu pokontrolnym Regionalnej Izby Obrachunkowej w [...]. Wnioskodawcy znane jest zatem: imię i nazwisko osoby fizycznej, której na mocy w/w porozumienia wypłacono odszkodowanie, data zawarcia porozumienia, podmioty które je zawarły, poszczególne kwoty należne D.P. na mocy konkretnych tytułów wykonawczych (postanowienia i wyroków sądów z podaniem daty i sygnatury sądowej) od danego podmiotu i z jakiego tytułu. Pozostałe zapisy nie mogą zostać natomiast udostępnione wnioskodawcy, gdyż dotyczą sfery prywatnej osoby niepełniącej funkcji publicznej, jej działań, zaniechań i zobowiązań. Przy czym zanonimizowanie dokumentu w większości jego fragmentów czyniłoby taką informację nieczytelną i jako taką nieprzydatną do celu jakiemu służy prawo do informacji publicznej. Kolegium zwróciło uwagę, że zgodnie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Podkreśliło, że dane zawarte w porozumieniu będącym przedmiotem wniosku w niniejszej sprawie, dotyczą poza podmiotami publicznymi, tj. Gminą [...] i Szkołą Podstawową w [...], także osoby fizycznej – D.P., który był kandydatem na Dyrektora w/w Szkoły, wygrał konkurs na to stanowisko, ale konkurs został przez Burmistrza Miasta i Gminy [...] unieważniony. Wobec powyższego, zdaniem Kolegium, rację ma organ pierwszej instancji, że skoro D.P. nie objął nigdy stanowiska Dyrektora Szkoły Podstawowej w [...], to należy uznać, że nie pełnił tej funkcji publicznej. Ponadto należy mieć na względzie, że możliwość ingerencji w prawo do prywatności ma znacznie szerszy zakres w stosunku do osób pełniących funkcje publiczne niż do pozostałych osób. Wartości związane z potrzebą kontroli społecznej nad wydatkami publicznymi, czy transparentnością działania organów wykonujących zadania publiczne, nie uzasadniają według art. 5 ust. 2 u.d.i.p. pozbawienia ochrony prywatności osób, które nie pełnią funkcji publicznych, a żądane informacje nie mają związku z pełnieniem tych funkcji (w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji) chyba, że dana osoba fizyczna rezygnuje z przysługującego jej prawa. Z kolei osoby dopiero kandydujące na funkcje publiczne, z tego wyłącznie tytułu że kandydują nie mogą być – co do zasady – automatycznie uznane za podlegające normie przepisu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w odniesieniu do osób pełniących funkcje publiczne czy mających związek z pełnieniem tych funkcji. Wyraźnie akcentuje się to w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w którym podnosi się, że należy odróżnić sytuację osób pełniących funkcje publiczne i mających związek z pełnieniem tych funkcji od sytuacji osób, które dopiero ubiegają się o przyjęcie do służby i które nie zostaną zatrudnione i w związku z tym nie będą pełnić funkcji publicznej. W konsekwencji żądanie informacji publicznej o kandydatach do służby publicznej wymaga rozważenia przesłanek wyłączających udostępnienie tej informacji określonych w art. 5 ust. 2 tej ustawy (por. wyrok NSA z dnia 27 października 2017 r., sygn. akt I OSK 3254/15). O ile przepis szczególny nie stanowi inaczej, informacje o kandydatach, którzy zgłosili się do konkursu na stanowisko publiczne, stanowią informacje publiczne w zakresie objętym wymaganiami związanymi ze stanowiskiem określonym w ogłoszeniu o naborze, takie jak np. informacje o kandydatach potwierdzające wykształcenie, staż pracy, doświadczenie zawodowe na odpowiednich stanowiskach oraz inne informacje dotyczące wymagań związanych z danym stanowiskiem (por. wyrok NSA z dnia 19 sierpnia 2009 r., sygn. akt I OSK 683/09). Osoby te jednak z tego tylko tytułu, że zgłosiły swój udział w konkursie na stanowisko związane z pełnieniem funkcji publicznej nie stają się osobami pełniącymi funkcje publiczne bądź mającymi związek z pełnieniem tych funkcji w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Tym samym D.P. nie można uznać za osobę pełniącą funkcję publiczną – dyrektora szkoły, a informacji zawartych w porozumieniu, dotychczas nieujawnionych, za związane z pełnieniem przez wyżej wymienionego funkcji publicznej jako dyrektora szkoły. Niemniej jednak, w świetle art. 5 ust. 2 u.d.i.p., ograniczenie prawa do informacji publicznej z uwagi na prywatność osoby fizycznej nie obowiązuje, gdy osoba której żądane informacje dotyczą zrezygnuje z prawa do tego ograniczenia. Z akt sprawy nie wynika, aby D.P. zrezygnował z powyższego ograniczenia, natomiast z przepisu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. nie wynika obowiązek zwracania się przez adresata wniosku do osób fizycznych, których dotyczy ta informacja, z zapytaniem czy wyrażają zgodę na jej udostępnienie.
