Uchwała w sprawie bezdomności zwierząt - Wyrok NSA z dnia 24 maja 2024 r., sygn. I OSK 118/24
Określenie sposobu wydatkowania środków finansowych przewidzianych na realizację programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi nie oznacza konieczności przypisania odrębnych kwot do każdego z zadań programu, ale dopuszcza wskazanie ogólnej kwoty na kilka zadań, zwłaszcza gdy realizację tych zadań powierza się jednemu podmiotowi.
Teza od Redakcji
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 24 maja 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Śląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 20 października 2023 r. sygn. akt II SA/Gl 1044/23 w sprawie ze skargi Miasta Katowice na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 2 maja 2023 r. nr NPII.4131.1.400.2023 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 20 października 2023 r. sygn. akt II SA/Gl 1044/23, uchylił zaskarżone przez Miasto Katowice rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z 2 maja 2023 r. nr NPII.4131.1.400.2023 w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Wojewoda Śląski rozstrzygnięciem nadzorczym z 2 maja 2023 r. nr NPII.4131.1.400.2023 stwierdził nieważność uchwały Rady Miasta Katowice z dnia 30 marca 2023 r. Nr LXI/1292/23 w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Miasta Katowice w 2023 roku (powoływanego dalej również jako "Program") w całości, jako sprzecznej z art. 11a ust. 5 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2022 r. poz. 572), powoływanej dalej jako "u.o.z.", w związku z art. 7 Konstytucji RP.
Organ nadzoru podkreślił, że ustawodawca w art. 11a ust. 2 i ust. 5 u.o.z. enumeratywnie wskazał zakres regulacji, która powinna być unormowana w programie. Ze sformułowania "program obejmuje w szczególności" oraz "program zawiera wskazanie", nie można wyprowadzać wniosku o fakultatywnym zakresie jego regulacji w odniesieniu do wskazanych w tych przepisach kwestii. Zdaniem Wojewody, rada gminy jest zobowiązana do określenia w programie wszystkich wskazanych w delegacji ustawowej elementów.
W ocenie organu nadzoru, w § 27 pkt 1 - pkt 9 Programu Rada Miasta nie dokonała wystarczającego podziału środków na poszczególne zadania. Ujęcie kwoty w sposób łączny dla zadań określonych w § 27 pkt 7 Programu nie jest czytelne dla przeciętnego odbiorcy norm prawnych. Z takiego sformułowania regulacji Programu nie wynika, w jakiej wysokości będą finansowane poszczególne zadania programu: obligatoryjna sterylizacja albo kastracja zwierząt w schronisku dla zwierząt; usypianie ślepych miotów oraz zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt.
Skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze z 2 maja 2023 r. złożyło Miasto Katowice reprezentowane przez Prezydenta.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze.
Jak wyjaśnił Sąd I instancji, z treści art. 11a ust. 5 u.o.z. nie wynika, w jaki sposób rada gminy powinna przedstawić kwotę środków przeznaczonych na realizację projektu. Oznacza to, że ustawodawca nie zobowiązuje wprost organu do określenia, na które z zadań wskazanych w programie jaka kwota została przeznaczona. Zdaniem Sądu, możliwa jest nawet wykładnia, że wystarczające jest wskazanie kwoty łącznej, przeznaczonej na realizację wszystkich zadań, o których mowa w art. 11a ust. 2 u.o.z.
W ocenie Sądu I instancji, nie można przyjąć, że wskazanie "sposobu wydatkowania środków" przeznaczonych na realizację programu oznacza "przypisanie" szczegółowych kwot na realizację poszczególnych zadań. Faktyczny koszt tych zadań może okazać się w praktyce zupełnie inny, z uwagi na wyniki przetargów, których przeprowadzenie jest niezbędne w celu realizacji części zadań programu, czy też ze względu na brak możliwości określenia "z góry" rozmiaru niektórych działań, jak np. liczby zwierząt, które będą wymagały pomocy na skutek wypadku komunikacyjnego.
Dlatego też, Sąd I instancji uznał, że Rada Miasta Katowice w sposób prawidłowy określiła w zaskarżonej uchwale wysokość środków przeznaczonych na realizację programu oraz sposób wydatkowania tych środków. Do każdego zadania została przypisana określona kwota. Poza tym, Rada Miasta Katowice prawidłowo wskazała sposób wydatkowania środków na realizację programu. Zgodnie z § 28 uchwały, ma to następować "w trybie ustawy Prawo zamówień publicznych w drodze przetargu nieograniczonego oraz zleceń".
