Wyrok NSA z dnia 14 stycznia 2026 r., sygn. II OSK 352/25
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Grzegorz Antas (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 stycznia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Wielkopolskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 22 listopada 2024 r. sygn. akt II SAB/Po 108/24 w sprawie ze skargi A.L. na bezczynność Wojewody Wielkopolskiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 22 listopada 2024 r., II SAB/Po 108/24, w wyniku rozpoznania skargi A.L. na bezczynność Wojewody Wielkopolskiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy, zobowiązał Wojewodę Wielkopolskiego do rozpoznania wniosku skarżącego w terminie 30 dni od dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt I.), stwierdził, że organ dopuścił się w sprawie bezczynności (pkt II.), uznał, że nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt III.), oddalił skargę w pozostałym zakresie (pkt IV.), zasądzając równocześnie na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego (pkt V.).
Wojewoda Wielkopolski złożył skargę kasacyjną, którą zaskarżył powyższy wyrok w części, tj. w zakresie punktów I., II, III i V., zarzucając Sądowi I instancji, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), dalej: p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 100d ust. 1 pkt 1 oraz ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2024 r. poz. 167 ze zm.), dalej u.p.o.u., w związku z art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572 ze zm.), dalej: k.p.a.; 2) art. 112a ust. 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2024 r. 769 ze zm.), dalej: u.c.; 3) art. 35 i art. 37 § 3a k.p.a. poprzez przyjęcie, że organ dopuścił się bezczynności w sprawie z wniosku skarżącego z 7 listopada 2023 r., podczas gdy: a) przepis 100d ust. 1 u.p.o.u. wprowadził zasadę, że do 30 września 2025 r. będzie trwał okres spoczywania terminów na załatwienie spraw wymienionych w pkt 1-3, w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę, a więc bieg terminów nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres; b) przepis 100d ust. 4 u.p.o.u. stanowi, że zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1 lub ich dokonywanie z opóźnieniem, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki; c) zgodnie z art. 112a ust. 2 pkt 2 u.c. termin, o którym mowa w ust. 1 (60 dni), biegnie od dnia, w którym cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, a więc do 60-dniowego terminu nie wlicza się okresów opóźnień; d) skarżący przez cały czas procedowania jego wniosku przebywał i nadal przebywa legalnie, ma więc możliwość świadczenia pracy, nie doznał w tym zakresie żadnego uszczerbku i nie pozostaje w niepewności prawnej; e) organ decyzją z 17 września 2024 r. nr ... zakończył postępowanie, udzielając skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy i pracę; f) prowadzone postępowanie na podstawie u.c. wymaga dokonania szeregu czynności weryfikacyjnych, także we współpracy z innymi organami administracji publicznej, a czas jego prowadzenia nie wynikał z celowego działania organu, lecz z sukcesywnego załatwiania spraw w miarę posiadanych obiektywnych możliwości w relacji do ogromnej liczby procedowanych w tych sprawach wniosków.
Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej Wojewoda Wielkopolski wniósł o uchylenie skarżonego wyroku w zaskarżonej części - punktów I, II, III oraz V i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania, oświadczając, że zrzeka się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Przeprowadzając kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że nie została ona oparta przez skarżący kasacyjnie organ na usprawiedliwionych podstawach.
Analiza przez Naczelny Sąd Administracyjny powołanych w skardze kasacyjnej przepisów art. 100d ust. 1 pkt 1 i ust. 4 u.p.o.u. pozwala podzielić argumentację skarżącego kasacyjnie organu, że ww. regulacja prawna powinna być traktowana jako prowadząca do zawieszenia rozpatrywania wniosków o udzielenie zezwoleń pobytowych, w tym wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, o którym mowa w art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. a u.p.o.u., a w konsekwencji mogła zostać uznana przez organ właściwy do ich rozpatrzenia za przeszkodę do wywodzenia w sposób skuteczny środka prawnego dotyczącego jego bezczynności.
