Oddalenie skargi kasacyjnej w sprawie odmowy wznowienia postępowania o świadczenie pielęgnacyjne - Wyrok NSA z dnia 25 czerwca 2025 r., sygn. I OSK 1899/24
Niewłaściwe przeprowadzenie przez organ badania formalnego i merytorycznego przesłanek wznowienia postępowania administracyjnego skutkuje naruszeniem procedury administracyjnej; Wojewódzki Sąd Administracyjny słusznie uchylił postanowienia o odmowie wznowienia, a Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 czerwca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 12 czerwca 2024 r., sygn. akt IV SA/Wr 629/23 w sprawie ze skargi R. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 3 lipca 2023 r., nr SKO 4532.128.2023 w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 12 czerwca 2024 r., sygn. akt IV SA/Wr 629/23, po rozpoznaniu skargi R.M. (dalej – skarżąca), uchylił zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z 3 lipca 2023 r., nr SKO 4532.128.2023 oraz poprzedzające je postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z 9 maja 2023 r., nr SKO 4532.20.2023, o odmowie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną i prawomocną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z 13 grudnia 2021 r., nr SKO 4316/516/21, którą utrzymano w mocy decyzję Wójta Gminy W. z 29 października 2021 r., nr GOPS 4310.Nr 10.21.SP.O, o odmowie przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki na niepełnosprawną matką J.W.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu (dalej – skarżący kasacyjnie, organ, Kolegium), zastępowane przez doktor habilitowaną nauk prawnych, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935), dalej - p.p.s.a., zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 149 § 3 k.p.a., poprzez uchylenie postanowienia z 3 lipca 2023 r., nr SKO 4532.128.2023 i poprzedzającego je postanowienia z 9 maja 2023 r., nr SKO 4532.20.2023, mimo istnienia przesłanek do odmowy wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej ostateczną i prawomocną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z 13 grudnia 2021 r., nr SKO 4316/516/21, w sprawie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego;
2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku art. 149 § 3 w związku z art. 148 § 1 i 2 k.p.a., poprzez bezpodstawne uznanie, że mimo tego, iż skarżąca nie dochowała terminów określonych w tych regulacjach, Kolegium powinno wznowić postępowanie administracyjne w sprawie zakończonej ostateczną i prawomocną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z 13 grudnia 2021 r., nr SKO 4316/516/21, w sprawie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego;
3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku art. 149 § 3 w związku z art. 145 § 2 k.p.a., poprzez uznanie, że nie zachodzi przeszkoda do wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej ostateczną i prawomocną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z 13 grudnia 2021 r., nr SKO 4316/516/21, w sprawie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, z powołaniem się na regulację art 145 § 1 pkt 1 k.p.a., choć skarżąca nie przedstawiała orzeczenia sądu lub innego organu stwierdzającego sfałszowanie dowodu - kwestionariusza rodzinnego wywiadu środowiskowego sporządzonego w dniu 19 października 2021 r., a bez wątpienia nie mamy do czynienia z sytuacją, w której dopuszczalnym byłoby stwierdzenie, że sfałszowanie tego dowodu jest oczywiste;
4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 149 § 3 k.p.a., poprzez uznanie, że na przeszkodzie do wydania postanowienia o wznowieniu postępowania nie stoi prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 29 września 2022 r., sygn. akt IV SA/Wr 225/22, którym oddalono w całości skargę skarżącej na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z 13 grudnia 2021 r., nr SKO 4316/516/21, w sprawie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, choć argumentacja przedstawiona przez skarżącą dla uzasadnienia wznowienia postępowania dotyczy kwestionariusza rodzinnego wywiadu środowiskowego sporządzonego w dniu 19 października 2021 r., którego treść, jak i argumentacja dotycząca opieki skarżącej nad matką, była znana Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu w momencie rozpoznania skargi na decyzję z 13 grudnia 2021 r., nr SKO 4316/516/21;
5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 149 § 3 k.p.a., poprzez uznanie, że ogólne nawiązanie do przesłanek wznowieniowych określonych w art. 145 § 1 pkt 1, 4 i 5 k.p.a. automatycznie obliguje do wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej ostateczną i prawomocną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z 13 grudnia 2021 r., nr SKO 4316/516/21, w sprawie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, choć skarżąca, składając wniosek o wznowienie postępowania, dąży w istocie do ponownego rozpoznania sprawy zakończonej ostateczną i prawomocną decyzją administracyjną, niejako "w kolejnej instancji", powołując się jedynie werbalnie na podstawy wznowienia;
6) art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 149 § 3 k.p.a., gdyż skarga skarżącej – jako nieuzasadniona – powinna być oddalona, z uwagi na to, że postanowienie Kolegium z 3 lipca 2023 r., nr SKO 4532.128.2023 i poprzedzające je postanowienie z 9 maja 2023 r., nr SKO 4532.20.2023, nie naruszają prawa procesowego, a w efekcie nie ziściła się podstawa do wydania wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.
