Wyrok NSA z dnia 18 lutego 2015 r., sygn. I OSK 1737/13
Uznanie administracyjne cechuje swoboda, niewkraczająca na grunt dowolności, oznaczająca konieczność uwzględnienia przez organ orzekający odpowiednich przesłanek prawa w kontekście faktów pozwalających na odniesienie ich do reguł doświadczenia zawodowego, życiowego, logiki. Kontrola legalności takiej decyzji jest ograniczona głównie do oceny zgodności z normami dopełnienia, jak też regułami procesowymi, co ma zmierzać generalnie do ustalenia czy nie wykracza ona poza ramy uznania.
Teza od Redakcji
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Wiesław Morys (spr.), Sędzia NSA Ewa Dzbeńska, Sędzia del. NSA Zygmunt Zgierski, Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Kopania, po rozpoznaniu w dniu 18 lutego 2015r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 kwietnia 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 174/13 w sprawie ze skargi I. S. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. odstępuje od zasądzenia od I. S. na rzecz Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.
Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uwzględniając skargę I. S. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2012 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] lutego 2012 r., orzekł o wykonalności zaskarżonej decyzji oraz o kosztach postępowania.
Jak wynika z jego uzasadnienia, przedmiotem wniosku skarżącej o stwierdzenie nieważności są: decyzja Wojewody Bydgoskiego z dnia [...] grudnia 1975 r., nr [...], i utrzymana nią w mocy decyzja Naczelnika Gminy z D. z dnia [...] października 1975 r., nr [...], w przedmiocie przejęcia od Z. S. na własność Państwa za rentę udziału w ½ części gospodarstwa rolnego położonego w T., gmina D., o powierzchni 33,97 ha. Jak stwierdził organ nadzoru w motywach zaskarżonej decyzji utrzymującej w mocy decyzję z dnia [...] lutego 2012 r. odmawiającej uwzględnienia żądania, podstawę prawną decyzji dotychczasowej stanowiły przepisy ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. Nr 21, poz. 118), a w szczególności art. 9 ust. 2, wedle którego przejęcie gospodarstwa za rentę mogło nastąpić z urzędu wówczas, gdy wykazywało ono niski poziom produkcji rolnej, a rolnik osiągnął odpowiedni wiek. Co prawda przejęcie udziału nie było dopuszczalne, wszak decyzji dotychczasowej nie sposób oceniać z pominięciem decyzji Naczelnika Gminy w D. z dnia [...] lutego 1976 r. (winno być z [...] października 1975 r.) o przejęciu pozostałego udziału od dzieci Z. S., a to L. S. i I. S.. Udziały tychże przejęto na ich wniosek, w zamian za spłaty pieniężne. W konsekwencji czego Skarb Państwa uzyskał własność całego gospodarstwa. W ocenie Ministra spełnione zostały ustawowe przesłanki, gdyż nieruchomość ta z uwagi na powierzchnię stanowiła gospodarstwo rolne (przekraczała ona 2 ha gruntów rolnych i leśnych), strona miała ukończone 55 lat (Z. S. liczyła wówczas 64 lata), nadto gospodarstwo wykazywało niski poziom produkcji rolnej. Ta ostatnia okoliczność była problematycznym zagadnieniem w sprawie. Jak wynika z aktów wykonawczych do cytowanej ustawy z dnia 29 maja 1974 r., a to w szczególności rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 maja 1974 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. Nr 21, poz. 125), zwłaszcza § 4 ust. 1 pkt 2 i ust. 3, ustalenie tej przesłanki wymagało zasięgnięcia opinii właściwej komisji gminnej rady narodowej i było elementem decyzji o przejęciu. W tych przepisach brak jest szczegółowych kryteriów, jakie należało brać pod rozwagę analizując to zagadnienie, co oznacza duży zakres uznaniowości organu w tej materii. W ocenie Ministra gospodarstwo o niskim poziomie produkcji rolnej cechuje: odłogowanie części przynajmniej gruntów, wykonywanie zabiegów agrotechnicznych z opóźnieniem, podeszły wiek rolnika, brak osób zainteresowanych kontynuacją prowadzenia go. Analiza materiału zgromadzonego w aktach wskazuje na ich spełnienie, co wynika m.in. z pisma Urzędu Wojewódzkiego w Bydgoszczy z lipca 1975 r., pisma Gminnej Spółdzielni Samopomoc Chłopska z [...] listopada 1975 r., wniosków L. S. i I. S.. Co prawda nie ma w nich opinii, o jakiej mowa była wyżej, lecz wedle organu nadzoru opinia ta mogła być przedstawiona naczelnikowi