Wyrok NSA z dnia 16 września 2025 r., sygn. II GSK 648/25
W sprawach administracyjnych kar pieniężnych nakładanych na podstawie ustawy o transporcie drogowym, przepisy Działu IVa Kodeksu postępowania administracyjnego nie znajdują zastosowania, gdy ustawa szczególna dostatecznie reguluje przesłanki, w tym odstąpienia od odpowiedzialności.
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia NSA Anna Ostrowska Sędzia del. WSA Krzysztof Dziedzic (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 września 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 grudnia 2024 r. sygn. akt VI SA/Wa 2919/24 w sprawie ze skargi A. S. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 3 lipca 2024 r. nr BP.501.2951.2023.2242.BD2.582445 w przedmiocie kary pieniężnej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od A. S. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
II GSK 648/25
UZASADNIENIE
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 grudnia 2024 r. sygn. akt VI SA/Wa 2919/24, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm; dalej: p.p.s.a.), oddalił skargę A. S. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 3 lipca 2024 r. nr BP.501.2951.2023.2242.BD2.582445 w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej w wysokości 200 zł za naruszenie polegające na wykonywaniu przewozu drogowego pojazdem nieposiadającym ważnego aktualnego badania technicznego potwierdzającego jego zdatność do ruchu drogowego.
Od powyższego wyroku A. S., reprezentowany przez adwokata, wniósł skargę kasacyjną zaskarżając wyrok w całości i zarzucając:
1. w granicach wskazanych w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1.1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez przeprowadzenie niepełnej kontroli legalności decyzji administracyjnej i niedostrzeżenie przez sąd I instancji naruszenia przez organy przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, a tym samym petryfikowanie naruszenia przez organy:
1.1.1. art. 6, art. 7 i art. 8 § 1 k.p.a. i wyrażonych w tych przepisach zasad legalizmu, prawdy obiektywnej oraz zaufania do władzy publicznej w zw. z art. 189a § 1 k.p.a., art. 189a § 2 pkt 2 k.p.a. a contrario oraz art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez nierozważenie zastosowania do kary pieniężnej przewidzianej w ustawie o transporcie drogowym przepisów k.p.a. dotyczących administracyjnych kar pieniężnych (dział IVa), które regulują zasady nakładania kar (w tym odstąpienie od ukarania) i powinny znaleźć zastosowanie do kar nakładanych na podstawie ustawy u.t.d., a zostały przez organy pominięte pomimo, że kary pieniężne w ustawie u.t.d. zostały uregulowane w sposób częściowy, nieuwzględniający jednak wszystkich kwestii wymienionych w art. 189a § 2 pkt 1-6 k.p.a., przez co koniecznym jest w przypadku przepisów u.t.d. odwołanie się do uregulowań działu IVa k.p.a. (por. m. in. wyrok VI SA/Wa 2875/23, VI SA/Wa 3023/23, VI SA/Wa 198/23, VI SA/Wa 2230/22, III SA/Po 145/22). Ocena, czy w sprawie nie występują przesłanki do odstąpienia od ukarania stanowi obligatoryjny którego element postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, pominięcie wywołuje konieczność uchylenia tak podjętej decyzji,
1.1.2. art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 8 § 1 k.p.a. poprzez nierozważenie odstąpienia od nałożenia kary i poprzestania na pouczeniu w sytuacji, gdy waga zarzucanego stronie naruszenia była znikoma, strona zaprzestała naruszania prawa a kara w wysokości 200 zł za zarzucone naruszenie w okolicznościach, w jakich do niego miało dojść i jego wagi jawi się jako nieproporcjonalna,
1.1.3. art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 189a § 1 k.p.a., art. 189a § 2 pkt 2 k.p.a. a contrario poprzez mylenie przez WSA okoliczności wyłączających odpowiedzialność określonych w art. 92c ust. 1 u.t.d. z przesłankami odstąpienia od nałożenia kary określonymi wyłącznie w k.p.a., w sytuacji,gdy jedne wyłączają przypisanie odpowiedzialności (u.t.d.), a drugie pomimo jej przypisania łagodzą jej charakter poprzez odstąpienie od nałożenia kary (k.p.a.);
2. w granicach wskazanych w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie, tj.:
2.1. art. 189a § 1 k.p.a., art. 189a § 2 pkt 2 k.p.a. a contrario, art. 189e k.p.a. oraz art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez niezastosowanie do kary pieniężnej przewidzianej w ustawie o transporcie drogowym przepisów k.p.a. dotyczących administracyjnych kar pieniężnych (dział IVa), które regulują zasady nakładania kar (w tym odstąpienie od ukarania) i powinny znaleźć zastosowanie do kar nakładanych na podstawie ustawy u.t.d., a zostały przez organy pominięte pomimo, że kary pieniężne w ustawie u.t.d. zostały uregulowane w sposób częściowy, nieuwzględniający jednak wszystkich kwestii wymienionych w art. 189a § 2 pkt 1-6 k.p.a., przez co koniecznym jest w przypadku przepisów u.t.d. odwołanie się do uregulowań działu IVa k.p.a. (por. m. in. wyrok VI SA/Wa 2875/23, VI SA/Wa 3023/23, VI SA/Wa 198/23, VI SA/Wa 2230/22, III SA/Po 145/22),