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda Śląski zaskarżając wyrok w całości i zarzucając Sądowi I instancji na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", naruszenie prawa materialnego, to jest:
1. art. 11a ust. 5 u.o.z. przez jego błędną wykładnię i uznanie, że w przedmiotowej uchwale w sposób prawidłowy określono wysokość środków przeznaczonych na realizację Programu oraz sposób wydatkowania tych środków, podczas gdy we wskazanej uchwale łącznie określono środki na finansowanie obligatoryjnej sterylizacji albo kastracji zwierząt w schronisku dla zwierząt, usypiania ślepych miotów oraz zapewnienia całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt, co oznacza, że nie przypisano konkretnej (określonej) kwoty przeznaczonej na realizację każdego z ww. zadań, co stanowi niewypełnienie upoważnienia ustawowego, skutkującego nieważnością uchwały w całości;
2. art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.s.g.", przez jego błędną wykładnię i uznanie, że wyżej opisane naruszenie (art. 11a ust. 5 u.o.z.) nie stanowi istotnego naruszenia prawa, które skutkuje nieważnością uchwały.
Z uwagi na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi. Ewentualnie, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto, wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Złożono również oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że przez określenie sposobu wydatkowania należy rozumieć wskazanie konkretnych form ich wykorzystania, ukierunkowanych na osiągnięcie celów programu. Konieczne jest więc co najmniej dokonanie podziału tych środków na poszczególne zadania ujęte w programie. Oznacza to, że program powinien rozdzielać środki finansowe na wszystkie zadania objęte programem, aby wiadome było czy i jakie środki finansowe przewidziano odpowiednio na poszczególne jego cele.
Jak zaznaczył wnoszący skargę kasacyjną, wyłącznie takie powiązanie uchwalonej kwoty środków finansowych przeznaczonych na realizację programu z konkretnym sposobem ich wydatkowania pozwala przyjąć, że dany program nie jest fikcją i umożliwia faktyczne wykonanie poszczególnych zadań.
Zdaniem Wojewody, wbrew poglądowi Sądu I instancji, że do każdego zadania została przypisana określona kwota, omawiane kwoty nie zostały przypisane indywidualnie do każdego z zadań Programu. Ujęcie kwoty w sposób łączny dla zadań określonych w § 27 pkt 7 Programu nie jest czytelne i nie stanowi prawidłowego wypełnienia delegacji ustawowej. Z § 27 pkt 7 Programu nie wynika, w jakiej wysokości będą finansowane poszczególne zadania programowe, ponieważ łącznie określono środki na finansowanie obligatoryjnej sterylizacji albo kastracji zwierząt w schronisku dla zwierząt, usypiania ślepych miotów oraz zapewnienia całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt.
Jak podkreślił Wojewoda, skoro z treści Programu nie wynikają konkretne kwoty przeznaczone na realizację każdego z tych zadań osobno, to nie Rada Miasta Katowice, a organ wykonawczy miasta Katowice zdecyduje, w jakiej wysokości zostaną przewidziane środki finansowe na realizację poszczególnych zadań.
Wojewoda nie podzielił też stanowiska Sądu I instancji, że prawidłowość podziału środków finansowych na poszczególne zadania potwierdza również realizacja tych zadań (to jest obligatoryjna sterylizacja albo kastracja zwierząt w schronisku dla zwierząt; usypianie ślepych miotów oraz zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt) w stosunku do określonej kategorii zwierząt znajdujących się w określonej sytuacji. Wojewoda Śląski zaznaczył, że wykładnia przepisu art. 11a ust. 5 w związku z ust. 2 pkt 1-8 u.o.z. nie może prowadzić do wniosku, że wspólna realizacja zadań Programu przyznaje organowi stanowiącemu miasta uprawnienie do określenia sposobu wydatkowania środków przez przypisanie łącznej kwoty na realizację kilku zadań programu. Takiej interpretacji nie sposób wywieść ze wskazanych przepisów ustawy.
Wojewoda wskazał ponadto, że to ustawodawca zobowiązał do określenia kwoty przeznaczonej na realizację programu, czyli do skalkulowania, jaka przewidywana "programowa" kwota będzie przeznaczona na realizację programu i jego poszczególnych zadań. Przyjęcie wykładni prezentowanej przez Sąd I instancji spowodowałoby, że rada miasta w ogóle nie byłaby zobowiązana do określenia kwoty na realizację programu i jego zadań, jeżeli w dniu przyjęcia programu nie będzie posiadać wiedzy, jakie będą wyniki przetargów niezbędnych do realizacji programu, czy jaki będzie rozmiar niektórych zadań, np. liczba zwierząt, które będą wymagały pomocy na skutek wypadku komunikacyjnego.