gminy ustanie, ewentualnie mogła zaginąć. Komisja jednak działała i badała przedmiotowe gospodarstwo, skoro nie przyznała dodatku. Zdaniem organu w sprawie nie mają zastosowania przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 26 marca 1968 r. w sprawie zaliczania gospodarstw rolnych do kategorii wykazujących niski poziom produkcji wskutek zaniedbania i w sprawie ustalania wysokości nakładów niezbędnych do przywrócenia żyzności gruntów (Dz. U. Nr 11, poz. 58), bo jest to akt wykonawczy do innej ustawy. Oceniając zasadność żądania stwierdzenia nieważności opisanych decyzji Minister nadto miał na względzie, że stwierdzenie nieważności dotyczyć może decyzji zawierającej wadę w postaci rażącego naruszenia prawa, które winno być oczywiste i o dużym stopniu uchybienia. Jest to wszak instytucja wyjątkowa, stanowiąca wyłom od zasady stabilności porządku prawnego i trwałości decyzji administracyjnych. Takich okoliczności zaś nie dostrzegł.
Powyższa decyzja ostateczna stała się przedmiotem skargi rozpoznanej w niniejszej sprawie. Skarżąca zarzuciła jej naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez nieuzasadnioną odmowę stwierdzenia nieważności decyzji dotychczasowych, § 2 ust. 1 i 2 cytowanego wyżej rozporządzenia z dnia 26 marca 1968 r. poprzez pominięcie braku wniosku właściwego organu o zaliczenie gospodarstwa do kategorii gospodarstw wykazujących niski poziom produkcji rolnej, co skutkowało brakiem lustracji i opinii. Podważono także istnienie przesłanek przejęcia nieruchomości w szczególności dokumentów, które w skardze wskazała, a których brak jej zdaniem nie może rozstrzygać o legalności decyzji o przejęciu. Na tej podstawie domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż skarga jest uzasadniona, gdyż organ nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego i nie wyjaśnił dostatecznie sprawy do rozstrzygnięcia. Rzeczą organu nadzoru było zbadanie czy decyzje dotychczasowe nie naruszają w sposób rażący przepisów, które stanowiły ich podstawę, w tym art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. Przytaczając jego brzmienie Sąd I instancji wyraził pogląd, wedle którego - jakkolwiek przepis ten nie precyzuje co należy rozumieć pod pojęciem "niski poziom produkcji rolnej" - to jednak istnieją prawne kryteria pozwalające na dokonanie oceny gospodarstwa pod tym kątem. Odpowiednie zastosowanie znajdowało bowiem, w jego przekonaniu, cytowane wyżej rozporządzenie Ministra Rolnictwa z dnia 26 marca 1968 r. Przewidywało ono m.in. przeprowadzenie w trybie lustracji oceny gospodarstwa, z której sporządzano protokół. Nie podzielił Sąd meriti poglądu organu, że możliwe było czynienie ustaleń w tej materii wszelkimi środkami dowodowymi. Szczególnie, gdy zważyć, iż przepis § 4 ust. 1 rozporządzenia z dnia 31 maja 1974 r. regulował elementy decyzji o przejęciu, w tym m.in. określenie poziomu produkcji z danymi i liczbowymi i porównanie ich do średniej wsi. Naczelnik winien ustalić tenże poziom po zasięgnięciu opinii komisji gminnej rady narodowej. Takiej opinii w aktach brak, co jest równoznaczne z naruszeniem tego przepisu. Z akt nie wynika, aby powołano właściwą komisję, i aby przeprowadziła ona lustrację gospodarstwa. Nie wypełnia tego wymogu powołanie komisji na szczeblu wojewódzkim. Ani z jej prac, ani z innych pism wskazanych przez organ nie wynika, aby sporne gospodarstwo wykazywało niski poziom produkcji rolnej. Wreszcie zważył Sąd Wojewódzki, że przejęcie nastąpiło z naruszeniem przepisów art. 16 i art. 17 cytowanej ustawy, które regulowały przejęcie gospodarstwa stanowiącego współwłasność. Decyzje dotychczasowe ich nie uwzględniły, orzekając o przejęciu udziału Z. S., co było niedopuszczalne. Zwłaszcza, że operują obszarem, który nie był fizycznie wydzielony, bo nie dokonano podziału nieruchomości. W jego przekonaniu ta okoliczność dowodziła niewykonaności decyzji, którą to okoliczność organ pominął. Wreszcie dostrzegł brak zawiadomienia o postępowaniu obecnych właścicieli nieruchomości, którzy - wbrew stanowisku organu - mają interes prawny w uczestniczeniu w nim. Co mając na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b, c, art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej P.p.s.a., orzekł jak wyżej.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, zarzucając mu:
1. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to:
a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z § 4 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 maja 1974 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne, poprzez uznanie, że zasięgnięcie przez Naczelnika Gminy w D. opinii sporządzonej przez Wydział Rolnictwa, Leśnictwa i Skupu Urzędu Wojewódzkiego w Bydgoszczy, zamiast przez komisję właściwej gminnej rady narodowej, stanowi rażące naruszenie prawa,
b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. poprzez uznanie, że pkt 1 i 2 decyzji Naczelnika Gminy w D. z dnia [...] października 1975 r. utrzymanej w mocy przez Wojewodę Bydgoskiego decyzją z dnia [...] grudnia 1975 r., są ze sobą sprzeczne w sposób powodujący niewykonalność decyzji o przejęciu nieruchomości,
c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. i art. 147 K.p.a., poprzez błędne uznanie, że postępowanie nadzorcze w sprawie toczyło się z naruszeniem prawa stanowiącym podstawę wznowienia postępowania,
2. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z dnia 31 maja 1974 r., polegającą na uznaniu, iż decyzja o przejęciu gospodarstwa rolnego za rentę powinna zawierać ustalenie konkretnego poziomu produkcji tegoż gospodarstwa, z powołaniem danych liczbowych.
Wskazując na powyższe podstawy skarżący kasacyjnie postulował uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenie, na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a., kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej te zarzuty rozwinięto, akcentując przede wszystkim, że organ I instancji wydający decyzję dotychczasową nie dokonywał ustaleń dotyczących przedmiotowego gospodarstwa samodzielnie, bo zasięgał opinii co do jego produkcyjności. To, że była to opinia komisji na szczeblu wojewódzkim, nie ma w jego ocenie wymiaru rażącego naruszenia prawa. Takie bowiem naruszenie ma miejsce wówczas, gdy jest oczywiste, jego charakter miał doniosłe znaczenie dla oceny ważności rozstrzygnięcia, nadto racje ekonomiczne lub gospodarcze przemawiają za eliminacją decyzji z obrotu prawnego. Tymczasem te przesłanki nie zachodzą, bo naruszenie nie jest oczywiste, ani doniosłe w skutkach, skoro organ dysponował opinią, więc nie czynił ustaleń dowolnie, zaś ewentualne efekty uchybienia nie skłaniają do konieczności usunięcia decyzji z obrotu. Omawiany wymóg ma tylko charakter proceduralny, a ustalenie produkcyjności ostatecznie należało do naczelnika gminy. Z materiału dowodowego sprawy wynika niski poziom produkcji, nadto spełnienie innych przesłanek uzasadniających przejęcie nieruchomości. W szczególności Z. S. nie zajmowała się gospodarstwem, a uzyskała stosowny wiek, natomiast jej dzieci wniosły o przejęcie go z powodu pracy poza nim. Zdaniem autora skargi kasacyjnej decyzja z dnia [...] października 1975 r. nie była niewykonalna, gdyż jej dopełnienie niejako stanowi decyzja o przejęciu pozostałej części (należącej do dzieci strony połowy) gospodarstwa. Łączne ich odczytanie prowadzi do konkluzji o przejęciu całości gospodarstwa w drodze dwóch decyzji, przy czym było to uzasadnione zarówno sposobem wszczęcia postępowań (z urzędu - w odniesieniu do Z. S. i na wniosek - w odniesieniu do L. S. i I. S.), jak i skutkami (odpowiednio - przyznanie renty i spłat). Wreszcie zaakcentowano brak podstawy wznowieniowej, skoro Sąd I instancji upatrując ją w braku zawiadomienia obecnych właścicieli nieruchomości, pominął okoliczność, że przepis art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. wymaga złożenia wniosku przez te osoby. Uchylenie z tego powodu decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności bez ich wniosku jest nadużyciem prawa. Również z uwagi na podjęte rozstrzygnięcie organ nie naruszył tego przepisu. Dlatego skarżący kasacyjnie uznał brak podstaw do wzruszenia zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej. Tym bardziej, że Sąd meriti, w jego przekonaniu, uchybił przepisom prawa materialnego wskazanym w petitum, bowiem za nietrafny uznał pogląd, wedle którego decyzja o przejęciu winna zawierać dane liczbowe dotyczące towarowości gospodarstwa i porównania ich z danymi dotyczącymi innych gospodarstw. Ten wymóg uznano więc za dowolny.