Uwzględnić w tym zakresie niewątpliwie należy nadzwyczajne okoliczności wywołane działaniami wojennymi prowadzonymi od wiosny 2022 r. na terytorium Ukrainy oraz potrzebę udzielenia pomocy jej obywatelom przybyłym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, co nie pozostawało bez wpływu na sposób wykonywania przez właściwe organy prowadzące postępowania w sprawach dotyczących udzielania/zmiany/cofnięcia cudzoziemcom zezwoleń pobytowych powierzonych im zadań.
O ile powyższe uwarunkowania pozostawały aktualne w dacie wystąpienia przez skarżącego cudzoziemca, obywatela Etiopii z żądaniem udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy w celu świadczenia pracy (7 listopada 2023 r.), co determinowało sposób oceny ich wpływu na bieg spornego postępowania, jako że sąd administracyjny zobowiązany był uwzględnić treść art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. a u.p.o.u., o tyle odmiennej ocenie, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, podlegać powinno przedłużenie obowiązywania art. 100d u.p.o.u. na okres po 30 czerwca 2024 r., wprowadzone na mocy art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 15 maja 2024 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2024 r. poz. 854).
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego trafnie wskazuje się w tym kontekście, że okres ponad dwóch lat jest czasem, w jakim władze publiczne zobowiązane były dostosować potencjał kadrowy oraz organizacyjny służb migracyjnych celem realizacji zasady szybkości postępowania w sprawach dotyczących legalizacji pobytu cudzoziemców na terytorium Polski, wobec czego niespełnienie warunku niezbędności ograniczenia nakazuje rozwiązanie przyjęte w art. 100d ust. 1 u.p.o.u. w brzmieniu nadanym temu przepisowi przez art. 1 pkt 3 cyt. ustawy traktować jako naruszające zasadę proporcjonalności, a tym samym uchybiające m.in. art. 45 ust. 1 w zw. art. 31 ust. 3 Konstytucji oraz art. 47 w zw. z art. 52 ust. 1 KPP (por. wyrok NSA z 20 listopada 2025 r., II OSK 31/25; wyrok NSA z 22 października 2025 r., II OSK 3011/24; wyrok NSA z 26 sierpnia 2025 r., II OSK 3112/24; wyrok NSA 5 sierpnia 2025 r., II OSK 3111/24; wyrok NSA z 5 sierpnia 2025 r., II OSK 2719/24; wyrok NSA z 13 czerwca 2025 r., II OSK 2939/24; wyrok NSA z 12 czerwca 2025 r., II OSK 2942/24; wyrok NSA z 19 maja 2025 r., II OSK 2921/24).
Analiza konstytucyjnych kompetencji Trybunału Konstytucyjnego (art. 188 pkt 1 i 2 Konstytucji) oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 184 Konstytucji) prowadzi do wniosku, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest co do zasady sądem powołanym do oceny zgodności ustaw z Konstytucją oraz ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi, których ratyfikacja wymagała uprzedniej zgody wyrażonej w ustawie. Z uwagi na precyzyjne określenie kompetencji Trybunału Konstytucyjnego i Naczelnego Sądu Administracyjnego w świetle zasady legalizmu (art. 7 Konstytucji), związania sędziów sądów administracyjnych Konstytucją oraz ustawami (art. 178 ust. 1 Konstytucji), a także konieczności dążenia przez sądy do zapewnienia pewności co do treści obowiązujących norm prawnych ewentualne pominięcie określonego przepisu ustawy przez sąd administracyjny, w ramach tzw. rozproszonej kontroli konstytucyjności ustaw (art. 8 ust. 2 Konstytucji), musi być ograniczone do sytuacji wyjątkowych i niebudzących wątpliwości interpretacyjnych co do naruszenia norm Konstytucji (por. R. Hauser, J. Trzciński, O formach kontroli konstytucyjności prawa przez sądy, RPEiS 2008, nr 2, s. 9 i n.).
