Postanowienie NSA z dnia 7 października 2025 r., sygn. III OSK 1647/25
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Artur Kuś po rozpoznaniu w dniu 7 października 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Łódzkiego od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 12 czerwca 2025 r. sygn. akt II SA/Łd 143/25 w sprawie ze skargi Wojewody Łódzkiego postanowienie proceduralne nr 2 Rady Miasta Zgierza z 13 listopada 2024 r. w sprawie wyrażenia zgody na wniosek Komisji Rewizyjnej zgodnie z § 53 ust. 5 Regulaminu Rady postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi postanowieniem z 12 czerwca 2025 r., sygn. akt: III SA/Łd 143/25 odrzucił skargę Wojewody Łódzkiego na postanowienie proceduralne nr 2 Rady Miasta Zgierza z 13 listopada 2024 r. w sprawie wyrażenia zgody na wniosek Komisji Rewizyjnej zgodnie z § 53 ust. 5 Regulaminu Rady.
Postanowienie to zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
W dniu 13 listopada 2024 r. Rada Miasta Zgierza podjęła postanowienie proceduralne Nr 2 w sprawie wyrażenia zgody na wniosek Komisji Rewizyjnej zgodnie z § 53 ust. 5 Regulaminu Rady.
W dniu 4 grudnia 2024 r. do Wojewody Łódzkiego wpłynął wniosek o stwierdzenie nieważności wskazanego powyżej postanowienia proceduralnego Rady Miasta Zgierza, do którego dołączony był wniosek Komisji Rewizyjnej oraz uzupełnienie do tegoż wniosku z 13 listopada 2024 r. Organ nadzoru pismem z 13 grudnia 2024 r. zwrócił się do Prezydenta Miasta Zgierza o przekazanie wskazanego postanowienia proceduralnego Rady Miasta Zgierza w celu oceny jego legalności. Akt ten został przekazany do Wojewody Łódzkiego 13 grudnia 2024 r., niemniej jednak organ nadzoru w ustawowym terminie nie skorzystał z przysługującego mu uprawnienia i nie wydał rozstrzygnięcia nadzorczego.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wywiódł Wojewoda Łódzki, który zaskarżył § 2 postanowienia proceduralnego Nr 2 Rady Miasta Zgierza z dnia 13 listopada 2024 r. w sprawie wyrażenia zgody na wniosek Komisji Rewizyjnej zgodnie z § 53 ust. 5 Regulaminu Rady. Zaskarżonemu postanowieniu Wojewoda Łódzki zarzucił istotne naruszenie prawa, tj. art. 18 ust. 2 pkt 2 oraz art. 30 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym polegające na zobowiązaniu Prezydenta Miasta Zgierza do realizacji wniosku Komisji Rewizyjnej w określony sposób, tym samym wkraczając w kompetencje organu wykonawczego gminy. Wobec tak postawionego zarzutu Wojewoda Łódzki wniósł o stwierdzenie nieważności postanowienia proceduralnego w zakresie § 2 oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, iż art. 14 ustawy o samorządzie gminnym przesądza, że podstawową formą rozstrzygnięć rady gminy, jako organu kolegialnego, są uchwały. Rada gminy jako organ administracji publicznej, chcąc podjąć jakieś działanie musi podjąć uchwałę na podstawie normy prawnej wyraźnie upoważaniającej organ do takiego postępowania, a zatem określającej kompetencje, zadania i tryb postępowania, wyznaczając tym samym granice jej aktywności. Przesądza o tym również § 29 Regulaminu Rady stanowiącego załącznik Nr 5 do uchwały Nr XLIX/463/06 Rady Miasta Zgierza z dnia 29 czerwca 2006 r. w sprawie zmiany Statutu Miasta Zgierza, który stanowi, że sprawy rozpatrywane na sesjach rada rozstrzyga podejmując uchwały, które są odrębnymi dokumentami z wyjątkiem uchwał o charakterze proceduralnym odnotowanych w protokole sesji. Skarżący podniósł przy tym, iż fakt, że powołanego postanowienia proceduralnego nie nazwano uchwałą nie świadczy o tym, że nią ono nie jest. Zaznaczono przy tym, że o charakterze aktu przesądza przede wszystkim jego treść i skutki jego wydania - a zatem wyrażenie zgody na zlecenie odpłatnej ekspertyzy prawnej i zobowiązanie Prezydenta Miasta Zgierza do wykonania wniosku Komisji Rewizyjnej. Skarżący wskazał na istotne naruszenie art. 30 ust. 1 oraz art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym zaznaczając, że w § 2 postanowienia proceduralnego Rada Miasta Zgierza zobowiązała Prezydenta Miasta Zgierza do realizacji wniosku Komisji Rewizyjnej jednocześnie wskazując sposób jego realizacji. Pokreślono przy tym, że wprawdzie sposób sformułowania § 2 postanowienia proceduralnego nie określa bezpośrednio sposobu wykonania tego aktu, lecz wynika on z uzupełnienia do wniosku Komisji Rewizyjnej z dnia 13 listopada 2024 r. Przewodniczący Komisji