Odpowiadając na skargę kasacyjną I. S. postulowała jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę kasacyjną zanegowała trafność argumentów w niej podniesionych, przychylając się do wywodów zawartych w motywach zaskarżonego wyroku.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionej podstawie naruszenia prawa materialnego.
Na wstępie trzeba przypomnieć, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Podstawy, na które można się powołać w skardze kasacyjnej, zostały sprecyzowane w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych formach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.
Skarga kasacyjna powołała się na obie podstawy kasacyjne, co zwykle wymusza rozpoznanie w pierwszej kolejności zarzutów naruszenia prawa procesowego. W tej sprawie jednak Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że skoro po pierwsze powiązano je ściśle z zarzutami materialnoprawnymi, po wtóre uchybienia dotyczące podstaw nieważności decyzji uznawane są powszechnie za mające charakter materialnoprawny, wreszcie ewentualne uchybienia w tym obszarze były wynikiem błędnej wykładni prawa materialnego, zarzuty przedstawione na uzasadnienie obu podstaw należało rozpoznać łącznie.
Zaskarżonym wyrokiem uchylono decyzje zapadłe w postępowaniu nadzwyczajnym, w którym badaniu podlegają enumeratywnie wymienione w przepisie art. 156 § 1 K.p.a. wady. W sprawie eksponowano przesłankę nieważności w postaci rażącego naruszenia prawa. W ocenie skarżącej sprowadzało się ono do braku przeprowadzenia stosownego postępowania zmierzającego do ustalenia niskiego poziomu produkcji rolnej przejętego gospodarstwa. Sąd I instancji to stanowisko podzielił, nadto doszedł do przekonania, że decyzja nie zawiera wszystkich wymaganych elementów, a samo postępowanie nadzorcze było przeprowadzone wadliwie. Pogląd ten należy uznać za nietrafny, a wywody skargi kasacyjnej za zasadne. W orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się powszechnie, że rażące naruszenie prawa wynika z wady oczywistej i niedającej się pogodzić ze standardami państwa prawa - tu tkwiącej w samej decyzji. Rażące naruszenie prawa to naruszenie tzw. kwalifikowane, w uproszczeniu o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, oczywiste, czyli takie, które stanowi zaprzeczenie stanu prawnego istotnego z punktu widzenia danego rozstrzygnięcia. Przy czym chodzi o stan prawny w zakresie jego obowiązywania i interpretacji niewątpliwy oraz nierodzący rozbieżności w wykładni. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w uzasadnieniu wyroku z dnia 25 listopada 2008 r., sygn. akt I OSK 1710/07 (publikowany w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych), cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z treścią przepisu przez ich proste zestawienie ze sobą, przy czym nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, a o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny; charakter tego naruszenia powoduje, iż owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Można zatem powiedzieć, że w przypadku badania tej przesłanki nieważności decyzji ocena poprawności zastosowania przepisu prawa jest łagodniejsza niż w przypadku oceny dokonywanej w toku instancji, która zresztą to ocena nie jest oceną sensu stricte, bo organ odwoławczy rozpatruje każdą sprawę merytorycznie w jej całokształcie, a nie dokonuje kontroli legalności decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji (tak też Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1383/10, publ. jw.). Przeto nie jest