Wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2008 r., sygn. II OSK 1544/07
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Rzążewska Sędziowie sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędzia del. WSA Leszek Kamiński (spr.) Protokolant Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Spółki z o.o. [...] Polska w W. oraz Spółki z o.o. [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 4 czerwca 2007 r. sygn. akt II SA/Lu 243/07 w sprawie ze skargi Spółki z o.o. [...] Polska w W. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] kwietnia 2004 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na budowę oddala obydwie skargi kasacyjne
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 4 czerwca 2007 r., sygn. akt II SA/Lu 243/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej w Puławach Barbary Kwiatkowskiej delegowanej do Prokuratury Okręgowej w Lublinie, uwzględniając skargę [...] Spółka z o.o. w W., uchylił decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] kwietnia 2004 r., znak: [...], w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.
Decyzją z dnia [...] kwietnia 2004 r., znak: [...], Wojewoda Lubelski, na podstawie art. 28, art. 81 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst. jedn. Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016), zwanej dalej: Prawem budowlanym, oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst. jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, ze zm.), zwanej dalej: k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania [...] Sp. z o.o., utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta Lublina z dnia [...] marca 2004 r., Nr [...], którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono Miejskiemu Przedsiębiorstwu Zieleni w L. Sp. z o.o. pozwolenia na rozbudowę i przebudowę kamienicy na cele usługowe wraz z wykonaniem instalacji wewnętrznych na działce nr [...] przy ul. [...] w L.. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że inwestor wypełnił wszystkie wymogi określone w przepisach Prawa budowlanego. Powołując się na § 12 ust. 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690), organ stwierdził, iż przedmiotowy budynek, zgodnie z ustaleniami zawartymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, może być usytuowany bezpośrednio przy granicy działki budowlanej, gdyż w ścianie zewnętrznej budynku bezpośrednio usytuowanej przy granicy działki (od strony działki nr [...]) nie ma żadnych otworów ani okiennych, ani drzwiowych. Ściana wschodnia jest jedynie w 10% powierzchni przeszklona, co spełnia warunki określone w § 216 ww. rozporządzenia. Ponadto organ wskazał, że zaprojektowane przeszklenie w budynku na działce nr [...] w niczym nie przeszkodzi właścicielowi działki nr [...] w zrealizowaniu w przyszłości zabudowy również bezpośrednio przy granicy działki nr [...].
Powyższą decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie [...] Sp. z o.o., zarzucając naruszenie art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. w zw. z § 12 ust. 1 i 3 pkt 1, ust. 6 ww. rozporządzenia oraz w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, ponieważ w ścianie budynku usytuowanej w granicy działki zaprojektowano otwory okienne, co uniemożliwi Spółce zrealizowanie w przyszłości zabudowy bezpośrednio przy granicy, a także udaremni inne gospodarcze wykorzystanie nieruchomości sąsiedniej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 4 czerwca 2007 r., sygn. akt II SA/Lu 243/07, uchylając zaskarżoną decyzję wskazał, że zasadniczą kwestią, przesądzającą o zgodności bądź niezgodności z prawem zaskarżonej decyzji, było rozważenie, czy ta "szklana przegroda" (zwana również przez organy obu instancji "przeszkleniem") jest otworem w rozumieniu § 12 ust. 6 oraz § 57 ust. 1 i 2. Sąd stwierdził, że wykładnia tych przepisów prowadzi do wniosku, iż wystarczającą przesłanką uznania elementu ściany za otwór okienny jest spełnianie przezeń funkcji doświetlenia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, gdyż jak wynika z § 57 