Jak podkreślił Wojewoda, nadzór nad wykonywaniem zadań gminy sprawowany jest wyłącznie na podstawie kryterium legalności. Tym samym, nadzór celowościowy, czy ze względu na praktyczne aspekty wykonania uchwały (obejmujące np. wynik przeprowadzonych przetargów) nie jest dopuszczalny w świetle obowiązujących przepisów prawa. Wojewoda nie mógł więc wziąć pod uwagę innych kryteriów niż kryterium legalności i nie mógł uznać za zgodne z prawem określenie w § 27 pkt 7 Programu łącznej kwoty na realizację kilku zadań tego Programu.
Wojewoda przywołał szereg orzeczeń sądów administracyjnych na poparcie stanowiska prezentowanego w skardze kasacyjnej, że określenie sposobów wydatkowania wymaga co najmniej dokonania podziału środków na poszczególne zadania ujęte w programie, ponieważ stanowi to o realności realizacji poszczególnych zadań objętych programem.
Nie wniesiono odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Na wstępie należy podać, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", ponieważ skarżący kasacyjnie organ zrzekł się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).
Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem to autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Zaakcentować należy, że skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa domniemywania i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej. Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi, więc być precyzyjne, gdyż z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów. Ponadto zarzuty kasacyjne powinny zawierać uzasadnienie, a w przypadku zarzutów naruszenia przepisów procesowych, opartych na art. 174 pkt 2 P.p.s.a., także wskazanie jaki wpływ na wynik sprawy miało zarzucane uchybienie procesowe. NSA nie może zastępować strony i precyzować, czy uzupełniać przytoczone podstawy kasacyjne.
W złożonej od zaskarżonego wyroku skardze kasacyjnej podniesiono wyłącznie zarzut naruszenia prawa materialnego. Zarzut naruszenia prawa materialnego może dotyczyć błędnej wykładni lub niewłaściwego zastosowania. Kwestia błędnej wykładni sprowadza się do podważenia interpretacji przepisu prawa materialnego, treści ustalonej przez sąd normy prawnej, co powinno mieć miejsce przez zakwestionowanie zastosowanych dyrektyw interpretacyjnych i wskazanie prawidłowego rozumienia przepisu. Natomiast kwestia niewłaściwego zastosowania dotyczy etapu kwalifikacji prawnej stanu faktycznego, wadliwość w tym zakresie może być pochodną błędnej wykładni lub wadliwych ustaleń faktycznych, bądź też obu tych przypadków łącznie.
W rozpatrywanej sprawie podniesiono zarzut błędnej wykładni art. 11a ust. 5 u.o.z. oraz art. 91 ust. 1 u.s.g.
Zgodnie z art. 11a ust. 1 u.o.z., Rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Stosownie natomiast do treści art. 11a ust. 2 u.o.z., program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Ponadto, program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina (art. 11a ust. 5).
W myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90.
W odniesieniu do tego ostatniego przepisu, należy podkreślić, że ustawodawca wskazał, że podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy są istotne naruszenia prawa, przy czym powołana regulacja nie typizuje takich istotnych naruszeń prawa, podobnie jak nie charakteryzuje nieistotnych naruszeń prawa, które ustawodawca uwzględnił w art. 91 ust. 4 u.s.g., sankcjonując w odmienny niż stwierdzenie nieważności sposób tę kategorię wadliwości wymienionych aktów organu gminy. Pomimo że przepisy prawa nie zawierają wyliczenia wadliwości aktu prawa miejscowego, to wypracowane w omawianym zakresie poglądy nauki i judykatury pozwoliły ustalić katalog istotnych naruszeń prawa, skutkujących stwierdzeniem nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. Do tych "kwalifikowanych" naruszeń zalicza się: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia określonego rodzaju uchwały, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą jej podjęcia, naruszenie procedury podjęcia uchwały (np. wyrok NSA z 24 marca 1992 r. sygn. akt II SA/Wr 96/92, wyrok WSA w Krakowie z 23 kwietnia 2024 r. sygn. akt III SA/Kr 1838/23, jeżeli nie zaznaczono inaczej, wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych cytowane w tym wyroku są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
W odniesieniu zaś do art. 11a ust. 5 u.o.z. odnotować należy pewną ewolucję poglądów i istniejącą rozbieżność judykatury w kwestii sposobu rozumienia określenia "sposób wydatkowania" środków finansowych. Część sądów stoi na stanowisku, że użyte przez ustawodawcę określenie "sposób wydatkowania" środków finansowych oznacza sposób rozdysponowania puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele i założenia przyjęte w programie, a przez określenie sposobów wydatkowania należy rozumieć wskazanie konkretnych form ich wykorzystania, ukierunkowanych na osiągnięcie zadań przyjętych w programie. W orzecznictwie utrwalił się również pogląd, że uchwała powinna regulować kwestię finansowania zadań przewidzianych w programie w sposób całościowy. Tym samym środki finansowe wskazane w tym akcie jako zabezpieczenie jego realizacji powinny odzwierciedlać wszystkie zadania tego Programu. Tym samym uznaje się, że art. 11a ust. 5 u.o.z. bezwzględnie wymaga, aby rada gminy w sposób szczegółowy i wyczerpujący określiła wysokość środków finansowych przeznaczonych na realizację programu oraz sposób wydatkowania tych środków przez egzemplifikację zadań wykonywanych w ramach programu oraz określenie środków na realizację poszczególnych zadań.