2.2. art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 8 § 1 k.p.a. poprzez zaakceptowanie nieodstąpienia od nałożenia kary i poprzestania na pouczeniu w sytuacji, gdy waga zarzucanego stronie naruszenia była znikoma, strona zaprzestała naruszania prawa, a kara w wysokości 200 zł za zarzucone naruszenie w okolicznościach w jakich do niego miało dojść i jego wagi jawi się jako nieproporcjonalna;
3. W granicach wskazanych w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, tj.:
3.1. art. 189a § 2 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 92c ust. 1 pkt 1-3 u.t.d. poprzez uznanie, że instytucja uregulowana w art. 92c ust. 1 u.t.d. jest tożsama z kodeksową instytucją odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej i poprzestania na pouczeniu, co miałoby zdaniem sądu uzasadniać niezastosowanie przepisu art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. w postępowaniu prowadzonym na podstawie u.t.d., pomimo że zakres normowania przepisów k.p.a. i u.t.d. jest odmienny, a odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej i poprzestania na pouczeniu nie należy utożsamiać z umorzeniem (ewentualnie niewszczynaniem) postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej (por. uchwała NSA III OPS 1/21).
W skardze kasacyjnej wniesiono o: 1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i poprzedzających go decyzji organów obydwu instancji w całości i umorzenie postępowania w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej w całości, ewentualnie 2. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez sąd I instancji, 3. zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu opłaty od wniosku za sporządzenie i doręczenie odpisu wyroku wraz z jego pisemnym uzasadnieniem, a także kosztów zastępstwa procesowego w wysokości według norm przepisanych oraz kosztu opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Na wstępie wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., w myśl którego uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od przedstawienia stanu sprawy, ograniczając uzasadnienie do rozważań mających znaczenie dla oceny zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.
Mając na uwadze podniesione w petitum skargi kasacyjnej zarzuty, które stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. wyznaczają granice, w jakich Naczelny Sąd Administracyjny dokonuje kontroli orzeczenia sądu I instancji, stwierdzić należy, że zarówno zarzuty naruszenia przepisów postępowania, jak i zarzuty naruszenia prawa materialnego sprowadzają się do kontroli prawidłowości stanowiska Sądu I instancji odnośnie do stwierdzenia braku podstaw do zastosowania w sprawie przepisów Działu IVa Kodeksu postępowania administracyjnego. Skarżący kasacyjnie wywodzi, że Sąd I instancji dokonał wadliwej kontroli wydanej w sprawie decyzji, w której dopuszczono się pominięcia przepisów powołanego Działu IVa k.p.a. w związku z nałożeniem na stronę kary pieniężnej za stwierdzone naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym. Strona stoi na stanowisku, że w sprawie, poza rozważeniem możliwości zastosowania art. 92c ust. 1 u.t.d., powinna zostać również rozważona możliwość zastosowania instytucji przewidzianych w przepisach art. 189a § 1 i §2 pkt 2 oraz art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a.
Odnosząc się do tej zasadniczej kwestii wynikającej z zarzutów skargi kasacyjnej, należy zauważyć, że problem prawny, który wystąpił w niniejszej sprawie, czyli kwestia możliwości zastosowania uregulowań Działu IVa k.p.a., a w szczególności art. 189a § 1 i §2 pkt 2 i art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. do kar nakładanych na podstawie u.t.d. była już wielokrotnie przedmiotem analizy i oceny w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. np. wyroki: z 10 marca 2025 r., sygn. akt II GSK 1786/24; z 12 lutego 2025 r., sygn. akt II GSK 1777/21; z 28 stycznia 2025 r., sygn. akt II GSK 1601/21; z 20 listopada 2024 r., sygn. akt II GSK 1090/21). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela i uznaje za własne zasadnicze motywy wskazanych wyżej rozstrzygnięć.
W pierwszej kolejności wyjaśnienia wymaga, że zakres stosowania przepisów Działu IVa "Administracyjne kary pieniężne" Kodeksu postępowania administracyjnego wyznacza art. 189a, stanowiąc w § 1, że w sprawach nakładania lub wymierzania administracyjnej kary pieniężnej lub udzielania ulg w jej wykonaniu stosuje się przepisy niniejszego działu, zaś § 2, że przepisów tego działu w tym zakresie nie stosuje się w przypadku uregulowania w przepisach odrębnych:
1) przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej,
2) odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia,
3) terminów przedawnienia nakładania administracyjnej kary pieniężnej,
4) terminów przedawnienia egzekucji administracyjnej kary pieniężnej,
5) odsetek od zaległej administracyjnej kary pieniężnej,
6) udzielania ulg w wykonaniu administracyjnej kary pieniężnej.
