Wyrok NSA z dnia 26 listopada 2019 r., sygn. I OSK 748/18
Nieruchomości
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędziowie sędzia NSA Tamara Dziełakowska (spr.) sędzia del. WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik Protokolant starszy specjalista Marek Szwed-Lipiński po rozpoznaniu w dniu 26 listopada 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. B., E. O. i T. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 listopada 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 1245/17 w sprawie ze skargi A. B., E. O. i T. M. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z 7 listopada 2017 r., sygn. akt I SA/Wa 1245/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. B., E. O. i T. M. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] czerwca 2017 r. utrzymującą w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego z [...] grudnia 2016 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z [...] marca 1974 r. ustalającą na rzecz B. M. (poprzednika prawnego skarżących) odszkodowanie w łącznej kwocie 26.091 zł za grunt nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...] w kwocie 26.091 zł.
Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organów obu instancji, że kwestionowana w postępowaniu nadzwyczajnym decyzja Naczelnika Dzielnicy [...] z [...] marca 1974 r. nie jest obarczona żadną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 1 - 7 Kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności wadą "rażącego naruszenia prawa", której istnienia skarżący upatrywali w ustaleniu odszkodowania bez przeprowadzenia rozprawy administracyjnej i co się z tym wiąże bez wysłuchania na niej opinii biegłych tj. z naruszeniem art. 21 i 22 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r., Nr 10., poz. 64 ze zm. ). Analizując to zagadnienie Sąd w pierwszej kolejności wyjaśnił, że materialnoprawną podstawą kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji był art. 53 ust. 1 ww. ustawy, zgodnie z którym "(p)rzepisy niniejszej ustawy dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości stosuje się odpowiednio do odszkodowania za gospodarstwa rolne, sadownicze i warzywnicze na gruntach, które na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy przeszły na własność Państwa, jeżeli ich poprzedni właściciele lub następcy prawni tych osób, prowadzący wymienione gospodarstwa, pozbawieni zostali użytkowania wspomnianych gruntów po wejściu w życie niniejszej ustawy" (ust.1), oraz "do domów jednorodzinnych i jednej działki budowlanej pod budowę domu jednorodzinnego, które przejdą po wejściu w życie niniejszej ustawy na własność Państwa na podstawie dekretu powołanego w ust. 1" (ust. 2). Następnie wskazał, że stosownie do art. 21 ust. 1 oraz art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. - w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kwestionowanej decyzji (a które to przepisy znajdują się w rozdziale 3, zatytułowanym "Postępowanie wywłaszczeniowe" podczas, gdy art. 53 ustawy zawarty został w rozdziale 8 zatytułowanym: "Przepisy przejściowe i końcowe") - "po przeprowadzeniu rozprawy naczelnik powiatu wydaje decyzję, w której orzeka wywłaszczenie w zakresie podanym we wniosku lub mniejszym albo oddala wniosek o wywłaszczenie". Zgodnie z kolei z art. 22 powołanej ustawy "(o)dszkodowanie ustala się na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez naczelnika powiatu, przy czym opinia biegłych powinna zawierać szczegółowe uzasadnienie". Sąd zwrócił uwagę, że "odpowiednie" stosowanie przepisów, o którym mowa w art. 53 ust. 1 i 2 ww. ustawy nie musi oznaczać stosowania wprost. W przepisie tym nie określono zatem dokładnie, które przepisy dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości mają zastosowanie w stosunku do ustalania odszkodowania za nieruchomości warszawskie oraz w jakim zakresie. Wyjaśnił też, odwołując się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego, że w doktrynie i judykaturze utrwalony jest pogląd, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. winny decydować łącznie trzy przesłanki - oczywistość naruszenia, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, a więc skutki, które decyzja wywołuje. Skutki zaś, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to konsekwencje gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. W związku z tym Sąd pierwszej instancji wywiódł, że nie każde nawet oczywiste naruszenie niebudzących wątpliwości interpretacyjnych przepisów prawa prowadzić będzie do stwierdzenia