rażącym naruszeniem prawa błędna wykładnia danego przepisu (p. J. Borkowski w: Kodeks postępowania administracyjnego z komentarzem pod red. B. Adamiak i J. Borkowskiego, Warszawa 1998 r., str. 810); godziłoby to wszak w stabilność porządku prawnego. Zagadnienie wykładni prawa jest więc uznawane za uchylające się spod kwalifikacji pod przesłankę rażącego naruszenia prawa, bo taki zarzut można postawić tylko zastosowaniu przepisu, którego treść jest niewątpliwie i jednolicie rozumiana (op. cit.). Poza tym trzeba mieć na uwadze, że organ orzeka w postępowaniu nieważnościowym w ramach uznania administracyjnego, co dodatkowo "rozmywa" proces kontroli nadzwyczajnej takiego aktu. Badaniu w postępowaniu nadzorczym podlega decyzja w świetle stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie je wydania. Zatem też kryteria ocenne należy odnieść do okoliczności i warunków oraz standardów obowiązujących w tej dacie, a nie obecnie. Trzeba przy tym mieć na względzie fakt, że w polskim systemie prawa obowiązuje, jeśli nie domniemanie, to zasada legalności decyzji. Zatem ten, kto chce ją podważyć, winien wykazać okoliczności za tym przemawiające. Jest to zresztą zgodne z powszechną zasadą obowiązku wykazania twierdzeń przez osobę je prezentującą.
W niniejszej sprawie sporem objęte są następujące okoliczności odnoszące się do postępowania dotychczasowego: czy za rażące naruszenie prawa można uznać wydanie decyzji o przejęciu gospodarstwa rolnego na podstawie przepisów wspomnianej ustawy z dnia 29 maja 1974 r. bez wymaganej przez § 4 ust. 3 rozporządzenia wykonawczego z dnia 31 maja 1974 r. opinii właściwej komisji gminnej rady narodowej w przedmiocie niskiej produkcyjności spornego gospodarstwa, czy dopuszczalne było przejęcie części nieruchomości, w dodatku określając ją poprzez wskazanie obszaru, wreszcie bez sprecyzowania poziomu produkcji wymaganego przepisem § 4 ust. 1 pkt 2 cytowanego rozporządzenia. Dodatkowo eksponowana jest, stanowiąca podstawę wznowienia postępowania, wada postępowania nadzorczego w postaci braku zawiadomienia o jego toku aktualnych właścicieli spornej nieruchomości. Analizując te okoliczności w świetle właściwych przepisów, odniesionych do przywołanych wyżej reguł rządzących oceną charakteru naruszenia pod kątem przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. przyszło dojść do przekonania, że argumenty przedstawione przez Sąd I instancji nie zasługują na aprobatę, stąd słusznie zostały podważone przez skarżącego kasacyjnie. W konsekwencji uprawniony jest pogląd, że dokonał on błędnej wykładni przepisów prawa materialnego, co rzutowało na uchybienie przepisom procesowym. W pierwszej kolejności godzi się wskazać, iż będąca przedmiotem kontroli nadzorczej decyzja Wojewody Bydgoskiego z dnia [...] grudnia 1975 r., utrzymująca w mocy decyzję Naczelnika Gminy w D. z dnia [...] października 1975 r., została wydana w postępowaniu wszczętym z urzędu, na podstawie art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. Ponieważ Z. S. spełniała kryterium wieku, istotną jest kolejna przesłanka niskiego poziomu produkcji rolnej, która do tego uprawniała, jak też była jednym z warunków przejęcia gospodarstwa za rentę. Pojęcie to nie zostało zdefiniowane w tej ustawie, zatem należy do pojęć ocennych, wymagających analizy wszelkich okoliczności konkretnego przypadku, a więc decyzja w tej materii podejmowana była w ramach uznania administracyjnego. Uznanie administracyjne cechuje swoboda, niewkraczająca na grunt dowolności, oznaczająca konieczność uwzględnienia