Mając powyższe na względzie skarżący kasacyjnie, zrzekając się rozprawy, wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku WSA w całości, rozpoznanie skargi i jej oddalenie.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie złożono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), dalej - p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, albowiem skarżący kasacyjnie organ zrzekł się rozprawy, a skarżąca w ustawowym terminie nie zażądała jej przeprowadzenia. Dlatego też rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym.
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W sprawie niniejszej nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności postępowania określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny, przy rozpoznaniu sprawy, związany jest granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Skarga kasacyjna oparta została na podstawie naruszenia przepisów postępowania.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Istota sprawy sprowadza się do oceny, czy organ prawidłowo wydał postanowienie o odmowie wznowienia postępowania administracyjnego.
Wznowienie postępowania administracyjnego jest instytucją procesową stwarzającą możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w której ją wydano, dotknięte było kwalifikowaną wadą określoną w art. 145 § 1 k.p.a. albo też zachodzi przesłanka z art. 145a § 1, art. 145aa § 1 lub art. 145b § 1 k.p.a.
Stosownie do art. 147 k.p.a. wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony. Wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 oraz art. 145a-145b następuje tylko na żądanie strony.
Zgodnie z art. 148 § 1 i 2 k.p.a. podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania (§ 1). Termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji (§ 2).
W myśl art. 149 § 1 – 4 k.p.a. wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia (§ 1). Postanowienie stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (§ 2). Odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze postanowienia (§ 3). Na postanowienie, o którym mowa w § 3, służy zażalenie (§ 4).
Podanie o wznowienie postępowania wszczyna postępowanie wstępne, które powinno się zakończyć załatwieniem sprawy w sposób przewidziany w art. 149 k.p.a., a więc wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania albo o odmowie jego wznowienia.
Na etapie postępowania wstępnego organ bada m.in. czy wniosek o wznowienie postępowania jest oparty na ustawowych przesłankach wznowienia określonych w art. 145 § 1, art. 145a § 1, art. 145aa § 1 i art. 145b § 1 k.p.a. oraz czy podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione z zachowaniem terminów przewidzianych w art. 148 k.p.a. Wydanie przez organ w trybie art. 149 § 3 k.p.a. postanowienia o odmowie wznowienia postępowania uzasadnia ustalenie, że podanie o wznowienie nie zostało oparte na przesłankach przewidzianych w art. 145 § 1, art. 145a § 1, art. 145aa § 1 i art. 145b § 1 k.p.a, bądź nie został dotrzymany termin do jego wniesienia określony w art. 148 § 1 i 2 k.p.a. W pozostałych przypadkach organ administracji obowiązany jest wydać postanowienie o wznowieniu postępowania i przeprowadzić postępowanie zgodnie z art. 150 i art. 151 k.p.a.
Z analizy wniosku skarżącej o wznowienie postępowania wynika, że jako podstawę wznowienia postępowania wskazała art. 145 § 1 pkt 1, 4 i 5 k.p.a. Oznacza to, że wniosek skarżącej został oparty na ustawowych podstawach wznowienia postępowania. W uzasadnieniu wniosku skarżąca przedstawiła okoliczności faktyczne mające uzasadnić przywołane podstawy wznowienia postępowania.
Jednak badanie przez organ przywołanych przyczyn wznowienia postępowania ma miejsce dopiero po wydaniu przez organ w trybie art. 149 § 1 k.p.a. postanowienia o wznowieniu postępowania. Stanowi o tym wprost art. 149 § 2 k.p.a., zgodnie z którym postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Jak wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 18 lutego 1998 r., sygn. akt I SA/Lu 78/97, Lex nr 31897, w sytuacji gdy strona wnosi o wznowienie postępowania, powołując się na okoliczności, które wyczerpują co najmniej jedną z przyczyn wznowienia wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a., organ właściwy do rozpoznania tego wniosku uprawniony jest do prowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia dopiero po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania w trybie art. 149 § 1 k.p.a.
Z analizy zaskarżonego postanowienia wynika, że Kolegium wykroczyło poza wstępną, formalną, fazę badania podania o wznowienie postępowania. Kolegium przeprowadziło bowiem merytoryczną ocenę, szczegółowo analizując i odnosząc się do każdej z podniesionych przez skarżącą przesłanek wznowienia. Trafnie Sąd I instancji stwierdził, że w formalnym postanowieniu o odmowie wznowienia postępowania w sprawie organ w istocie przeprowadził merytoryczną ocenę zasadności przesłanek wznowieniowych, na które powoływała się strona, co z uwagi na etap i sam rodzaj rozstrzygnięcia organu, jest niedopuszczalne i niezgodne z prawem. Podkreślenia wymaga, jak wskazano wyżej, że badanie podstaw wznowienia postępowania dopuszczalne jest dopiero po wydaniu w trybie art. 149 § 1 k.p.a. postanowienia o wznowieniu postępowania. Natomiast wstępna faza postępowania o wznowienie ogranicza się do badania przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych oraz terminowości złożenia wniosku o wznowienie. Jak wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 999/16, publ.www.nsa.gov.pl - wszelkie czynności i rozważania merytoryczne na etapie postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania są niedopuszczalne.
