Wyrok NSA z dnia 21 września 2021 r., sygn. II OSK 958/21
Administracyjne postępowanie
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 21 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 stycznia 2021 r., sygn. akt IV SAB/Wa 849/20 w sprawie ze skargi M. S. na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o udostępnienie akt administracyjnych 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 21 stycznia 2021 r., sygn. akt IV SAB/Wa 849/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. S. na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o udostępnienie akt administracyjnych: 1. zobowiązał Wojewodę [...] do rozpatrzenia wniosku M. S. z [...] maja 2020 r. o udostępnienie akt administracyjnych sprawy - w terminie jednego miesiąca od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy; 2. stwierdził, że Wojewoda [...] dopuścił się bezczynności w zakresie rozpatrzenia wniosku, o którym mowa w pkt 1 wyroku; 3. stwierdził, że bezczynność Wojewody [...] nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz 4. zasądził od Wojewody [...] na rzecz skarżącej kwotę 597 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
W uzasadnieniu wyroku sąd I instancji wskazał na następujące ustalenia faktyczne:
Pismem z [...] lipca 2020 r. (data wpływu do organu [...] lipca 2020 r.) M. S., wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o udostępnienie akt administracyjnych sprawy dotyczącej postępowania prowadzonego przez ten organ pod sygn. [...]. Strona wniosła o: stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności w wydaniu postanowienia określonego w art. 74 § 2 k.p.a., zobowiązanie Wojewody [...] wydania postanowienia w terminie jednego miesiąca od daty doręczenia akt organowi, orzeczenie, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Organowi zarzucono naruszenie przepisów 35 § 1 k.p.a. poprzez brak wydania rozstrzygnięcia o odmowie udostępnienia dokumentacji przewidzianej prawem tj. postanowienia o którym mowa w art. 74 § 2 k.p.a. W uzasadnieniu strona wskazała, że przed Wojewodą [...] pod sygn. [...] toczyło się postępowanie zainicjowane wnioskiem M. S. w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy na terenie Rzeczypospolitej Polskiej. Pismem z dnia [...] maja 2020 r., doręczonym organowi w dniu [...] maja 2020 r., pełnomocnik Skarżącej wystąpił z wnioskiem o umożliwienie zapoznania się z dokumentacją zgromadzoną w aktach sprawy [...]. Pomimo złożonego wniosku akta sprawy nie zostały do dnia dzisiejszego udostępnione. Organ nie wydał ponadto rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 74 § 2 k.p.a., co oznacza, że pozostaje bezczynny w rozpatrzeniu wniosku. Pismem z dnia [...] lipca 2020 r., doręczonym organowi pierwszej instancji w dniu [...] lipca 2020 r., Skarżąca wniosła do organu wyższego szczebla ponaglenie w związku z bezczynnością organu. Powołano, że pomimo wniesionego ponaglenia do dnia złożenia skargi Wojewoda [...] nie rozpoznał wniosku Skarżącej. Również organ wyższej instancji - tj. Szef Urzędu ds. Cudzoziemców, nie rozpoznał wniesionego ponaglenia. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o odrzucenie skargi, ewentualnie oddalenie skargi, zasądzenie od strony kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu stanowiska organ wskazał, że [...] lipca 2019 r. M. S., obywatelka U., wystąpiła do Wojewody [...] z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej ze względu na pracę. W dniu [...] marca 2020 r. Wojewoda [...] wydał decyzję z wniosku skarżącej o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. [...] maja 2020 r. do Wojewody wpłynęło odwołanie od ww. decyzji. Wraz z odwołaniem zostało złożone pismo pełnomocnika zawierające prośbę o wgląd w akta sprawy cudzoziemca. Organ wskazał, że z uwagi na ilość składanych do organu wniosków o przegląd akt sprawy (kilkadziesiąt dziennie) oraz konieczność podejmowania przez organ wszelkich czynności z zachowaniem reżimu sanitarnego, brak było możliwości udostępnienia akt sprawy w terminie 7 dni, przed przesłaniem odwołania do organu II instancji. Powołano, że wnioski o wgląd w akta sprawy realizowane są zgodnie z kolejnością wpływu. Organ wskazał, że pismem z dnia [...] czerwca 2020 r. Wojewoda przekazał odwołanie wraz z aktami sprawy oraz prośbą o wgląd w akta sprawy do organu II instancji, tj. Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców. W dniu [...] czerwca 2020 r. pełnomocnik złożył uzupełnienie odwołania. W dniu [...] lipca 2020 r. do Wojewody wpłynęło pismo zatytułowane ponaglenie. Pismem z dnia [...] sierpnia 2020 r. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców zwrócił pismo pełnomocnika wskazując, że ww. pisma nie można uznać za ponaglenie, gdyż pełnomocnik nie żąda usunięcia naruszenia prawa spowodowanego bezczynnością czy przewlekłością w załatwieniu sprawy z wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy, tylko umożliwienia wglądu w akta sprawy. Jednocześnie organ odwoławczy nakazał usunięcie wpisu "Ponaglenie" z Krajowego Zbioru Rejestrów Ewidencji i Wykazu w Sprawach Cudzoziemców. Wojewoda podał również, że jakkolwiek pełnomocnik strony już po wydaniu decyzji przez organ I instancji, złożył pismo zatytułowane ponaglenie, to organ II instancji uznał, że brak jest możliwości uznania tego pisma za ponaglenie z art. 37 k.p.a. Tym samym nie można uznać, że została wyczerpana przesłanka wskazana w art. 52 p.p.s.a. Odnosząc się zaś merytorycznie do argumentów skargi, organ zauważył, że przekazał pismo z prośbą o wgląd w akta sprawy do organu II instancji, gdzie akta sprawy się znajdowały, tym samym brak było podstaw do wydania postanowienia o odmowie wglądu w akta sprawy, gdyż żadna z okoliczności wskazanych w art. 74 k.p.a stanowiąca podstawę do odmowy nie zachodziła. W merytorycznym uzasadnieniu sąd wojewódzki wskazał, że skarga jest zasadna i dopuszczalna, gdyż skarżąca dopełniła wymogu formalnego wyczerpania środków zaskarżenia przed jej złożeniem, składając w piśmie z [...] lipca 2020 r., w trybie art. 37 k.p.a., ponaglenie. Wbrew stanowisku organu nie budzi wątpliwości, że pismo to stanowi ponaglenie. Wynika to z samego tytułu pisma "ponaglenie", skierowania go do organu wyższej instancji za pośrednictwem organu skarżonego, a w treści pisma pełnomocnik strony powołał treść art. 37 k.p.a. dotyczącego instytucji ponaglenia. Pismo to zostało przekazane przez Wojewodę do organu wyższej instancji do rozpoznania zgodnie z właściwością. Nie ma więc w sprawie znaczenia, że organ wyższej instancji uznał, że przedmiotowe pismo nie stanowi ponaglenia i zwrócił je Wojewodzie nakazując wykreślenie wpisu "ponaglenie" z systemu. Sąd I instancji wyjaśnił, że celem skargi na bezczynność organu administracji jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. Podał, że o bezczynności organu administracji możemy mówić wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadząc postępowanie, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, czy też nie podejmuje innej stosownej czynności. Wniesienie skargi na bezczynność organu jest uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu, mimo istnienia ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu. Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. Dla uznania bezczynności organu konieczne jest ustalenie, że był on zobowiązany na podstawie obowiązujących przepisów prawa do wydania decyzji, aktu lub podjęcia określonych czynności i mimo to nie podejmuje działań mających na celu uczynienie zadość temu obowiązkowi. Ocena, co do bezczynności organu, dokonana być musi na gruncie właściwego dla załatwienia sprawy prawa materialnego, gdyż ono rozstrzyga o legitymacji organu oraz wynikających z przepisów uprawnieniach i obowiązkach. W kontrolowanej sprawie pełnomocnik skarżącej wniósł skargę na bezczynność Wojewody [...] polegającą na nie załatwieniu jego wniosku z dnia [...] maja 2020 r. We wniosku zwrócił się o umożliwienie zapoznania się z dokumentacją zgromadzoną w sprawie prowadzoną przed Wojewodą [...]