nieważności obarczonej owym naruszeniem decyzji administracyjnej, lecz tylko takie, które doprowadziło do ukształtowania tak daleko wadliwego prawnie stosunku administracyjnego, że jest on nie do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Aby zatem ocenić czy decyzję odszkodowawczą wydano z rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie można pominąć zagadnienia, czy stwierdzone naruszenie rzutowało na wymiar odszkodowania. Na takim też stanowisku, jak stwierdził Sąd, konsekwentnie stoi obecne orzecznictwo sądów administracyjnych w odniesieniu do niespełnienia ustanowionego w art. 22 ustawy wywłaszczeniowej obowiązku wysłuchania na rozprawie opinii biegłych wskazując, że naruszenie to należy rozważyć w kontekście całości okoliczności, obrazujących przebieg postępowania w sprawie. Tylko bowiem wówczas, gdy zostanie wykazane, że nieobecność biegłych na rozprawie miała wpływ na wysokość ustalonego odszkodowania uznać można, że z tej przyczyny doszło do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Analogicznie jak w kwestii niedopełnienia obowiązku wysłuchania na rozprawie biegłych, należy podejść do naruszenia art. 21 ustawy z 1958 r. polegającego na odstąpieniu od przeprowadzenia rozprawy administracyjnej. Wprawdzie rację mają skarżący, że ten element postępowania dowodowego w sprawach o odszkodowanie za utraconą nieruchomość jest obligatoryjny, a tym samym jego pominięcie stanowi istotne naruszenie dyspozycji normy prawnej zawartej w tym przepisie jak też przepisie art. 89 § 1 k.p.a., jednakże, zważywszy na fakt, że dla eliminacji decyzji ostatecznej na zasadzie art. 156 § 1 k.p.a., koniecznym jest by stwierdzone naruszenie miało znacznie większą wagę, aniżeli stabilność decyzji ostatecznej i potrzeba ochrony ukształtowanych w przeszłości stosunków prawnych, również w takim wypadku wagę naruszenia należy oceniać przez pryzmat wymiaru przyznanego odszkodowania. Ustalając następnie, że przyznana kwestionowaną decyzją kwota odszkodowania odpowiadała ówczesnym regulacjom prawnym i znajdowała oparcie w pisemnej opinii biegłego z kwietnia 1973 r. przyjął, że samo naruszenie art. 22 ustawy wywłaszczeniowej polegające na nieprzeprowadzeniu rozprawy, a co za tym idzie niewysłuchanie na niej opinii biegłego, nie narusza prawa w takim stopniu, którego nie da się pogodzić ze społeczno - gospodarczymi skutkami decyzji w zakresie przyznania odszkodowania. W żaden sposób bowiem wynik rozprawy (o ile byłaby ona przeprowadzona) - wobec zasad ustalania w obowiązującym wówczas stanie prawnym odszkodowania według stawek sztywnych (a nie jak ma to miejsce obecnie według wartości rynkowej nieruchomości) - nie mógłby wpłynąć na efekt prowadzonego postępowania. Z tych względów, odmowa stwierdzenia nieważności ww. decyzji, wobec niestwierdzenia wady z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. odpowiada prawu, a sformułowane w tym aspekcie zarzuty podniesione w skardze, nie mają usprawiedliwionych podstaw. Ponadto Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że specyfika opinii wydawanych na potrzeby wywłaszczenia nieruchomości, pod rządami ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, polegała na tym, że w tym czasie funkcjonowania państwa i prawa w praktyce nie istniał lub miał marginalne znaczenie wolny rynek obrotu nieruchomościami, a szacunki gruntu i znajdujących się na nich budynków, opierały się na tzw. "sztywnych stawkach". Zatem odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia gruntu wyliczane było nie w odniesieniu do materiału porównawczego (jak jest obecnie) a poprzez przemnożenie powierzchni wywłaszczanej ziemi przez stawkę ustaloną w obowiązującej tabeli w zależności od rodzaju i klasy gleby. Biegły szacując grunt mógł jedynie przemnożyć powierzchnię przez wartość 1 m2 w oparciu o aktualną ówcześnie cenę za grunt orny w strefie ekonomicznej wielkomiejskiej, co tym samym oznacza, że wyliczenie wartości wywłaszczonej nieruchomości, wedle obowiązujących w dacie wydania zaskarżonej decyzji standardów, było możliwe i prawidłowe także w oparciu o tzw. elaborat wzorcowy. W tych okolicznościach Sąd pierwszej instancji przyjął, że naruszenie prawa w postaci braku rozprawy i nie wysłuchania biegłych nie może zostać zakwalifikowane jako naruszenie rażące.
Już dziś zamów dostęp
do IFK Platforma Księgowych i Kadrowych
- Codzienne aktualności prawne
- Porady i artykuły z najpopularniejszych czasopism INFOR wraz z bieżącymi wydaniami
- Bogatą bibliotekę materiałów wideo
- Merytoryczne dodatki, ściągi, plakaty