pomieszczenie przeznaczone na pobyt ludzi powinno mieć zapewnione oświetlenie dzienne, a stosunek powierzchni okien, liczonej w świetle ościeżnic do powierzchni podłogi, powinien wynosić w takim pomieszczeniu co najmniej 1do 8. Za sprzeczny z zasadami logiki Sąd Wojewódzki uznał zawarty w uzasadnieniu decyzji argument, iż spełnienie przez przegrodę szklaną funkcji ochrony przeciwpożarowej, samo w sobie przesądza o możliwości posadowienia takiej ściany tuż przy granicy z działką sąsiednią. Zdaniem Sądu, wykładnia § 232 ust. 6 rozporządzenia nie pozostawia wątpliwości, iż niezależnie od tego, czy otwór jest wypełniony luksferami, cegłą szklaną lub innego rodzaju przeszkleniem, pozostaje on otworem w ścianie, co pominęły organy administracji. Dla oceny, czy w ścianie umieszczono otwór, pozostaje bez znaczenia to, czy ze ściany wystają elementy zewnętrzne, takie jak np. parapety, a także to, by istniała możliwość otwarcia tego otworu. Z treści § 57 ww. rozporządzenia wynika, iż istnienie takich części ściany jak parapety okienne czy możliwość otwarcia okna na zewnątrz są czynnikami całkowicie obojętnymi dla uznania elementu ściany za otwór okienny. Sąd podzielił stanowisko skarżącego, że o ile ściana bez otworów może być umiejscowiona w ostrej granicy pod pewnymi warunkami, o tyle zaprojektowanie otworów w takiej ścianie wyklucza tego rodzaju lokalizację. Ponadto żaden przepis rozporządzenia nie przewiduje wyjątku od tej zasady. Przeciwnie, § 13 rozporządzenia wprowadza zasadę, iż odległość budynku mającego pomieszczenia przeznaczone na pobyt ludzi od innych obiektów powinna umożliwiać naturalne oświetlenie tych pomieszczeń.
Z załącznika graficznego do projektu budowlanego przedmiotowego budynku na działce [...]: "Plan I piętra" i "Plan II piętra" jasno wynika, iż od strony działki nr [...] przewidziano pomieszczenia przeznaczone na pobyt ludzi, co w świetle § 13 rozporządzenia wymaga umiejscowienia w tej ścianie otworów spełniających funkcję doświetlenia.
Sąd odniósł się również do stanowiska zawartego w uzasadnieniu organu odwoławczego, zgodnie z którym, przedmiotowy budynek może być usytuowany bezpośrednio przy granicy działki budowlanej, gdyż przewidują to wiążące organ administracji architektoniczno-budowlanej ustalenia zawarte w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Stanowisko to, zdaniem Sądu, jest nie do zaakceptowania, ponieważ § 12 ust. 6 pkt 1 rozporządzenia stanowi wyłącznie o usytuowaniu budynku ścianą zewnętrzną bez otworów bezpośrednio przy granicy działki budowlanej, jeżeli wynika to z ustaleń decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a po drugie, iż decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydana dla przedmiotowej inwestycji budowlanej nie zawierała żadnych rozstrzygnięć o umiejscowieniu w ścianie od granicy z działką nr [...] otworów okiennych. Ponadto Sąd podzielił również zarzut skargi, iż organ administracji przy wydawaniu zaskarżonej decyzji o pozwoleniu na budowę nie był związany postanowieniem Lubelskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] listopada 2003 r. W ocenie Sądu, ww. postanowienie, wydane w trybie art. 106 k.p.a. ma charakter pomocniczy, nie ma samodzielnego bytu prawnego, a pozytywne stanowisko konserwatora nie ma charakteru wiążącego organ, który wystąpił o uzgodnienie w zakresie udzielenia bądź odmowy udzielenia pozwolenia na budowę (por. Z. Niewiadomski, Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2006, s. 451). W związku z powyższym powinno ono podlegać ocenie organu, jak każdy inny dowód w sprawie. Sąd formułując wytyczne dla organu odwoławczego, wskazał, że w pierwszej kolejności rozstrzygnięcia wymaga, czy ściana budynku od strony granicy z działką nr [...] zawiera otwory okienne w rozumieniu § 12 ust. 6 rozporządzenia, a jeżeli nie, to ustalić, jaką funkcję pełni posadowiona w ścianie przegroda szklana z punktu widzenia regulacji prawnobudowlanych. Od rozstrzygnięcia tej kwestii zależy bowiem zgodność z prawem udzielonego pozwolenia na rozbudowę i przebudowę przedmiotowego budynku.