Z uwagi na bezpieczeństwo obrotu prawnego kształtowanego również przez indywidualne akty stosowania prawa, jakimi są orzeczenia sądowe – odmowa zastosowania przepisu ustawy może nastąpić wyłącznie w wypadku, gdy sąd rozpoznający sprawę nie ma wątpliwości co do niezgodności tego przepisu z Konstytucją, a sprzeczność ma charakter oczywisty, co pozwala działanie sądu administracyjnego traktować jako konieczny sposób zapewnienia stronie prawa do konstytucjonalizacji norm szczegółowych, stanowiących podstawę rozstrzygnięcia jej sprawy objętej wniesioną skargą.
Taką sytuację należy odnosić w świetle jednolitego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego do zmiany art. 100d u.p.o.u. wprowadzonego na mocy art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 15 maja 2024 r. Nie ulega wątpliwości, że rozwiązania legislacyjne warunkowane zaistnieniem nadzwyczajnych okoliczności mogą być uznane za proporcjonalne tylko wówczas, gdy okoliczności te trwają. Wymóg niezbędności ograniczeń stanowi nieodzowny element testu proporcjonalności, co nakazuje sądom poddawanie stałej ocenie podstaw ich wprowadzenia (utrzymywania).
Powyższe prowadzi do wniosku, że przepis objęty podstawą kasacyjną - art. 100d ust. 4 u.p.o.u. wiążąco kształtował ocenę prawną kwestii odnoszącej się do bezczynności w sprawie wymienionej w art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. a u.p.o.u. w okresie od 1 stycznia 2023 r. do 30 czerwca 2024 r., wbrew przyjmowanemu przez skarżący kasacyjnie organ założeniu, nie uniemożliwia on jednakże postawienia zarzutu, że sposób prowadzenia przez organ postępowania, jeżeli nie doszło do jego zakończenia wydaniem stosownego aktu, w okresie po wskazanej dacie powinien być kwalifikowany jako równoważny stanowi opisanemu w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., gdy sprawa nie została terminowo załatwiona.
Wydając zaskarżony wyrok z 22 listopada 2024 r., Sąd I instancji był tym samym uprawniony, by zastrzeżenia zgłoszone przez skarżącego cudzoziemca w skardze odnośnie do sposobu działania Wojewody Wielkopolskiego w opisanej płaszczyźnie poddać kontroli, stosownie do dyspozycji art. 149 § 1 p.p.s.a. Niesporny charakter miało w sprawie ustalenie, że wniosek skarżącego nie został załatwiony w terminie 60 dni, o którym mowa w art. 112a ust. 1 u.c., toteż Sąd prawidłowo orzekł o pozostawaniu przez organ w stanie bezczynności.
Powołany w skardze kasacyjnej fakt zakończenia powyższego postępowania wydaniem przez organ decyzji z 17 września 2024 r. udzielającej skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy i pracę powyższej oceny nie może zmienić, jako że podjęcie przez organ czynności po terminie ustawowym nie eliminuje stanu bezczynności, który zaistniał w przeszłości, mającego charakter obiektywny, a jedynie ogranicza zakres rozstrzygnięcia sądu na płaszczyźnie opisanej w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Wskazywane w skardze kasacyjnej powody nieterminowego rozpatrzenia wniosku skarżącego, pozostawiając na boku w tym miejscu ich ogólnikowość, nie mieszczą się w zakresie opóźnień spowodowanych z przyczyn niezależnych od organu w rozumieniu, jakie temu pojęciu nadaje art. 35 § 5 k.p.a., stąd nie mogły wpływać na kwalifikację zachowania organu, jaką zobowiązany był przyjąć Sąd w zaskarżonym wyroku.
Kierując się powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.
Już dziś zamów dostęp
do IFK Platforma Księgowych i Kadrowych
- Codzienne aktualności prawne
- Porady i artykuły z najpopularniejszych czasopism INFOR wraz z bieżącymi wydaniami
- Bogatą bibliotekę materiałów wideo
- Merytoryczne dodatki, ściągi, plakaty