przez organ orzekający odpowiednich przesłanek prawa w kontekście faktów pozwalających na odniesienie ich do reguł doświadczenia zawodowego, życiowego, logiki. Kontrola legalności takiej decyzji jest ograniczona głównie do oceny zgodności z normami dopełnienia, jak też regułami procesowymi, co ma zmierzać generalnie do ustalenia czy nie wykracza ona poza ramy uznania (p. przykładowo wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 22 listopada 2012r., sygn. akt I OSK 1765/12, 19 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 2180/13, publ. jw.). W postępowaniu nadzorczym jest jeszcze bardziej zawężona. Ta instytucja z reguły wyłącza możliwość uznania rażącego naruszenia prawa w przypadku wyboru w badanej decyzji jednego z możliwych wariantów, bo wykracza poza kognicję instancyjną, a zatem tym bardziej nadzwyczajną. Dekodując pojęcie niskiego poziomu produkcji rolnej niepodobna mieć jednak na uwadze ani przepisów rangi podustawowej ani przepisów znajdujących się w aktach prawnych niemających bezpośredniego związku z omawianą ustawą. Przeto nie ma racji Sąd meriti próbując definiować to pojęcie poprzez przepisy sprecyzowanego wyżej rozporządzenia z dnia 26 marca 1968 r. W toku analizy spełnienia tej przesłanki należy jednak uwzględnić przepisy rozporządzenia z dnia 31 maja 1974 r. Regulują one m.in. składniki decyzji o przejęciu, przy czym celem ich ujawnienia jest niezbędność do ustalenia prawa do renty i jej wysokości, co wynika z brzmienia ust. 1. W myśl § 4 ust. 1 pkt 2 decyzja taka winna zawierać dane dotyczące poziomu produkcji danego gospodarstwa. Analizując cel tego przepisu niepodobna konstruować na tej podstawie wymogu wskazania w decyzji liczbowych danych dotyczących poziomu produkcji, zwłaszcza na tle innych gospodarstw. Wszak nie wynika on z brzmienia przepisu, zatem wymóg ten byłby nadinterpretacją prawa. Przeto braku tych danych w badanej decyzji nie sposób utożsamiać z rażącym naruszeniem cytowanego przepisu. W ust. 3 § 4 tego aktu prawnego postanowiono, iż poziom produkcji danego gospodarstwa ustala naczelnik gminy po zasięgnięciu opinii właściwej komisji gminnej rady narodowej. Wzmacnia on pogląd o uznaniowym charakterze decyzji. Jego analiza prowadzi poza tym do następujących konstatacji: po pierwsze ustalenie poziomu produkcji pozostawione zostało naczelnikom, po wtóre winno go poprzedzać uzyskanie opinii właściwej komisji gminnej rady narodowej, po trzecie opinia, jak każda, o ile inaczej nie stanowią przepisy, nie ma charakteru wiążącego, po czwarte ustalenie może nastąpić także na podstawie innych środków dowodowych. Przeto sam tylko brak owej opinii nie może z założenia stanowić wady rażącego naruszenia prawa decyzji wydanej w takich okolicznościach. Bowiem materiał dowodowy może pozwalać na poczynienie ustalenia w tej materii. Jak słusznie zwrócił uwagę skarżący kasacyjnie w tej sprawie przeprowadzono inne dowody, które dostatecznie dowodzą spełnienia przesłanki niskiej produkcji rolnej. Są to opisane wyżej pisma, nadto przekonują do tego poglądu wiek strony i niechęć pracy w gospodarstwie jej dzieci. Wreszcie należy zważyć, że w aktach zalega pismo mogące pełnić rolę opinii, co prawda nie tego organu, który jest wskazany w rozporządzeniu, lecz to nie dyskwalifikuje go jako dowodu w sprawie, ani wydanej na tej m.in. podstawie decyzji. W konsekwencji czego brak opinii i wyraźnego ustalenia w decyzji z [...] października 1975 r. poziomu produkcji gospodarstwa nie wyczerpuje przesłanki nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.