Skargi kasacyjne od powyższego wyroku oparte na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zwanej dalej: p.p.s.a., złożyło Miejskie Przedsiębiorstwo Zieleni Sp. z o.o. w L. oraz [...] Sp. z o.o. w W..
Miejskie Przedsiębiorstwo Zieleni Sp. z o.o., reprezentowane przez radcę prawnego E. K., w skardze kasacyjnej zarzuciło naruszenie prawa materialnego, tj.: przepisów § 12 ust. 6 w zw. z § 57 ust. 1 i 2 ww. rozporządzenia, poprzez błędną ich wykładnię, polegającą na niewłaściwym przyjęciu, że element konstrukcji ściany oddzielenia przeciwpożarowego w postaci otworu wypełnionego "materiałem szklanym" z uwagi na spełnianie przezeń funkcji doświetlenia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, wyklucza jej usytuowanie bez zachowania odległości od granicy działki, a ponadto przepisów § 232 ust. 6 w zw. z § 226 i § 12 ust. 6 ww. rozporządzenia, poprzez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, że wypełnienie "otworów" materiałem przepuszczającym światło w postaci "innego przeszklenia", nie pozbawia ich cech "otworu" w rozumieniu przepisu § 12 ust. 6, w sytuacji gdy ściana ta jest elementem oddzielenia przeciwpożarowego, a element wypełnienia nie przekracza 10% jej powierzchni. W skardze kasacyjnej zaskarżonemu wyrokowi zarzucono również naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez przyjęcie błędnych ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy, co do rzeczywistych funkcji spornego "przeszklenia" stanowiącego element ściany posadowionej w ostrej granicy działki; braku wystarczających ustaleń, co do rodzaju ściany posadowionej w ostrej granicy działki; błędnych ustaleniach, co do elementów treści decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania w zakresie odnoszącym się do warunków usytuowania budynku; nieuwzględnieniu w ocenie stanu faktycznego postanowienia Lubelskiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] listopada 2003 r., znak: [...], uzgadniającego projekt decyzji o warunkach zabudowy z zastrzeżeniem zastosowania przeszklonej obudowy w elewacji tylnej kamienicy. Zdaniem skarżącego wypełnienie otworów nieusuwalnym materiałem powoduje stan tożsamy z ich brakiem, przez co realizuje dyspozycję § 12 ust. 6, zawierającą sformułowanie "bez otworów". Nie ma przy tym znaczenia, czy sporne przeszklenia wywołują przy okazji także efekt "doświetlający". Oświetlenie dzienne w pomieszczeniach przeznaczonych na pobyt ludzi zapewniają bowiem (zgodnie z § 57 rozporządzenia Ministra Infrastruktury) otwory okienne usytuowane w zachodniej ścianie szczytowej budynku i specjalnie w tym celu zaprojektowane przeszklone ścianki działowe i drzwi wpuszczające światło od strony ulicy [...]. Otwory te spełniają wymagania określone w § 57 ust. 2, tj. zachowują określoną tam proporcję. Skoro zatem funkcja doświetlająca jest realizowana poprzez odpowiednią konstrukcję ściany zachodniej, sporne przeszklenia na ścianie wschodniej budynku nie miały i nie mają spełniać funkcji doświetlającej, a wyłącznie przeciwpożarową i estetyczną, i historyczną wynikającą z nawiązania do dawnego układu galerii. Zdaniem skarżącego zbieżność określeń "otwory" użytych w § 232 jak i w § 12 ust. 6, ma charakter wyłącznie pozorny. W treści tego ostatniego przepisu (stanowiącego podstawę prawną odstępstwa od zasady zachowania odległości od granicy działki) mowa jest wyłącznie o "otworach", a nie o "otworach okiennych", o których jest mowa na przykład w ust. 3, który to przepis jednakże nie ma w przedmiotowej sprawie zastosowania. Ponadto w ustaleniach faktycznych sprawy Sąd pominął, że z załącznika graficznego do projektu budowlanego wynika, że otwory w zachodniej ścianie frontowej budynku spełniają (nawet z nawiązką) określony w § 57 wymóg oświetlenia światłem dziennym, zachowując określony tam stosunek powierzchni okna do powierzchni podłogi, gdyż ścianki działowe rozdzielające