Wyrok NSA z dnia 1 kwietnia 2015 r., sygn. I OSK 1883/13
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Ewa Dzbeńska (spr.) sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon sędzia del. NSA Jerzy Krupiński Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 1 kwietnia 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 kwietnia 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 2269/12 w sprawie ze skargi Gminy Łazy na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1) uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2) zasądza od Gminy Łazy na rzecz Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi kwotę 280 (dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 2269/12, po rozpoznaniu skargi Gminy Łazy, uchylił decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2012 r. nr [...] oraz decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.
Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] września 2012 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku Gminy Łazy o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] stwierdzającą nieważność decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w Łazach z dnia [...] października 1977 r. nr [...], którą przejęto na własność Państwa nieruchomości rolne oznaczone numerami ewidencyjnymi działek [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] o łącznej pow. [...]ha, położone w Ł., stanowiące b. własność A. Z. i M. Z.
Uzasadniając swoje stanowisko Minister podniósł, że kontrolowana w trybie nieważnościowym decyzja została wydana na podstawie art. 28 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. Nr 21, poz. 118). Zgodnie z ust. 1 tego przepisu nieruchomości wchodzące w skład gospodarstwa rolnego mogły być na wniosek rolnika przejęte na własność Państwa w całości lub części za spłaty pieniężne, jeżeli rolnik nie spełniał warunków do uzyskania renty. Jednocześnie zgodnie z ust. 2 ww. przepisu, przejęcie na własność Państwa części nieruchomości wchodzących w skład prowadzonego przez rolnika gospodarstwa mogło nastąpić, jeżeli na pozostałej części gospodarstwa można było nadal prowadzić towarową produkcję rolną. W tym wypadku nie była konieczna zgoda dożywotnika. Wobec czego jedną z zasadniczych przesłanek przejęcia na własność Państwa nieruchomości stanowiących część gospodarstwa rolnego było złożenie wniosku przez właściciela tych nieruchomości.
Z aktu własności ziemi z dnia 23 grudnia 1975 r. wynika, że właścicielkami nieruchomości objętych decyzją Naczelnika Miasta i Gminy w Łazach z dnia [...] października 1977 r. były A. Z. i M. Z. Zatem tylko te osoby mogły wystąpić z wnioskiem o przekazanie nieruchomości na własność Państwa w zamian za spłaty pieniężne. Z akt sprawy nie wynika jednak, aby taki wniosek został przez dawne właścicielki złożony.
O braku złożenia wniosku świadczy treść decyzji Naczelnika Miasta i Gminy Łazy z dnia [...] października 1977 r., w której brak jest jakiejkolwiek wzmianki o tym, iż została ona wydana na wniosek właścicielek przejmowanych nieruchomości. W aktach sprawy brak jest równocześnie dokumentu, który potwierdzałby w sposób bezpośredni lub pośredni fakt złożenia wniosku przez A. Z. i M. Z. Wprawdzie wniosek nie musiał zostać złożony w formie pisemnej - jednak nawet w przypadku wniesienia wniosku ustnie do protokołu okoliczność ta winna znaleźć odzwierciedlenie w treści wydawanej decyzji. Tymczasem na podstawie treści decyzji z dnia [...] października 1977 r. nie sposób wysnuć domniemania, że wniosek mógł zostać przez dawne właścicielki nieruchomości skutecznie złożony jak również, że wskutek upływu czasu mógł on zaginąć albo ulec zniszczeniu.
Przesłanki wniesienia stosownego wniosku nie może również sanować fakt niezaskarżenia przedmiotowej decyzji przez A. Z. i M. Z. przede wszystkim dlatego, że postępowanie w sprawie przejęcia nieruchomości mogło nastąpić wyłącznie na wniosek rolnika, a nie wskutek jego biernej (milczącej) aprobaty.