. Zasady określające dostęp do akt sprawy administracyjnej zostały określone przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. I tak zgodnie z art. 73 § 1 k.p.a. strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania, zaś § 2 stanowi, że strona może żądać uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony. Stosownie natomiast do treści § 3 ww. art. organ administracji publicznej może zapewnić stronie dokonanie czynności, o których mowa w § 1, w swoim systemie teleinformatycznym, po uwierzytelnieniu strony w sposób określony w art. 20a ust. 1 albo 2 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne. W art. 74 k.p.a. zostało uregulowane ograniczenia dostępu do akt sprawy i tak stosownie do § 1, przepisu art. 73 nie stosuje się do akt sprawy zawierających informacje niejawne o klauzuli tajności "tajne" lub "ściśle tajne", a także do innych akt, które organ administracji publicznej wyłączy ze względu na ważny interes państwowy. Zgodnie z § 2 ww. art. odmowa umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii i odpisów, uwierzytelnienia takich kopii i odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Formy postanowienia wymaga więc odmowa umożliwienia wykonania przez stronę każdego z osobna uprawnienia z art. 73 k.p.a. Kodeks postępowania administracyjnego nie określa w sposób bezpośredni przesłanek podjęcia aktu odmownego. Przyjąć należy, że są one negatywną konsekwencją niespełnienia zróżnicowanych przesłanek skorzystania z uprawnienia. Wobec tego przepis art. 74 § 2 k.p.a. odnosi się do wszystkich przypadków odmowy realizacji żądań strony przewidzianych w art. 73 k.p.a. Za równoważną z odmową udostępnienia akt potraktować należy jakąkolwiek postać częściowej reglamentacji w stosunku do akt sprawy, np. udostępnia tylko części akt. Postanowienie wydane na podstawie art. 74 § 2 k.p.a. jako podlegające zaskarżeniu wymaga uzasadnienia faktycznego i prawnego. Do wydania postanowienia na podstawie art. 74 § 2 k.p.a. uprawniony jest ten organ, który na podstawie art. 73 § 1 k.p.a. zobowiązany jest umożliwić stronie przeglądanie akt sprawy, sporządzanie z nich notatek, odpisów lub kopii. Sąd wojewódzki wskazał także, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd o dopuszczalności skargi na bezczynność organu polegającą na niespełnieniu żądania udostępnienia akt sprawy. Stwierdził, że w sprawie niniejszej Wojewoda [...] nie rozpoznał wniosku o udostępnienie akt sprawy z dnia [...] maja 2020 r. (wpływ do organu w dniu [...] maja 2020 r.) w formie prawem przewidzianej i do dnia dzisiejszego ani nie udostępnił akt do wglądu pełnomocnikowi skarżącej, ani nie wydał postanowienia w trybie art. 74 § 2 k.p.a. w przedmiocie odmowy dostępu do akt sprawy. Bez znaczenia pozostaje tym samym okoliczność, że akta sprawy wraz z odwołaniem zostały przekazane organowi odwoławczemu wraz z pismem strony zawierającym wniosek o umożliwienie wglądu w akta sprawy. Wniosek pełnomocnika strony został skierowany do organu I instancji, w czasie kiedy akta sprawy znajdowały się w dyspozycji tego organu. Do obowiązku Wojewody należało zatem rozpoznanie przedmiotowego wniosku, a nie przesyłanie go do organu odwoławczego.
Już dziś zamów dostęp
do IFK Platforma Księgowych i Kadrowych
- Codzienne aktualności prawne
- Porady i artykuły z najpopularniejszych czasopism INFOR wraz z bieżącymi wydaniami
- Bogatą bibliotekę materiałów wideo
- Merytoryczne dodatki, ściągi, plakaty