Z przywołanej regulacji jednoznacznie wynika, że uregulowanie w odrębnych przepisach zagadnień wymienionych § 2 oznacza, że przepisy Działu IVa k.p.a. nie mają zastosowania. Nie jest przy tym konieczne, aby przepisy odrębne regulowały te zagadnienia w zakresie, w jakim są one uregulowane w przepisach Działu IVa, to jest, aby zakres normowania w przepisach odrębnych pokrywał się z zakresem normowania w przepisach Działu IVa. Jeżeli zatem zakres normowania w przepisach odrębnych zagadnienia prawnego określonego w § 2 jest węższy lub szerszy od zakresu normowania tego samego zagadnienia w przepisach Działu IVa lub przepisy odrębne regulują je w sposób identyczny, podobny lub zbliżony albo odmienny, to dany przepis Działu IVa nie ma zastosowania (zob. A. Wróbel, art. 189a k.p.a., t. 7, [w:] Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, LEX/el.).
Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że nie jest zasadny pogląd skarżącego o zasadności zastosowania art. 189a § 1 i §2 pkt 2 oraz art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. w niniejszej sprawie, a w konsekwencji nie może być uwzględniony zarzut naruszenia tych przepisów przez ich niezastosowanie. W rozpatrywanej sprawie nie zaktualizowały się bowiem określone w art. 189a § 2 k.p.a. przesłanki zastosowania instytucji określonych w powołanych przez stronę przepisach Działu IVa k.p.a.
Z przepisów odrębnych w rozumieniu art. 189a § 2 k.p.a. in fine, a mianowicie z art. 92c u.t.d. wynika bowiem, że nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli:
1) okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć, lub
2) za stwierdzone naruszenie na podmiot wykonujący przewozy została nałożona kara przez inny uprawniony organ lub
3) od dnia ujawnienia naruszenia upłynął okres ponad 2 lat.
Skoro z przywołanego przepisu wynika, że w warunkach nim określonych nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, to znaczy, że stanowi on przepis odrębny w relacji do przepisów Działu IVa k.p.a., regulując zagadnienia, o którym mowa w art. 189a § 2 pkt 2 w związku z art. 189f k.p.a. Jego konsekwencją jest bowiem to, że w sytuacji zaistnienia naruszenia penalizowanego administracyjną karą pieniężną oraz zaktualizowania się jednej z określonych nim przesłanek wyłączenia odpowiedzialności przewoźnika drogowego, na przewoźnika tego nie jest nakładana kara pieniężna, albowiem nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia tej kary, a wszczęte umarza się.
Zastosowanie art. 92c u.t.d. ma więc w istocie rzeczy ten sam skutek, co zastosowanie instytucji odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, o której mowa w art. 189a § 2 pkt 2 w związku z art. 189f k.p.a., albowiem za zaistniałe i ujawnione naruszenie prawa, kara ta nie jest nakładana. Ponownie podkreślić należy, że dla przyjęcia, że przepisy Działu IVa k.p.a. nie mają zastosowania, istotne jest to, aby zagadnienie uregulowane w art. 189a § 2 k.p.a. zostało uregulowane w przepisach odrębnych, a nie jest istotne to, że zakres normowania tego zagadnienia w przepisach odrębnych jest węższy lub szerszy od zakresu normowania tego samego zagadnienia w przepisach Działu IVa lub czy przepisy odrębne regulują je w sposób identyczny. Art. 189f k.p.a. nie miał zatem w niniejszej sprawie zastosowania.
Zarówno organy obu instancji, jak też Sąd pierwszej instancji zasadnie też uznały, że w niniejszej sprawie nie znajduje zastosowania art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. Skarżący nie wskazał bowiem okoliczności, które pozwoliłyby na jego zastosowanie. Brak aktualnych badań technicznych naczepy jest sytuacją, na którą skarżący - jako zarządzający transportem - miał realny wpływ i mógł jej uniknąć. Wobec tego organy i Sąd pierwszej instancji prawidłowo oceniły stan faktyczny sprawy oraz argumentację skarżącego stwierdzając, że w przedmiotowej sprawie nie ma podstaw do umorzenia postępowania.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 ze zm.). Zasądzona kwota 360 zł stanowi zwrot kosztów wynagrodzenia profesjonalnego pełnomocnika organu, który nie występował przed sądem pierwszej instancji, z tytułu sporządzenia i wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Już dziś zamów dostęp
do IFK Platforma Księgowych i Kadrowych
- Codzienne aktualności prawne
- Porady i artykuły z najpopularniejszych czasopism INFOR wraz z bieżącymi wydaniami
- Bogatą bibliotekę materiałów wideo
- Merytoryczne dodatki, ściągi, plakaty