Sąd pierwszej instancji, uwzględniając skargę Stowarzyszenia, podkreślił, że w kontekście zastosowanego przez organy przepisu art. 5 ust. 2 u.d.i.p., istotnym w niniejszej sprawie jest fakt, że w piśmie z dnia 11 lutego 2022 r., adresowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], D.P. stwierdził, iż organ pierwszej instancji nie wystąpił do niego z pytaniem o zrezygnowanie z prawa do prywatności w związku z wnioskiem o udostępnienie trójstronnego porozumienia, którego jest stroną. Tymczasem w piśmie tym D.P. oświadczył, że wyraża wolę udostępnienia całości porozumienia między nim, Gminą [...] i Szkołą Podstawową w [...] i tym samym rezygnuje ze swojego prawa do prywatności w przedmiotowym postępowaniu. Tak wyrażone stanowisko w sposób zasadniczy wpływa na możliwość odmowy udostępnienia informacji publicznej z powołaniem się na art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Co prawda w/w oświadczenie D.P. zostało zawarte w piśmie sporządzonym już po wydaniu zaskarżonej decyzji, niemniej jednak w tym konkretnym przypadku zasadnym było uzyskanie przez organ pierwszej instancji stanowiska D.P. w tym przedmiocie już na etapie rozpoznawania wniosku Stowarzyszenia. Przedmiotowe porozumienie dotyczy bowiem wydatkowania środków publicznych, zaś dwie spośród trzech stron tego porozumienia to podmioty publiczne, a zatem jedyną przeszkodą w jego udostępnieniu była ochrona prywatności D.P.. Pomijając fakt, że – jak słusznie zwrócono uwagę w skardze – pojęcie osoby pełniącej funkcję publiczną jest ujmowane szeroko i nie ogranicza się tylko do funkcjonariuszy publicznych, lecz obejmuje każdą osobę mającą związek z realizacją zadań publicznych (nawet dopiero ubiegającą się o ich wypełnianie – por. m.in. wyroki NSA z dnia: 14 lutego 2020 r., sygn. akt I OSK 1644/18 i 24 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 2530/17), a do zadań publicznych zalicza się m.in. realizowanie konstytucyjnego prawa do wykształcenia, sam organ odwoławczy przyznał, że zasadnicza treść przedmiotowego porozumienia (imię i nazwisko osoby fizycznej, której na mocy porozumienia wypłacono odszkodowanie, data zawarcia porozumienia, podmioty które je zawarły, poszczególne kwoty należne D.P. na mocy konkretnych tytułów wykonawczych, tj. postanowienia i wyroków sądów z podaniem daty i sygnatury sądowej, od danego podmiotu i z jakiego tytułu) jest i tak znana wnioskodawcy. W związku z tym istotnym było wyjaśnienie, czy pozostała część porozumienia zawiera takie elementy, które z punktu widzenia D.P. byłyby istotne i podlegały ochronie na gruncie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Jak się jednak okazuje, nawet jeśli takie elementy (które mogłyby być istotne z punktu widzenia prawa do prywatności D.P.) w pozostałej części porozumienia istnieją, sam zainteresowany nie uznaje ich za wymagające ochrony, o czym jednoznacznie wypowiedział się w piśmie z dnia 11 lutego 2022 r., a co jest rozstrzygające z punktu widzenia art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Uzyskanie stanowiska w tym przedmiocie (wyłącznie od jednej, znanej organowi osoby) jednoznacznie wyjaśniałoby kwestię możliwości udzielenia informacji, bez potrzeby prowadzenia długotrwałego postępowania. Znając pogląd wyrażony w powoływanym przez Kolegium wyroku NSA z dnia 9 grudnia 2021 r., sygn. III OSK 3388/21, Sąd pierwszej instancji stanął jednak na stanowisku, że w tej konkretnej sytuacji brak stosownego zapytania stanowił istotne naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 2 u.d.i.p., co skutkowało koniecznością uchylenia decyzji organów obu instancji.
Już dziś zamów dostęp
do IFK Platforma Księgowych i Kadrowych
- Codzienne aktualności prawne
- Porady i artykuły z najpopularniejszych czasopism INFOR wraz z bieżącymi wydaniami
- Bogatą bibliotekę materiałów wideo
- Merytoryczne dodatki, ściągi, plakaty
