Wyrok NSA z dnia 7 maja 2026 r., sygn. II GSK 1460/23
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia del. WSA Grzegorz Dudar (spr.) Protokolant asystent sędziego Maciej Pleban po rozpoznaniu w dniu 7 maja 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ł. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 29 marca 2023 r. sygn. akt II SA/Gl 1833/22 w sprawie ze skargi Ł. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 27 października 2022 r. nr SKO.K/41.3/1196/2022/0/KS w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 29 marca 2023 r., sygn. akt II SA/Gl 1833/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (dalej: WSA, sąd pierwszej instancji), na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz.U. z 2026 r. poz. 143.; dalej: p.p.s.a.), oddalił skargę Ł. B. (dalej: strona, skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach (dalej: SKO, organ II instancji) z 27 października 2022 r. w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami.
Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy.
Prezydent Miasta Mysłowice decyzją z 19 listopada 2021 r. skierował skarżącego na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w formie egzaminu państwowego w zakresie prawa jazdy kategorii B. Z uwagi na fakt, że odwołanie skarżącego wniesione zostało z uchybieniem terminu to organ wyższego stopnia stwierdził niedopuszczalność odwołania, a to oznacza, że powyższa decyzja organu pierwszej instancji stała się decyzją ostateczną i podlegającą wykonaniu. Następstwem tego stało się zawiadomienie skarżącego pismem z [...] kwietnia 2022 r. o wszczęciu postępowania administracyjnego z urzędu zmierzającego do cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami z uwagi na nie przedłożenie wymaganego dokumentu potwierdzającego uzyskanie pozytywnego wyniku egzaminu państwowego.
Prezydent Miasta Mysłowice decyzją z 28 kwietnia 2022 r. wydaną na podstawie art. 103 ust. 1 pkt. 1 lit. d ustawy z 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2021 r. poz. 1212, dalej: u.k.p.) oraz art. 104 k.p.a. orzekł o cofnięciu skarżącemu uprawnień do kierowania pojazdami kategorii B do czasu uzyskania wyniku pozytywnego egzaminu sprawdzającego kwalifikacje. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że strona w wyznaczonym terminie nie poddała się egzaminowi kontrolnemu.
W wyniku rozpoznania odwołania skarżącego, SKO decyzją z 27 października 2022 r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu podkreślono, że strona po otrzymaniu stosownej decyzji powinna niezwłocznie podać się egzaminowi państwowemu sprawdzającemu kwalifikacje do kierowania pojazdami, czego do dnia podjęcia decyzji przez organ I instancji nie uczyniła.
Wskazanym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. WSA odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów prawa procesowego, a w szczególności art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez odmowę zawieszenia postępowania uznał go za niezasadny. Postępowanie zakończone kontrolowanymi decyzjami uruchomione zostało po wydaniu przez organ odwoławczy postanowienia o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji z 19 listopada 2021 r. o nałożeniu na skarżącego obowiązku poddania się egzaminowi kontrolnemu. Ułomność w działaniu organu odwoławczego sprowadzająca się do braku uprzedniego rozpoznania wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji z 19 listopada 2021 r. i rozpoznanie go dopiero po wpłynięciu odwołania od decyzji organu pierwszej instancji z 28 kwietnia 2022 r. o cofnięciu skarżącemu uprawnień do kierowania pojazdami kategorii B, nie może stanowić podstawy dla uwzględnienia skargi, ponieważ poddane kontroli sądu rozstrzygnięcia organów administracji nie naruszały przepisów prawa materialnego, a wydane rozstrzygnięcie jest prawidłowe. Z kolei zarzut naruszenia art. 11 w związku z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nie odniesienie się do kwestii związanych z zawieszeniem postępowania nie daje podstaw dla uwzględnienia skargi, skoro przed wydaniem przez organ odwoławczy zaskarżonego rozstrzygnięcia wyeliminowane zostały ułomności w zakresie braku rozpoznania wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji z 19 listopada 2021 r.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego art. 103 ust. 1 pkt. 1 lit. d u.k.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu polegające na uznaniu, że skarżący został prawidłowo poinformowany o terminie przeprowadzenia egzaminu, gdy z materiału dowodowego wynika, że nie został o nim w sposób prawidłowy poinformowany, sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że przepisy u.k.p. nie zawierają nakazu wskazania terminu, w którym należy poddać się egzaminowi kontrolnemu. Takie brzmienie przepisów oznacza, że takiemu kontrolnemu egzaminowi należy poddać się niezwłocznie po uzyskaniu przez decyzję nakładająca taki obowiązek przymiotu ostateczności. W rozpoznawanej sprawie decyzja organu pierwszej instancji z 19 listopada 2021 r. przymiot ostateczności uzyskała z dniem wydania przez organ odwoławczy postanowienia o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania a zatem z dniem 31 stycznia 2022 r. Od tego dnia do wydania decyzji przez organ pierwszej instancji upłynęły blisko trzy miesiące.