pomieszczenia, zostały zaprojektowane i wykonane z elementów szklanych. Pominięcie tych okoliczności w ocenie stanu faktycznego miało niewątpliwy wpływ na wynik sprawy, albowiem doprowadziło do błędnego przekonania, że szklane elementy konstrukcyjne ściany miały zapewnić funkcję oświetlenia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, co skłoniło Sąd do przyznania im cechy "otworu okiennego". Ponadto Sąd błędnie ustalił, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydana dla przedmiotowej inwestycji budowlanej nie zawierała żadnych rozstrzygnięć o umiejscowieniu w ścianie od granicy z działką nr [...] "otworów okiennych", gdyż w pkt 2.1. decyzji, poprzez odwołanie się do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. spełniony został wymóg zawarcia w niej ustaleń w spornej kwestii, a zatem odmienna w tej kwestii ocena Sądu jest wynikiem błędu w ustaleniach stanu faktycznego. Kolejnym zarzutem odnoszącym się do przyjętej za postawę orzekania oceny stanu faktycznego jest pominięcie funkcji "oddzielenia przeciwpożarowego", jaką z mocy prawa pełni ściana budynku usytuowana w granicy działki. Dokonując oceny stanu faktycznego w przedmiotowej sprawie, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dostrzegł bowiem aspektów związanych z techniczną funkcją spornej ściany, a mianowicie tego, że każdy budynek albo jego część stanowi z mocy przepisu § 226 ust. 1 przepisów ww. rozporządzenia - strefę pożarową. Ową "część" budynku stanowi w tym przypadku ściana posadowiona w granicy działki nr [...] i [...]. Z tego też powodu, otwór wypełniony materiałem przepuszczającym światło należało potraktować jako element konstrukcyjny całości, czyli ściany, a nie jako "otwór", o którym mowa w przepisie § 12 ust. 6. Otworów wypełnionych materiałem przepuszczającym światło nie należy utożsamiać z pojęciem "otworów" użytym w tym przepisie.
W odpowiedzi na ww. skargę kasacyjną, a także we własnej skardze kasacyjnej, w której wniesiono o stwierdzenie nieważności decyzji organów obu instancji jako wydanych z rażącym naruszeniem prawa materialnego, [...] Sp. z o.o. nie podzieliła wymienionych poglądów oraz wskazała, że w stosunku do stanu prawnego z dnia wydania zaskarżonej decyzji, uległo zmianie brzmienie §12 ust.6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. O ile § 12 ust.6 w brzmieniu z daty wydania decyzji posługuje się pojęciem "ściana bez otworów", o tyle obecnie § 12 ust. 4 pkt. 2 posługuje się pojęciem "ściany bez otworów okiennych lub drzwiowych". W sprawie ma zaś zastosowanie stan prawny istniejący w dacie orzekania zaskarżoną decyzją. Nie sposób interpretować § 232 ust. 6 w ten sposób, że w istocie zastosowanie § 12 ust. 6 zostaje wyłączone, tym bardziej że § 12 ust. 6 odwołuje się jedynie do § 271 ust. 12 pkt 1 jako jedynego, który może odmiennie regulować kwestię usytuowania budynku w ostrej granicy. Tezie inwestora przeczy literalne brzmienie przepisów, a w tym samego § 232 ust. 6 rozporządzenia. Ponadto twierdzenie, że pomieszczenia, w których znajdują się owe przegrody szklane nie wymagają doświetlenia, albowiem nie są przeznaczone na całodzienny pobyt osób stoi w kolizji z treścią projektu graficznego parteru, I i II piętra, gdzie zaprojektowano pomieszczenia biurowe, nazwane "księgowość", "pokój biurowy". Zgodnie z § 57 doświetleniu podlegają pomieszczenia. Pomieszczenie zaś to część budynku ograniczona ścianami. Nieważne zatem, czy ściany te są przeszklone, czy też nie, każe z pomieszczeń musi mieć odrębne źródło światła dziennego.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. § 12 ust. 6 ww. rozporządzenia w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji o pozwoleniu na budowę, w zw. z § 13, § 57 ust. 1 i 2 oraz § 232 ust. 6 tegoż rozporządzenia, oraz art. 156 §1 pkt 2 k.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie do ustalonego stanu faktycznego.
