Odmowa uchylenia decyzji dotyczącej wyłączenia działki z produkcji rolnej – Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną - Wyrok NSA z dnia 9 kwietnia 2025 r., sygn. I OSK 692/22
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zmiana planu zagospodarowania przestrzennego po decyzji nie stanowi podstawy do wznowienia postępowania. Oddalenie skargi kasacyjnej było zatem zasadne.
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Piotr Przybysz sędzia del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant starszy asystent sędziego Marta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 9 kwietnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 października 2021 r. sygn. akt II SA/Kr 641/21 w sprawie ze skargi A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 6 kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji w trybie wznowienia postępowania oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 28 października 2021 r. (sygn. akt II SA/Kr 641/21), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie – orzekając na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 31 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a.") – oddalił skargę A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 6 kwietnia 2021r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Starosty [...] z dnia 2 grudnia 2020 r. nr [...] o odmowie uchylenia - w trybie wznowienia postępowania - decyzji Starosty [...] z dnia 23 kwietnia 2019 r. [...] wydanej w przedmiocie zezwolenia na wyłączenie z produkcji rolnej części działki nr [...]z obrębu [...] w gminie [...] dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczego.
W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, A. B. zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie:
1. w ramach podstawy kasacyjnej, o której mowa w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. (cyt.): "art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r. poz. 1326 z późn. zm.) poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że w sprawie nie zostały spełnione przesłanki dające podstawę do zwrotu należności, tj. rezygnacja przez właściciela z uzyskanego prawa do wyłączenia gruntów z produkcji rolnej w okresie 2 lat od daty uzyskania tego prawa, tj. art. 20 i art. 22 i art. 23 Konstytucji RP przez ich nie zastosowanie, podczas gdy w kontrolowanej przez sąd I instancji sprawie znajdowały one zastosowania;
2. w ramach podstawy kasacyjnej, o której mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie: następujących przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:
a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80, 107 § 1 i 3 ustawy z 14.6.1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm.; dalej jako: k.p.a. ) - z uwagi na nietrafną ocenę Sądu I instancji, że organy obu instancji nie naruszyły ww. przepisów k.p.a. nie przeprowadzając postępowania wyjaśniającego w zakresie faktycznego wyłączenia z prowadzenia produkcji rolnej przez skarżącego,
b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 155 § 1 k.p.a. w zw. z art. 145§ 1 pkt 5 k.p.a. - z uwagi na nietrafną oceną sądu I instancji, że organy obu instancji nie dostrzegły, nowych okoliczności faktycznych, z uwagi iż złożony przez skarżącego wniosek w trybie art. 12 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych o zwrot nienależnie pobranych opłat w takim postępowaniu administracyjnym jest już sam w sobie wnioskiem o wznowienie postępowania administracyjnego i może zostać zrealizowany. Wedle Sądu I instancji nie zaistniały podstawy by decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przy jednoczesnym spełnieniu przesłanek braku wyłączenia z produkcji rolnej przy jednoczesnej zmianie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pozwalającego na dalsze prowadzenie produkcji rolnej,
c) art. 141 § 4 p.p.s.a. - przez lakoniczność uzasadnienia i niezgodność przedstawionego stanowiska WSA z zasadami logiki.
Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, ewentualnie (z ostrożności procesowej) skarżący wnosił także o uchylenie powyższego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania.
Ponadto skarżący wnosił o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935) - Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.
Zarzuty te zostały oparte na obu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., czyli na obrazie prawa materialnego oraz istotnym naruszeniu przepisów postępowania. Zarzuty te jednak okazały się w całości nieuzasadnione, gdyż nie dotyczyły one sprawy, którą zakończyła w postępowaniu administracyjnym zaskarżona do Sądu Wojewódzkiego decyzja.