Wobec powyższego Minister stwierdził, że skoro wszczęcie postępowania w trybie art. 28 ustawy o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne uzależnione było od złożenia przez zainteresowanego rolnika stosownego wniosku, to ustalenie, że w konkretnej sprawie taki wniosek nie został złożony musi skutkować uznaniem, iż decyzja o przejęciu została wydana z rażącym naruszeniem prawa.
Minister wyjaśnił także, że skutki prawne, które wywołała decyzja kwestionowana w postępowaniu o stwierdzenie nieważności różnią się od skutków prawnych dotyczących tego samego przedmiotu (tych samych nieruchomości), wywołanych późniejszymi decyzjami lub zdarzeniami prawnymi. Decyzja o przejęciu nieruchomości na podstawie ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne wywołała jedynie ten skutek, że przedmiotowe nieruchomości przeszły na własność Państwa. Prawo własności, które przysługuje obecnie wnioskodawcy nie stanowi natomiast skutku prawnego decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w Łazach, lecz późniejszych zdarzeń prawnych, których skutki nie mogły być oceniane w postępowaniu zakończonym decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2012 r. Mogą one stanowić przedmiot oceny w zakresie ich ewentualnej nieodwracalności w innych postępowaniach przed właściwym organem lub sądem.
Z kolei argumentacja strony wskazująca na upływ okresu uprawniającego do stwierdzenia nabycia nieruchomości w drodze zasiedzenia jest oderwana od stanu faktycznego i prawnego rozpatrywanej sprawy. Ze znajdującego się w aktach sprawy wypisu z rejestru gruntów oraz z pisma Starostwa Powiatowego w Zawierciu z dnia 9 lipca 2012 r. wynika bowiem, że Gmina Łazy jest właścicielem przedmiotowych nieruchomości - natomiast istotą zasiedzenia jest nabycie prawa własności danej nieruchomości przez posiadacza nie będącego jej właścicielem. Ponadto orzeczenie w sprawie zasiedzenia nieruchomości może zapaść wyłącznie w postępowaniu przed sądem powszechnym, a zatem nieuzasadnione wydaje się być stwierdzenie, że Gmina i tak nabyła prawo własności wskutek zasiedzenia.
Skargę na powyższą decyzję złożyła Gmina Łazy, zarzucając naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając decyzje organów I i II instancji stwierdził, że w świetle art. 28 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne tylko M. Z. i A. Z. mogły wystąpić o przekazanie nieruchomości na własność Państwa w zamian za spłaty pieniężne. Jednocześnie konieczną przesłanką do przejęcia nieruchomości na własność Skarbu Państwa był wniosek właściciela gospodarstwa rolnego. Bez takiego wniosku nie mogło toczyć się postępowanie administracyjne w przedmiocie przejęcia nieruchomości w trybie art. 28 ust. 1 u.p.g.r.
Z treści decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w Łazach z dnia [...] października 1977 r. co prawda nie wynika, że została ona wydana na wniosek b. właścicielek, którym to także miała być doręczona (zostały wymienione w rozdzielniku decyzji), jednakże z uwagi na wnioskowy charakter tego postępowania obowiązkiem organu administracyjnego było wyjaśnienie czy wniosek o przejęcie nieruchomości przez Skarb Państwa za spłaty pieniężne został złożony. W uzasadnieniach decyzji administracyjnych organy obu instancji stwierdzają natomiast jedynie, że w dokumentach archiwalnych brak jest takiego wniosku, jak również jakiejkolwiek wzmianki o nim.