Wbrew skarżącemu kasacyjnie organowi, jak trafnie wskazał Sąd I instancji, prawomocny wyrok WSA we Wrocławiu z 29 września 2022 r., sygn. akt IV SA/Wr 225/22, nie stoi na przeszkodzie wydania postanowienia o wznowieniu postępowania. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się bowiem, że wyrok oddalający skargę ustala, że w chwili wydania zaskarżonej decyzji ostatecznej nie była ona prawnie wadliwa z punktu widzenia ustanowionych kryteriów kontroli legalności decyzji administracyjnych. Takie orzeczenie sądowe zamyka w zasadzie organom administracji publicznej możliwość korzystania z nadzwyczajnych trybów postępowań dla uchylenia decyzji ostatecznych wadliwych. Reguła ta działa jednak tylko wówczas, gdy przyczyny wadliwości mogły być zbadane przez Sąd w toku rozpoznania skargi. Po wyroku oddalającym skargę niedopuszczalne więc byłoby wznowienie postępowania administracyjnego z przyczyn wymienionych w art. 145 § 1 pkt 3, 4 i 6 k.p.a. Pozostałe przesłanki wznowienia postępowania mogą się jednak ujawnić (pkt 1, 2 i 5) lub nawet pojawić (pkt 7 i 8) także dopiero po rozpoznaniu skargi i wydaniu wyroku ją oddalającego (por. wyrok NSA we Wrocławiu z 30 kwietnia 1986 r., sygn. akt SA/Wr 137/86, ONSA 1986/1/29; wyrok NSA w Warszawie z 10 lutego 2003 r., sygn. akt II SA 815/01, LEX nr 156362; wyrok WSA we Wrocławiu z 5 września 2006 r., sygn. akt IV SA/Wr 98/06). Zatem w świetle powyższego powołany prawomocny wyrok WSA we Wrocławiu nie stanowi przeszkody do wznowienia postępowania administracyjnego z uwagi na powołanie przez skarżącą, jako na podstawy wznowienia, art. 145 § 1 pkt 1 i 5 k.p.a.
Zgodzić należy się z Kolegium, jak i Sądem I instancji, że wniosek o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. został wniesiony z uchybieniem ustawowego terminu do jego wniesienia określonego w art. 148 § 2 k.p.a. Niewątpliwie okoliczność ta stanowiła w zakresie tej przesłanki podstawę do wydania w trybie art. 149 § 3 k.p.a. postanowienia o odmowie wznowienia postępowania.
Należy jednak zauważyć, że skarżąca we wniosku o wznowienie postępowania wskazała jako podstawę wznowienia art. 145 § 1 pkt 1, 4 i 5 k.p.a. Okoliczność, iż wniosek o wznowienie postępowania na podstawie pkt 4 § 1 art. 145 k.p.a. okazał się wniesiony z przekroczeniem ustawowego terminu do jego wniesienia, nie może przesądzać o tym, że skarżąca nie dochowała terminów określonych w art. 148 k.p.a. co do pozostałych dwóch podstaw wznowienia. Jak stanowi art. 148 § 1 k.p.a. podanie o wznowienie postępowania wnosi się w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Zatem kwestia terminu złożenia podania o wznowienie postępowania podlega badaniu co do każdej podstawy wznowienia. Z analizy zaskarżonego postanowienia wynika, że organ nie stwierdził przekroczenia terminu do złożenia podania o wznowienie odnośnie przesłanek określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 5 k.p.a. i w rezultacie dokonał merytorycznej oceny tych przesłanek.
Mając powyższe na względzie stwierdzić należy, że sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania okazały się nieusprawiedliwione.
Nieuprawniony okazał się zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a., albowiem Sąd I instancji nie stosował tego przepisu, tym samym nie mógł go naruszyć.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, uznając, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, na podstawie art. 184 oraz art. 182 § 2 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.
Już dziś zamów dostęp
do IFK Platforma Księgowych i Kadrowych
- Codzienne aktualności prawne
- Porady i artykuły z najpopularniejszych czasopism INFOR wraz z bieżącymi wydaniami
- Bogatą bibliotekę materiałów wideo
- Merytoryczne dodatki, ściągi, plakaty