Nie zachodzi również niewykonalność tej decyzji, bo należy ją oceniać łącznie z decyzją z dnia [...] października 1975 r. o przejęciu pozostałej części tego samego gospodarstwa na wniosek dzieci skarżącej w tej sprawie za spłatami. Decyzje te zostały niejako wydane w tej samej sprawie, o czym m.in. świadczy ten sam nadany im numer decyzji. Oczywistym jest wadliwe wyrzeczenie o przejęciu części nieruchomości określonej przez podanie jej powierzchni, skoro nie została ona ujęta w ramy konkretnej działki terenu, wszak oddaje to intencje organu przejęcia całości. A skoro nie były wydzielone działki, to w obu decyzjach zakres przejęcia można było określić bądź jako udział, bądź jako powierzchnię nieruchomości. Takie ujęcie zagadnienia niewątpliwie nie jest poprawne, lecz ostatecznie nie stanowi rażącego naruszenia prawa. Wszak odjęcie własności nastąpiło w obu wypadkach na podstawie różnych tytułów. Przeto też nie zachodziła niewykonalność decyzji dotychczasowej. Ubocznie wypada dodać, że w stanie faktycznym sprawy przepis art. 6 ustawy z 29 maja 1974 r. nie wymagał zgody współwłaścicieli na przekazanie nieruchomości (przepis ten, jako ogólny, odnosi się do przekazania, a więc zarówno przejęcia za rentę, jak i za spłatą, zarówno wszczętego na wniosek, jak i z urzędu). Wbrew Sądowi I instancji możliwe też było w jej okolicznościach przejęcie części nieruchomości, bo co do przekazania za spłatę dopuszczał to przepis art. 28 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. i to już w jego pierwotnej wersji. A jeżeli część przejęto w taki sposób, to nie stanowi rażącego naruszenia prawa przejęcie reszty gospodarstwa za rentę pozostałej części. Realizuje bowiem dyrektywę przejęcia w tym trybie wszystkich nieruchomości wchodzących w skład gospodarstwa (p. art. 9 ust. 1 cytowanej ustawy). Ten unikatowy zabieg w realiach, w jakich go zrealizowano, po 40 latach i skonsumowaniu świadczeń, nie powinien być oceniany w kategorii rażącego naruszenia prawa.
Godzi się też wyjaśnić, że przepis art. 17 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. nie miał zastosowania w tej sprawie, bo zupełnie nie jest adekwatny do jej okoliczności, skoro dotyczy współwłasności małżonków. Natomiast przepis art. 16 tej ustawy w ust. 1 stanowi o uprawnieniu do renty współwłaściciela, który spełnia określone warunki (tu Z. S.). Jego zastosowanie należy w realiach tej sprawy, oceniać wraz z przepisem art. 16 ust. 4, który uprawnia pozostałych współwłaścicieli do spłaty pieniężnej, czego wyrazem mogła być - funkcjonująca w obrocie - decyzja wydana na wniosek L. S. i I. S. z dnia [...] października 1975 r., której stwierdzenia nieważności ostatecznie i prawomocnie odmówiono (p. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 1738/13).
Trafnie wreszcie oceniono w skardze kasacyjnej kwestię podstawy wznowienia, która zachodzi wówczas, gdy na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. powołuje się podmiot, który nie był, a powinien być stroną, nie zaś gdy podnosi go inna strona postępowania. Nie bez znaczenia jest też treść zapadłych decyzji, w wyniku których stan prawny nieruchomości nie uległ zmianie. Przy czym przymiot strony jest kategorią materialnoprawną.
W tych okolicznościach Sąd I instancji uchybił prawu materialnemu, co uzasadniało wzruszenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi. Czyniąc to Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że z wyłożonych powodów skarga nadaje się do oddalenia, gdyż brak jest podstaw do zarzucenia zaskarżonej decyzji naruszenia prawa, skoro zasadnie organ odmówił stwierdzenia nieważności decyzji dotychczasowej, która nie wyczerpała przesłanek z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.
Co mając na uwadze, na mocy art. 188, art. 151 P.p.s.a. orzeczono jak w punkcie 1 niniejszego wyroku. Stosując przepis art. 207 § 2 P.p.s.a. odstąpił Naczelny Sąd Administracyjny od obciążenia strony przegrywającej kosztami postępowania kasacyjnego.
Źródło: Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/
Już dziś zamów dostęp
do IFK Platforma Księgowych i Kadrowych
- Codzienne aktualności prawne
- Porady i artykuły z najpopularniejszych czasopism INFOR wraz z bieżącymi wydaniami
- Bogatą bibliotekę materiałów wideo
- Merytoryczne dodatki, ściągi, plakaty