Uzasadniając swoje stanowisko, [...] Sp. z o.o. stwierdził, że Sąd dokonał prawidłowych ustaleń co do stanu faktycznego, opartego na ustaleniach dokonanych przez organy administracji obu instancji. Sąd prawidłowo również ocenił owe dowody.
Istota skargi sprowadza się zatem do błędu w zakresie subsumcji ustalonego stanu faktycznego i uchylenie się od orzeczenia reformatoryjnego wobec ewidentnego rażącego naruszenia prawa na rzecz orzeczenia kasatoryjnego.
Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, dokonując oceny stanu faktycznego, a w istocie również jego subsumcji w zaskarżonym wyroku, Sąd zakwestionował wszystkie tezy organu administracji, które miały prowadzić do wniosku, że w ścianie nie istnieje otwór okienny, lecz jedynie "przeszklenie". Jednak zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, zaskarżony wyrok uchybia przepisom prawa materialnego. Skarżący podziela cały tok rozumowania Sądu w zakresie, w jakim Sąd dokonuje wykładni przepisów. Nie podzielił jednak sposobu zastosowania tych przepisów do ustalonego stanu faktycznego. Niezrozumiałe i nieczytelne są wytyczne Sądu dla organu administracji w zakresie obowiązku przeprowadzenia ustaleń faktycznych na temat czy przegroda szklana to otwór, skoro Sąd w sposób dobitny i odwołujący się do konkretnego stanu faktycznego, a nie abstrakcyjnego obiektu, odpowiedział na to pytanie w motywach wyroku. Już tylko z pierwszego argumentu użytego przez Sąd, że stosownie do § 57 rozporządzenia wystarczającą przesłanką uznania elementu ściany za otwór okienny jest spełnienie przezeń funkcji doświetlenia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi wynika, że ta konkretna przegroda szklana, a nie jakiś oderwany od ustalonego stanu faktycznego element tak nazwany, jest otworem okiennym. Sąd przecież odwołał się do konkretnych ustaleń faktycznych zawartych w załączniku graficznym do projektu budowlanego, z których wynika, że pomieszczenia, w których ma być ściana z ową przegrodą szklaną są przeznaczone na pobyt ludzi i nie mają zaprojektowanych innych otworów okiennych, oprócz wspomnianej przegrody szklanej. Już zatem z tej konfrontacji stanu faktycznego z wykładnią dokonywana przez Sąd wynika, że owa przegroda szklana jest otworem okiennym w rozumieniu § 12 ust. 6 rozporządzenia i wyłącza tym samym legalność decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Pozostaje więc jedynie ocena prawna charakteru naruszenia prawa, od czego Sąd w istocie się uchylił. Skoro Sąd dostrzegł, że doszło do naruszenia oczywistej normy prawnej § 12 ust. 6, to winien, stosując przepisy prawa materialnego do stanu faktycznego, dojść do przekonania, że ich naruszenie ma charakter rażący. Ten wniosek merytoryczny powinien być w sposób procesowy zrealizowany poprzez stwierdzenie nieważności decyzji obu decyzji administracyjnych stosownie do treści art. 145 § 1 pkt. 2 p.p.s.a w zw. z art. 156 §1 pkt 2 k.p.a.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Obie skargi kasacyjne nie zasługują na uwzględnienie.