Wyjaśnić w tym miejscu należy, że decyzją z dnia 23 kwietnia 2019 r. nr [...], Starosta [...] – orzekając na wniosek A.B. – zezwolił wnioskodawcy na wyłączenie z produkcji rolnej części działki nr [...], położonej w miejscowości [...] w gminie [...] o powierzchni [...] ha, stanowiącej użytki rolne klasy bonitacyjnej B-RIIIb z przeznaczeniem pod budowę budynku gospodarczego (pkt 1). W decyzji tej organ jednocześnie zwolnił wnioskodawcę z obowiązku uiszczenia jednorazowej opłaty należności z tytułu wyłączenia z produkcji rolnej gruntu określonego w pkt 1 (pkt 2) oraz ustalił wnioskodawcy opłatę roczną stanowiącą 10% należności, w kwocie 826,26 zł płatną przez okres 10-ciu lat na konto Urzędu Marszałkowskiego Województwa Małopolskiego (pkt 3 i 4).
Po wydaniu tej decyzji, pismem z dnia 21 września 2020 r., A.B. wystąpił do Starosty [...] (cyt.): "o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją z dnia 23 kwietnia 2019 r. znak: [...]".
Następstwem tego wniosku, organ postanowieniem z dnia 19 października 2020 r. orzekł o wznowieniu postępowania w sprawie zakończonej w/w decyzją z dnia 23 kwietnia 2019 r. nr [...] a następnie, decyzją z dnia 2 grudnia 2020 r. odmówił uchylenia decyzji objętej wnioskiem wznowieniowym.
Rozpatrując sprawę w trybie instancji odwoławczej, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, decyzją z dnia 6 kwietnia 2021 r. nr [...], utrzymało w mocy decyzję Starosty [...] z dnia 2 grudnia 2020 r. nr [...]. Zaskarżonym zaś wyrokiem, Sąd Wojewódzki – orzekając na podstawie art. 151 p.p.s.a. - oddalił skargę A. B. wniesioną na tę decyzję.
Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynikało, że strona jako podstawę wznowienia postępowania wskazała na przesłankę wymienioną w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., czyli powoływała się na sytuację, w której miały wyjść na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Jako zaś ową, nową okoliczność faktyczną skarżący wskazywał na zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W związku z tym zatem, jak podkreślił Sąd I instancji, słuszne było stanowisko organów obu instancji, że powyższy stan faktyczny uzasadniał wydanie decyzji administracyjnej na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. – to jest decyzji odmawiającej uchylenia decyzji dotychczasowej. Zmiana bowiem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego była zmianą prawa ( prawa miejscowego) a nie zmianą faktu (okoliczności faktycznej). Co więcej zmiana ta nastąpiła już po wydaniu kwestionowanej ostatecznej decyzji Starosty [...] z dnia 23 kwietnia 2019 r. zezwalającej na wyłączenie z produkcji rolnej części działki nr [...]obr. [...] należącej do skarżącego, a zatem nie istniała w dacie wydania kwestionowanej decyzji.
W rezultacie Sąd Wojewódzki przyjął, że w niniejszej sprawie nie zachodziła sytuacja, polegająca na tym że wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję a ponadto nie została również spełniona jakakolwiek inna przesłanka wymieniona w katalogu przesłanek uzasadniających weryfikację decyzji ostatecznej w trybie wznowienia postępowania. Z tego powodu okoliczności, które podnosił A.B. tak w odwołaniu, jak i w złożonej skardze, nie mogły stanowić skutecznej podstawy wznowienia postępowania.
Jak wynika natomiast z treści skargi kasacyjnej, wszystkie zarzuty sformułowane w tej skardze a także jej uzasadnienie (poza częścią historyczną) odnosiły się wprost lub pośrednio do unormowania zawartego w art. 12 ust.2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1161, dalej: "u.o.g.r i l.), podczas – gdy jak wyżej to przedstawiono - przedmiotowa sprawa była sprawą całkowicie odrębną od postępowania, które mogło być prowadzone w przedmiocie zwrotu należności, o której mowa w art. 12 ust. 2 "u.o.g.r i l. Zgodnie bowiem z tym przepisem, właściciel, który w okresie 2 lat zrezygnuje w całości lub w części z uzyskanego prawa do wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej lub leśnej, otrzymuje zwrot należności, jaką uiścił, odpowiednio do powierzchni gruntów niewyłączonych z produkcji. Zwrot uiszczonej należności następuje w terminie do trzech miesięcy od dnia zgłoszenia rezygnacji.