Zdaniem Sądu I instancji, skoro odpowiedź w tej kwestii nie wynika z treści decyzji Naczelnika Miasta i Gminy Łazy z dnia [...] października 1977 r., jak również z akt sprawy to należało, w celu ewentualnego odnalezienia wniosku, zwrócić się także do właściwych archiwów państwowych. Z akt dokumentacyjnych sprawy nie wynika, aby organy administracji podejmowały próby odnalezienia tego wniosku.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zwrócił uwagę, że w postępowaniu nieważnościowym nie ma, co do zasady, miejsca na prowadzenie postępowania dowodowego w takim zakresie jak ma to miejsce w postępowaniu zwykłym, oceny legalności decyzji ostatecznej dokonuje się zaś tylko wyłącznie na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej, nie mniej jednak nie oznacza to zwolnienia organów administracji z obowiązku podjęcia czynności zmierzających do wydania prawidłowego rozstrzygnięcia. Rażąca wadliwość decyzji administracyjnej nie może być przypuszczalna. Nie można bowiem wykluczyć, że wniosek byłej właścicielki o przejęcie omawianego gospodarstwa został złożony i stosowne wzmianki w tym zakresie znajdują się we właściwych archiwach.
Jednocześnie nie podzielono zarzutu skargi, że ewentualną wadę decyzji (brak wniosku) może sanować fakt nie złożenia przez rolnika odwołania od decyzji o przejęciu na własność Państwa nieruchomości wchodzących w skład jego gospodarstwa rolnego w całości lub części za spłaty pieniężne.
Bez znaczenia jest także podniesiony przez stronę skarżącą zarzut dotyczący ustalenia czy nastąpiły spłaty pieniężne za przekazaną nieruchomość. Ta okoliczność, zdaniem Sądu, nie może mieć bowiem wpływu na ocenę w postępowaniu nadzorczym decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w Łazach.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreślił także, że organy obu instancji nie przeprowadziły postępowania dowodowego, żeby wyjaśnić czy w sprawie nastąpiły nieodwracalne skutki prawne. Obecnymi właścicielami przejętych decyzją z 1977 r. na własność Państwa działek są Gmina Łazy (działki nr: [...], [...], [...], [...], [...] i [...] - stanowiące kompleks [...]) oraz Skarb Państwa - Państwowa Agencja Nieruchomości Rolnych (właściciel pozostałej części przejętej nieruchomości). Wobec czego organ nadzoru powinien zbadać w wyniku jakich czynności prawnych nastąpiło przeniesienie prawa własności tych gruntów i czy obrót ten ma charakter trwały i nieodwracalny czy też organ może cofnąć dokonane czynności mocą swoich orzeczeń.
Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, zarzucając naruszenie:
1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez nieuzasadnione stwierdzenie, że w toku prowadzonych postępowań zakończonych decyzjami z dnia [...] września 2012 r. oraz z dnia [...] sierpnia 2012 r. doszło do naruszenia przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, podczas gdy w sprawie objętej zaskarżonym wyrokiem brak było podstaw do stwierdzenia tego rodzaju naruszeń;
2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 2 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie przeprowadził postępowania dowodowego, żeby wyjaśnić czy w sprawie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że brak jest podstaw aby stwierdzić, że zwrócenie się przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do Archiwum Państwowego w Katowicach jest (lub mogło być) niezbędne do prawidłowego wydania w sprawie merytorycznego rozstrzygnięcia, przede wszystkim dlatego, że Archiwum Państwowe w Katowicach nie przechowuje w swoich zasobach aktowych akt Urzędu Miasta i Gminy w Łazach - co wynika z nadesłanego przez ww. Archiwum pisma z dnia 6 kwietnia 2012 r. Wprawdzie wskazana w piśmie odpowiedź została udzielona w innej sprawie administracyjnej, jednak zawarte w niej informacje (z uwagi na ich zakres) odniosły się również do sprawy zakończonej kontrolowanymi decyzjami. Okoliczność wynikająca z pisma z dnia 6 kwietnia 2012 r. była także podnoszona przez wnoszącego skargę kasacyjną podczas rozprawy zakończonej zaskarżonym wyrokiem.