Zarzuty naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię podniesione w skardze Miejskiego Przedsiębiorstwa Zieleni Sp. z o.o. w L. nie są usprawiedliwione.
Nie jest też usprawiedliwiony zarzut błędu subsumcji podniesiony w skardze [...] Sp. z o.o.
Nie są również usprawiedliwione zarzuty naruszenia przez Sąd Wojewódzki prawa procesowego, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zakresie podniesionym w skardze kasacyjnej Miejskiego Przedsiębiorstwa Zieleni Sp. z o.o. w L..
W sytuacji przytoczenia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zasadniczo ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że zachowano prawidłowy tok procedury, nie uchybiając jej przepisom w stopniu, który mógłby wpłynąć na wynik sprawy, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd przepis prawa materialnego.
W rozpoznawanej sprawie Sądowi I instancji zarzucono naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., który to przepis określa, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Kontrola zaskarżonych aktów sprawowana przez wojewódzkie sądy administracyjne polega na wszechstronnej analizie stanu prawnego sprawy wniesionej do sądu. Sąd I instancji powinien zatem poddać gruntownej ocenie wszystkie aspekty sprawy, a szczególnie te, w których ustalenia organów są odmienne od wniosków i twierdzeń stron postępowania podnoszonych w skardze. Wszelkie wątpliwości ujawnione na etapie postępowania muszą być właściwie i jednoznacznie zinterpretowane w uzasadnieniu wyroku z powołaniem się na konkretne przepisy prawa. Treść tych ocen winna następnie zostać zamieszczona w uzasadnieniu wyroku sądu.
Zarzut błędnych czy niepełnych ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy w odniesieniu do wyroku Sądu Wojewódzkiego jest o tyle chybiony, że Sąd ten w ogóle ustaleń takich nie czynił. Zadaniem sądu administracyjnego jest bowiem ocena zaskarżonej decyzji administracyjnej jedynie z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. W ramach tak zarysowanej kognicji sądów administracyjnych dokonują one wprawdzie oceny ustaleń faktycznych poczynionych przez organy administracji, lecz nie dokonują własnych ustaleń faktycznych, nie może przeto dojść do wadliwości ustaleń faktycznych w znaczeniu opisanym w skardze kasacyjnej. Wprawdzie również sądy administracyjne mogą prowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe w oparciu o art. 106 § 3 p.p.s.a., a następnie uwzględniać dowody uzupełniające z dokumentów, poddając uzupełniony stan faktyczny sprawy ocenie w uzasadnieniu wyroku, lecz w sprawie niniejszej Sąd Wojewódzki nie prowadził uzupełniającego postępowania dowodowego, a zatem zarzut obrazy art. 141 § 4 p.p.s.a. przez poczynienie błędnych czy niepełnych ustaleń faktycznych przez Sąd nie jest usprawiedliwiony.
Niezależnie od powyższych uwag, oceniając zaskarżony wyrok z punktu widzenia wzorca, jakiemu ma odpowiadać uzasadnienie wyroku, nie sposób dopatrzyć się w zaskarżonym wyroku naruszeń stanowiących przedmiot zarzutów skargi Miejskiego Przedsiębiorstwa Zieleni Sp. z o.o. w L..
Istota zagadnienia sprowadza się w niniejszej sprawie do odpowiedzi na pytanie, czy w warunkach techniczno-użytkowych zatwierdzonego przez organy architektoniczno-budowlane projektu budowlanego możliwe jest zlokalizowanie ściany w granicy z działką skarżącej Spółki, ściany zawierającej przeszklone fragmenty, a także, czy przeszklenia te stanowią otwory w rozumieniu § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690, ze zm.)