Biorąc zatem powyższe pod uwagę należy stwierdzić, że skoro Starosta [...] przedmiotowe postępowanie – po jego wznowieniu – prowadził w przedmiocie zezwolenia na wyłączenie z produkcji rolnej części działki nr [...] z obrębu [...] w gminie [...], to nie mogło ono – już tylko nawet co do zasady – rozstrzygać o kwestii zwrotu należności, o której mowa w art. 12 ust. 1 cyt. ustawy, czyli należności związanej z uzyskaniem dopiero takiego zezwolenia. Dodać też przy tym trzeba, że organem właściwym do dokonania czynności materialno-technicznej, jaką stanowi zwrot należności, określonej w art. 12 ust. 2 "u.o.o.g.r i l. a także do wydania decyzji odmownej w tym przedmiocie jest marszałek województwa a nie starosta (vide: np. wyroki NSA: z dnia 19 kwietnia 2023 r. sygn. akt I OSK 437/22, z dnia 14 listopada 2019 r. sygn. akt II OSK 3298/17 i z dnia 1 września 2010 r. sygn. akt II OSK 1127/10). Z tego zatem zresztą powodu – jak wynika z akt administracyjnych – Starostwo [...] przekazało Marszałkowi Województwa Małopolskiego wniosek A.B. z dnia 10 września 2020 r. w sprawie rezygnacji z całości uzyskanego prawa do wyłączenia gruntu z produkcji rolnej, uzyskanego na podstawie decyzji Starosty [...] z dnia 23 kwietnia 2019 r.
Biorąc zatem powyższe pod uwagę, skład orzekający uznał, że zarówno zarzuty materialnoprawne w postaci: 12 ust. 2 "u.o.o.g.r i l. i art. 20 i art. 22 i art. 23 Konstytucji RP , jak i procesowe, oparte na: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80, 107 § 1 i 3 k.p.a. jako związane w swej argumentacji z faktami, które wystąpiły po wydaniu decyzji objętej wnioskiem wznowieniowym, nie miały w tym przypadku żadnej doniosłości prawnej.
Nie był także uzasadniony zarzut oparty na przepisie art. 141 § 4 p.p.s.a.
Zgodnie bowiem z tym przepisem, uzasadnienie wyroku (oddalającego skargę) powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wymagania te spełnia w pełni zaskarżony wyrok. Okoliczność natomiast, że wyrok ten nie był satysfakcjonujący dla skarżącego, nie uzasadniała stawiania Sądowi Wojewódzkiemu tego rodzaju zarzutu.
Zarzuty zaś sformułowane jako (cyt.): "art. 145 § 1 pkt 1 lit. c PrPostSądAdm w zw. z art. 155 § 1 K.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a." nie były w ogóle zrozumiałe. Kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera bowiem przepisu określonego w skardze kasacyjnej jako: "art. 155 § 1 K.p.a.". W procedurze administracyjna występuje wprawdzie art. 155 k.p.a., ale dotyczy on ponadto zupełnie innego rodzaju postępowania nadzwyczajnego niż postępowanie wznowieniowe. Zaskarżona natomiast decyzja Kolegium wydana została w postępowaniu, które zainicjował wniosek złożony na podstawie art.145 § 1 pkt 5 k.p.a.
Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za nieuzasadnioną i - z mocy art. 184 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.
Już dziś zamów dostęp
do IFK Platforma Księgowych i Kadrowych
- Codzienne aktualności prawne
- Porady i artykuły z najpopularniejszych czasopism INFOR wraz z bieżącymi wydaniami
- Bogatą bibliotekę materiałów wideo
- Merytoryczne dodatki, ściągi, plakaty