Ponadto wskazano, że niesłuszne jest stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, co do braku przeprowadzenia postępowania dowodowego umożliwiającego określenie sutków prawnych, która wywołała decyzja Naczelnika Miasta i Gminy w Łazach z dnia [...] października 1977 r. Zdaniem organu skutki prawne, które wywołała decyzja z dnia [...] października 1977 r. różnią się od skutków prawnych, które wywołały późniejsze decyzje, czy też zdarzenia prawne. Decyzja o przejęciu nieruchomości na podstawie ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne wywołała jedynie ten skutek, że nieruchomości (wchodzące w skład gospodarstwa A. Z. i M. Z.) przeszły na własność Państwa.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: wniesiona w sprawie skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.
Kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja Naczelnika Miasta i Gminy w Łazach z dnia [...] października 1977 r. została wydana na podstawie art. 28 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. Nr 21, poz. 118). Zgodnie z ust. 1 tego przepisu nieruchomości wchodzące w skład gospodarstwa rolnego mogły być na wniosek rolnika przejęte na własność Państwa w całości lub części za spłaty pieniężne, jeżeli rolnik nie spełniał warunków do uzyskania renty.
Właścicielkami nieruchomości objętych kontrolowaną decyzją były A. Z. i M. Z. co wynika z aktu własności ziemi z dnia 23 grudnia 1975 r. Oznacza to, że tylko te osoby mogły wystąpić z wnioskiem w trybie art. 28 cytowanej ustawy.
Uchylając decyzje Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi Wojewódzki Sąd Administracyjny zarzucił organowi naruszenie przepisów postępowania to jest art. 7, 77, 80, i 107 § 3 k.p.a. które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenia tych przepisów Sąd I instancji dopatrzył się w braku należytych starań w odnalezieniu wniosku A. i M. Z. o przejęciu na własność Państwa nieruchomości rolnych.
Z powyższym stanowiskiem nie można się zgodzić. Z akt sprawy wynika, że organ naczelny podejmował próbę odnalezienia wniosku A. i M. Z. o przejęcie na własność Państwa ich nieruchomości w trybie art. 28 ust. 1 ustawy o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne. W tym celu organ zwracał się bez rezultatu do: Śląskiego Urzędu Wojewódzkiego, Starostwa Powiatowego w Zawierciu, Urzędu Gminy i Miasta w Łazach.
Nie odnalezienie wniosku w archiwach wskazanych wyżej urzędów jak również brak w komparycji kontrolowanej decyzji wzmianki, że decyzja wydana jest na wniosek właścicielek uzasadnia stanowisko organu, że taki wniosek nie został złożony przez M. i A. Z. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w znajdującym się w aktach sprawy odwołaniu M. i A. Z. od decyzji z dnia [...] października 1977 r. w którym odwołujące wyraźnie podnoszą, że ich nieruchomości zostały przejęte bezprawnie wbrew ich woli, bowiem nie składały wniosku o którym mowa w art. 28 ust.1 ustawy. Skoro ze wskazanego wyżej odwołania współwłaścicielek wynika, że nie składały one wniosku o przejęcie ich nieruchomości w trybie art. 28 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne to obligowanie organu do dalszego poszukiwania wniosku byłych współwłaścicielek uznać należy za bezcelowe.
Wobec braku wniosku, o którym stanowi art. 28 cytowanej ustawy, uznać należy, że decyzja Naczelnika Miasta i Gminy w Łazach z dnia [...] października 1977 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, co prawidłowo stwierdził Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi.
Także zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 156 § 2 k.p.a. jest uzasadniony, bowiem jak wskazał organ naczelny kontrolowana decyzja nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych. Skutki te wywołały inne zdarzenia prawne, które nie są przedmiotem tego postępowania i z tego względu nie podlegają ocenie Naczelnego Sadu Administracyjnego.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a.
Źródło: Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/
Już dziś zamów dostęp
do IFK Platforma Księgowych i Kadrowych
- Codzienne aktualności prawne
- Porady i artykuły z najpopularniejszych czasopism INFOR wraz z bieżącymi wydaniami
- Bogatą bibliotekę materiałów wideo
- Merytoryczne dodatki, ściągi, plakaty