Na wstępie zauważyć należy, że zmiana treści powyższego rozporządzenia (w tym § 12) nastąpiła na mocy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 7 kwietnia 2004 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 109, poz. 1156), które weszło w życie w dniu 26 maja 2004 r. Zgodnie z § 2 tego aktu przepisów wcześniejszego rozporządzenia w brzmieniu nadanym zmienionym rozporządzeniem nie stosuje się, jeżeli przed dniem jego wejścia w życie został złożony wniosek o pozwolenie na budowę lub odrębny wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i wnioski te zostały opracowane na podstawie dotychczasowych przepisów. Bezpodstawne jest zatem powoływanie się na treść zmienionego rozporządzenia i dokonywanie ocen na jego podstawie, skoro zarówno wniosek, jak i decyzja ostateczna w sprawie (z dnia 26 kwietnia 2004 r.) pochodzą z okresu obowiązywania wcześniejszej wersji tego aktu.
Przepis § 12 ust. 3 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690, ze zm.) w brzmieniu obowiązującym do 26 maja 2004 r. brzmiał następująco: Jeżeli z warunków, o których mowa w ust. 1 oraz w § 13, 60 i 271, nie wynikają inne wymagania, odległości zabudowy od granicy działki budowlanej powinny wynosić co najmniej przy równoległym do granicy sytuowaniu ściany budynku z otworami okiennymi lub drzwiowymi - 4 m. Z kolei ust. 6 pkt 1 tego przepisu zawiera regulację o charakterze wyjątku, iż budynek może być usytuowany ścianą zewnętrzną bez otworów bezpośrednio przy granicy działki budowlanej, z zastrzeżeniem ust. 10 oraz § 271 ust. 12 pkt 1, jeżeli wynika to z ustaleń decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Przepis § 57 ust. 1 stanowi, że pomieszczenie przeznaczone na pobyt ludzi powinno mieć zapewnione oświetlenie dzienne, dostosowane do jego przeznaczenia, kształtu i wielkości, z uwzględnieniem warunków określonych w § 13 oraz w ogólnych przepisach bezpieczeństwa i higieny pracy. Z kolei ust. 2 stanowi, że w pomieszczeniu przeznaczonym na pobyt ludzi stosunek powierzchni okien, liczonej w świetle ościeżnic, do powierzchni podłogi powinien wynosić co najmniej 1:8, natomiast w innym pomieszczeniu, w którym oświetlenie dzienne jest wymagane ze względów na przeznaczenie - co najmniej 1:12.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego mający zastosowanie w sprawie § 57 cytowanego rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a także powiązanie tego przepisu z § 12 nie powinno budzić wątpliwości. Z treści § 57, a szczególnie z jego ust. 2 jasno wynika, że w pomieszczeniach przeznaczonych na pobyt ludzi stosunek okien do powierzchni podłogi powinien wynosić co najmniej 1:8. Jeśli mowa o stosunku powierzchni okna do podłogi konkretnego pomieszczenia, oznacza to, że każde pomieszczenie przeznaczone na pobyt ludzi (z zastrzeżeniem wyjątku opisanego w § 58 ust. 3) powinno być wyposażane w okno.
Jeśli chodzi o znaczenie wyrażeń "otwory", "otwory okienne" i "okna" użytych w § 12 ust. 3 i ust. 6 oraz w art. 57 ust.2 rozporządzenia, to zgodnie z dyrektywami interpretacyjnymi wykładni językowej, że gdy nie ma w tekście prawnych definicji legalnych interpretowanym zwrotom prawnym nie należy nadawać znaczenia odmiennego od potocznego, chyba że istnieją dostateczne racje przypisania im odmiennego znaczenia, a także, że bez umotywowanych racji nie należy identycznym sformułowaniom w tym samym akcie prawnym nadawać różnych znaczeń, stwierdzić trzeba, że w przepisach tych użyto wyrazów i zwrotów tożsamych. Inaczej mówiąc, otwór okienny i okno oznacza to samo, słowo otwory użyte w § 12 ust. 6 rozporządzenia odnosi się zaś do otworów okiennych i drzwiowych, o których mowa w ust. 3 tego przepisu.