WSA stanął na stanowisku, że skarżący dysponował wystarczającą ilością czasu, aby poddać się nałażonemu na niego obowiązkowi. W konsekwencji przyjął, że organy administracji w omawianym zakresie nie dopuściły się naruszenia przepisów prawa w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący zaskarżając wyrok w całości. Przedmiotowemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucił:
1. naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na treść orzeczenia, a to art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez błędne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, skutkujące uznaniem, iż decyzja została skarżącemu skutecznie doręczona dnia 8 grudnia 2021 r., podczas gdy prawidłowo poczynione ustalenia dają podstawy do uznania, iż było to doręczenie wadliwe, z błędnym wykonaniem obowiązku informacyjnego względem strony, w tym przede wszystkim brakiem poinformowania strony, iż doręczenie z dnia 1 grudnia 2021 r. jest doręczeniem powtórnym, jak też doręczenie z dnia 17 grudnia 2021 r. jest doręczeniem jedynie "informacyjnym";
2. naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na treść orzeczenia, a to art. 44 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż doszło do prawidłowego doręczenia w trybie określonym tym przepisem, podczas gdy prawidłowo poczynione ustalenia dają podstawy do uznania, iż było to doręczenie wadliwe, z błędnym wykonaniem obowiązku informacyjnego względem strony, w tym przede wszystkim braku poinformowania strony, iż doręczenie z dnia 1 grudnia 2021 r. jest doręczeniem powtórnym, jak też doręczenie z dnia 17 grudnia 2021 r. jest doręczeniem jedynie "informacyjnym";
3. naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na treść orzeczenia, a to art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 44 § 4 k.p.a. poprzez uznanie, iż doręczenie pisma dnia 17 grudnia 2021 r. miało charakter jedynie "informacyjny", bez przekazania takiej informacji, podczas gdy pismo to powinno zostać w aktach sprawy ze skutkiem doręczenia;
4. naruszenie przepisów prawa materialnego, polegające na nieprawidłowym przyjęciu, iż poprawnie zrozumiały przepis zamieszczony w art. 99 ust. 1 pkt 1 u.k.p. znajduje zastosowanie do stanu faktycznego zaistniałego w sprawie podczas, gdy brak jest występujących przesłanek do wydania decyzji o cofnięciu skarżącemu uprawnień do kierowania pojazdami kategorii B do czasu uzyskania wyniku pozytywnego egzaminu sprawdzającego kwalifikacje;
5. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na treść orzeczenia, a to art. 183 § 2 p.p.s.a poprzez doprowadzenie do stanu, w którym strona skarżąca została pozbawiona możliwości obrony swoich praw.
W związku z powyższymi zarzutami skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia WSA w Gliwicach; o rozpoznanie sprawy na rozprawie; zasądzenie kosztów postępowania oraz o wstrzymanie wykonania decyzji Prezydenta Miasta Mysłowice z dnia 28 kwietnia 2022 r. dotyczącej cofnięcia skarżącemu uprawnień do kierowania pojazdami kategorii B.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej została przedstawiona argumentacja na poparcie sformułowanych zarzutów i wniosków.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.
Ponadto wymogiem skargi kasacyjnej jest nie tylko przytoczenie podstaw kasacyjnych, ale także ich uzasadnienie, co wynika z art. 176 p.p.s.a. Obok wskazania naruszonych przepisów niezbędne jest więc wyjaśnienie, na czym naruszenie to polegało oraz w przypadku podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 wykazanie, iż mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślenia też wymaga, że przy sporządzeniu skargi kasacyjnej wprowadzono przymus adwokacko-radcowski, by nadać tego rodzaju środkowi odwoławczemu charakter pisma w postępowaniu sądowym o wysokim stopniu sformalizowania, gdy chodzi o wymagania skargi kasacyjnej dotyczące zakresu zaskarżenia, wskazania podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienia, albowiem chodzi tutaj o istotne elementy konstrukcyjne skargi kasacyjnej wypracowane przez specjalistę z dziedziny prawa administracyjnego. Dlatego też przytoczenie podstaw kasacyjnych musi być precyzyjne, gdyż z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów.