Rewizyjnej w uzupełnieniu do wniosku wskazał na konkretną kancelarię prawną oraz reprezentującego ją adwokata, który sporządzi opinię prawną w danej sprawie. Takie postępowanie Rady Miasta Zgierza oraz Komisji Rewizyjnej wkracza w kompetencje Prezydenta Miasta Zgierza, bowiem został on zobowiązany do wykonania uchwały (postanowienia proceduralnego) w określony sposób. Prezydent miasta wykonuje uchwały gminy i zadania gminy określone w przepisach prawa, w szczególności m.in. określa sposób wykonania uchwały, który jest pierwszym etapem jej wykonania. Ogólnie rzecz ujmując chodzi o wskazanie m.in. środków finansowych i rzeczowych koniecznych do wykonania uchwały, ustalenie sposobu i harmonogramu jej realizacji oraz wyznaczenie osób odpowiedzialnych za wykonanie całości lub części zadań wynikających z uchwały. Tym samym oznacza to, że do zadań prezydenta należy zdecydowanie przez kogo, w jakich terminach i za pomocą jakich środków, w jakim trybie mają być zrealizowane zadania wynikające z uchwały. Jest bowiem rzeczą oczywistą, że ustanowienie prezydenta organem wykonawczym gminy nie oznacza, że wszelkie zadania organu wykonawczego prezydent wykonuje osobiście. Oczywiście określenie sposobu wykonania konkretnej uchwały zależy od treści danej uchwały, jak również od tego w jakim zakresie uchwała wymaga wykonania. Jednak co do zasady sprawa wykonywania uchwał rady, w tym określenie sposobu ich wykonywania, została ustawowo zaliczona do zadań (kompetencji) prezydenta. Przyznanie kompetencji prezydenta miasta do decydowania o sposobie wykonania uchwał uzasadnia upoważnienie rady gminy wyłącznie do stanowienia o kierunkach działania prezydenta miasta (art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym). Kierunki działania organu, a zatem wytyczne w zakresie postępowania ze swej istoty mają stanowić o rekomendacji do określonych działań, natomiast nie powinny przesądzać o jej ostatecznej treści. Uchwały kierunkowe podejmowane przez radę ze swej natury nie mają charakteru wiążącego, a jedynie wyznaczają postulowany sposób działania prezydenta, zatem niedopuszczalne jest podejmowanie ich w sposób oznaczający wkroczenie w kompetencje innych podmiotów. Należy wskazać, że prezydent miasta nie jest organem wykonawczym rady gminy, zatem nie jest obowiązany do wykonywania jej poleceń służbowych w konkretnych sprawach. Skarżący zauważył przy tym, że w orzecznictwie prezentowany jest pogląd, iż uchwała rady w tej materii powinna mieć wyłącznie charakter programowy czyli intencyjny, wytyczający ogólne zasady postępowania. Przepis ten zezwala radzie jedynie na stanowienie o kierunkach działania prezydenta miasta, a więc stanowi upoważnienie do wydawania aktów w sferze wewnętrznej działania organów gminy, zawierających wytyczne, zalecenia lub wskazówki dla organu wykonawczego. Wytyczne określają cele i priorytety w działaniach zarządu. Określenie kierunków działania powinno wskazywać hierarchię priorytetów w zakresie realizacji celów i zadań prezydenta miasta, może wskazywać na konieczność zajęcia się przez prezydenta sprawami mieszczącymi się w zadaniach gminy, a nie wymienionymi wprost w zakresie działania poszczególnych organów gminy. Strona skarżąca zaznaczyła przy tym, że stanowienie o kierunkach działania prezydenta miasta nie może wkraczać w zakres kompetencji należnych ustawowo prezydentowi z mocy ustawy - nie może w żaden sposób narzucać określonych zachowań, czy też przymuszać do określonych działań, a zwłaszcza nakazywać stosowanie konkretnych rozwiązań prawnych, czy też sposobu załatwienia konkretnej sprawy. Tym samym zdaniem wojewody Rada Miasta Zgierza, mając na uwadze regulacje § 52 ust. 5 Regulaminu Rady, miała prawo do podjęcia przedmiotowego aktu prawnego w zakresie wyrażenie jedynie zgody na przeprowadzenie płatnej ekspertyzy. Jednakże, biorąc pod uwagę wniosek i uzupełnienie do wniosku komisji rewizyjnej, Rada Miasta Zgierza nie miała kompetencji do wkroczenia w uprawnienie przyznane wyłącznie organowi wykonawczemu gminy i do zobowiązania prezydenta do podjęcia określonych działań, co skutkowało istotnym naruszeniem prawa.
Już dziś zamów dostęp
do IFK Platforma Księgowych i Kadrowych
- Codzienne aktualności prawne
- Porady i artykuły z najpopularniejszych czasopism INFOR wraz z bieżącymi wydaniami
- Bogatą bibliotekę materiałów wideo
- Merytoryczne dodatki, ściągi, plakaty