Niezależnie zatem od zmian treści tego przepisu, wyrazić należy pogląd (aktualny zarówno w odniesieniu do poprzedniego, jak i obecnie obowiązującego brzmienia rozporządzenia), że zaprojektowanie otworów okiennych lub drzwiowych w ścianie budynku uniemożliwia usytuowanie takiego w odległości mniejszej niż 4 m od granicy z sąsiednią działką budowlaną.
Inaczej mówiąc, w przypadku usytuowania budynku ze ścianą bezpośrednio w granicy z sąsiednią działką budowlaną i umieszczenia w takiej ścianie przeszkleń, luksferów itp. materiałów budowlanych stanowiących część ściany, nie jest możliwe zaprojektowanie tamże pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi bez okien, o którym mowa w § 57 rozporządzenia, z wykorzystaniem jedynie wymienionych przeszkleń zamiast umieszczenia tam otworu okiennego. Ze względu na treść tego ostatniego przepisu nie jest możliwe uwzględnienie argumentu, że pomieszczenia przeznaczone na stały pobyt ludzi pozbawione okien, w warunkach sprawy ocenianej według stanu faktycznego z daty wydania decyzji ostatecznej, mogą być doświetlane światłem naturalnym z sąsiednich pomieszczeń.
Przedmiotowy budynek zaprojektowany został w taki sposób, iż w jego ścianie zlokalizowanej w granicy z sąsiednią działką budowlaną umieszczono przeszklenia odpowiadające wprawdzie normom w zakresie ochrony przeciwpożarowej, ze względu jednak na treść § 12 pkt 6 (w brzmieniu rozporządzenia obowiązującego w dacie wydania decyzji) niedopuszczającą posadowienie budynku posiadającego otwory czy to drzwiowe, czy okienne bezpośrednio przy granicy, prawidłowo Sąd Wojewódzki zrekonstruował zarówno znaczenie normy wyrażonej w § 57 art. 1 i 2, jak też powiązanie tego przepisu z § 12 ust. 3 i 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690, ze zm.) i uchylił zaskarżoną decyzję, gdyż na I i II piętrze projektowanego budynku, zaprojektowane zostały pomieszczenia biurowe bez okien, o których mowa w § 57 ust. 1 i 2 wymienionego rozporządzenia. W świetle powyższego, wytyczne udzielone przez Sąd Wojewódzki w zaskarżonym wyroku, w powiązaniu ze stanowiskiem zajętym w sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny będą wystarczające do dokonania przez organy administracji właściwych działań.
Zajęte w sprawie przez Sąd Wojewódzki stanowisko, wymagało interpretacji omówionych przepisów, a także, jak się okazało, również wykładni przepisów dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, co oznacza, że nie mógł być skuteczny zarzut, iż Sąd Wojewódzki miał podstawy do stwierdzenia rażącego naruszenia przepisów prawa materialnego, skoro naruszenie przepisów będące podstawą uchylenia zaskarżonych decyzji, wymagało ich interpretacji. W takim zaś przypadku trudno mówić o rażącym, tj. oczywistym naruszeniu prawa.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił obie skargi kasacyjne
Już dziś zamów dostęp
do IFK Platforma Księgowych i Kadrowych
- Codzienne aktualności prawne
- Porady i artykuły z najpopularniejszych czasopism INFOR wraz z bieżącymi wydaniami
- Bogatą bibliotekę materiałów wideo
- Merytoryczne dodatki, ściągi, plakaty