Zaznaczyć również należy, że skarga kasacyjna jest środkiem zaskarżenia skierowanym wobec wyroku sądu pierwszej instancji a nie wobec wydanych w sprawie rozstrzygnięć administracji publicznej. Oznacza to, że zarzuty kasacyjne winny być skierowane przeciwko wyrokowi sądu pierwszej instancji a nie zaskarżonego do tego sądu postanowienia Kolegium.
Poczynienie powyższych uwag było niezbędne wobec wystąpienia uchybień w konstrukcji rozpoznawanej skargi kasacyjnej, co objawiało się w sposobie formułowania i uzasadniania podniesionych w niej zarzutów oraz braku ich należytego uzasadnienia. Uchybienia te negatywnie oddziaływały na możliwość i zakres dokonania merytorycznej oceny zaskarżonego wyroku i tym samym skuteczność tej skargi kasacyjnej.
Przede wszystkim za nieskuteczny należało uznać najdalej idący zarzut podniesiony w pkt 5 petitum skargi kasacyjnej – naruszenia art. 183 § 2 p.p.s.a. poprzez doprowadzenie do stanu, w którym strona skarżąca została pozbawiona możliwości obrony swoich praw. Abstrahując od faktu, że został on nieprecyzyjnie sformułowany (art. 183 § 2 p.p.s.a zawiera aż sześć punktów) podniesiony zarzut nieważności postępowania przed sądem pierwszej instancji w żaden sposób nie został uzasadniony, skarżący nawet nie podjął próby wykazania, w czym upatruje pozbawiania i przez kogo możliwości obrony swoich praw przed sądem administracyjnym, takich przesłanek nie dostrzegł również Naczelny Sąd Administracyjny działając w tym zakresie z urzędu.
Skarżący zarzuca w skardze kasacyjnej wyrokowi sądu pierwszej instancji naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 7 w zw. z art. 77 i art. 80 k.p.a.; art. 44 k.p.a. oraz art. 8 § 1 w zw. z art. 44 § 4 k.p.a. wskazując jako podstawę kasacyjną art. 174 pkt 1 p.p.s.a., która odnosi się do naruszenia przepisów prawa materialnego. Tymczasem wszystkie podniesione przepisy mają charakter procesowy a nie materialny, co jest zasadniczym mankamentem tak sformułowanych zarzutów. Błędne zakwalifikowanie przepisów procesowych jako materialnych stanowi co do zasady przeszkodę w rozpoznaniu skargi kasacyjnej, gdyż tak postawiony zarzut pozbawiony jest niezbędnego elementu w postaci wskazania istotnego wpływu uchybienia na wynik sprawy (wyrok NSA z 10 czerwca 2008 r., sygn. akt II GSK 174/08, w: R. Hauser, W. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. 3, C.H. Beck, Warszawa 2015, s. 679).
Ponadto, skoro skarga kasacyjna jest środkiem odwoławczym skierowanym przeciwko wyrokowi sądu pierwszej instancji, to jej zarzuty muszą być skierowane przeciwko temu wyrokowi, czego w niniejszej skardze kasacyjnej zabrakło. Podniesione zarzuty kasacyjne odnoszą się nie tyle do prawidłowości wydanego w sprawie wyroku co błędnej oceny skutków doręczenia decyzji z 19 listopada 2021 r. kierującej skarżącego na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji, która to decyzja również nie była przedmiotem kontroli sądu pierwszej instancji w niniejszym postępowaniu. W skardze kasacyjnej nie zostały wskazane żadne z przepisów p.p.s.a., których mógłby się ewentualnie dopuścić naruszenia sąd pierwszej instancji.
Pomimo powyższych wad konstrukcyjnych, mając na uwadze treść uchwały pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r., I OPS 10/09 (opublikowano: ONSAiWSA 2010/1/1), należy uznać, że wadliwości te nie dyskwalifikują samej skargi kasacyjnej. Zgodnie z tą uchwałą, niepowiązanie w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przez sąd pierwszej instancji przepisów wymienionych w skardze kasacyjnej z naruszeniem stosowanych przez ten sąd przepisów p.p.s.a. nie może prowadzić do nierozpoznania merytorycznego jej zarzutów, natomiast błędne przypisanie zarzutu do niewłaściwej podstawy kasacyjnej, co do zasady nie dezawuuje takiego zarzutu, jeśli sposób jego sformułowania pozwala na merytoryczną ocenę w ramach właściwej podstawy kasacyjnej (zob. również wyroki NSA z: 2 września 2010 r., sygn. akt II FSK 636/09, z 13 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 223/07, z 7 sierpnia 2025 r., sygn. akt II GSK 1433/22, z 28 października 2025 r., sygn. akt I OSK 2727/23, CBOSA).
Podniesione w pkt 1 – 3 petitum skargi kasacyjnej zarzuty należało uznać za nieusprawiedliwione. Podkreślić przede wszystkim należy, że dotyczą one błędnego przyjęcia przez organy skuteczności doręczenia decyzji z 19 listopada 2021 r. o skierowaniu skarżącego na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji. Powyższe zarzuty w żadnym zakresie nie odnoszą się do zaskarżonego wyroku a po drugie mają jedynie pośredni wpływ na zasadność wydanych decyzji w sprawie, bowiem przedmiotem kontroli legalności sądu pierwszej instancji w niniejszym postępowaniu były decyzje z 28 kwietnia 2022 r. (organu I instancji) oraz z 27 października 2022 r. (organu II instancji) o cofnięciu skarżącemu uprawnień do kierowania pojazdami a nie decyzja o skierowaniu skarżącego na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji. Odnośnie powyższych decyzji jak i postępowania przeprowadzonego przez organy w tym zakresie skarżący nie sformułował żadnych zarzutów. Podkreślić należy, czego najwyraźniej nie dostrzega skarżący, że kluczowe znaczenie w niniejszej sprawie miało postanowienie SKO z 31 stycznia 2022 r. o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji z 19 listopada 2021 r., skutkiem którego było uzyskanie przez tę decyzję waloru ostateczności. Powyższe obligowało skarżącego do wykonania nałożonego na niego obowiązku – poddania się kontrolnemu sprawdzenia kwalifikacji w formie egzaminu – którego to obowiązku skarżący nie wykonał, co zresztą nie było przez niego kwestionowane w sprawie. Mając powyższe na uwadze, zgodzić się należało z sądem pierwszej instancji, że organy zasadnie uznały że zachodziły przesłanki do cofnięcia skarżącemu uprawień do kierowania pojazdami na podstawie art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. d u.k.p.
Podobnie należało ocenić zarzut poniesiony w pkt 4 petitum skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego w postaci art. 99 ust. 1 pkt 1 u.k.p. Podkreślić należy, że przepis ten nie stanowił podstawy materialnoprawnej zaskarżonych do sądu administracyjnego decyzji, bowiem dotyczy on skierowania kierowcy na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji, gdy tymczasem kontroli sądowej podlegały w niniejszym postępowaniu decyzje o cofnięciu skarżącemu uprawnień do kierowania pojazdami. Tym przepisem był art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. d u.k.p. a nie przepis art. 99 ust. 1 pkt 1 u.k.p. Skoro wskazany w skardze kasacyjnej przepis art. 99 ust. 1 pkt 1 u.k.p. nie był stosowany w sprawie, zarówno przez organy administracji jak i sąd administracyjny, nie mógł być naruszony.
Konkludując należy więc stwierdzić, że zarzuty skargi kasacyjnej nie mogły przynieść oczekiwanego rezultatu w postaci uchylenia zaskarżonego wyroku, albowiem nie zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach. Sąd pierwszej instancji przeprowadził prawidłowo kontrolę legalności zaskarżonej decyzji i zasadnie oddalił skargę w oparciu o art. 151 p.p.s.a.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej i na mocy art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w wyroku.
Już dziś zamów dostęp
do IFK Platforma Księgowych i Kadrowych
- Codzienne aktualności prawne
- Porady i artykuły z najpopularniejszych czasopism INFOR wraz z bieżącymi wydaniami
- Bogatą bibliotekę materiałów wideo
- Merytoryczne dodatki, ściągi, plakaty