Stanowisko przeciwne w orzecznictwie sądowym przyjmuje, że art. 11a ust. 5 u.o.z. nie wymaga przypisania kategorycznych, odrębnych kwot dla każdego zadania programu, lecz wskazuje ogólne zasady związane z finansowaniem programu mające na celu zapewnić jego właściwą realizację z uwzględnieniem specyfiki poszczególnych zadań.
Dokonując oceny zasadności obu zarzutów naruszenia prawa materialnego, należy zauważyć, że wprawdzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stanął na stanowisku, że nie można przyjąć, iż "sposób wydatkowania środków" oznacza "przypisanie" szczegółowych kwot na realizację poszczególnych zadań, to jednocześnie dokonał dokładnej kontroli Programu zakwestionowanego przez Wojewodę Śląskiego zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym. Sąd I instancji wskazał bowiem, że Rada Miasta Katowice w przedmiotowej uchwale w sposób prawidłowy określiła wysokość środków przeznaczonych na realizację programu oraz sposób wydatkowania tych środków. Sąd Wojewódzki uznał, że Rada Miasta prawidłowo do każdego zadania "przypisała" określoną kwotę, tyle że zrobiła to w sposób "zadaniowy". Połączono bowiem w sposób logiczny pewne zadania, w ramach których podejmowane są następujące po sobie działania. Jak wskazał przykładowo Sąd, organ gminy przeznaczył określoną kwotę na koszty "związane ze sterylizacją i kastracją kotów wolno żyjących (nie przebywających w Schronisku) oraz usypianiem ich ślepych miotów". Sąd podkreślił, że są to działania znajdujące się w dwóch odrębnych punktach art. 11a ust. 2 u.o.z., jednak ich realizacja dotyczy określonej kategorii zwierząt znajdującej się w określonej sytuacji.
Zdaniem Wojewody natomiast, ujęcie kwoty w sposób łączny dla zadań określonych w § 27 pkt 7 Programu nie jest czytelne i nie stanowi prawidłowego wypełnienia upoważnienia ustawowego. Z przepisu § 27 pkt 7 Programu nie wynika, w jakiej wysokości będą finansowane poszczególne zadania programowe, ponieważ łącznie określono środki na finansowanie obligatoryjnej sterylizacji albo kastracji zwierząt w schronisku dla zwierząt, usypiania ślepych miotów oraz zapewnienia całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Zdaniem Wojewody, konieczne jest przypisanie określonych kwot indywidualnie do każdego z zadań Programu.
Powyższe wskazuje, że zasadniczy spór w niniejszej sprawie sprowadza się do brzmienia § 27 pkt 7 załącznika do zaskarżonej uchwały i oceny, czy właściwie realizuje on upoważnienie ustawowe wynikające z art. 11a ust. 5 u.o.z., a co za tym idzie, czy kwestionowany przepis pozostaje w istotnej sprzeczności z treścią i celem przepisu art. 11a ust. 5 u.o.z. Stanowisko to potwierdza analiza tekstu pozostałych ośmiu punktów § 27 tego aktu stanowiących przepisy określające konkretne kwoty środków finansowych na realizację zadań wynikających z niniejszego programu zapewnione w budżecie miasta. Szeroka argumentacja zawarta w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego, pomimo tego że wskazuje na brak dokonania przez Radę Miasta w przepisach § 27 pkt 1-9 Programu wystarczającego podziału środków na poszczególne zadania, to w istocie dotyczy wyłącznie brzmienia § 27 pkt 7 i sposobu wydatkowania środków finansowych na ujęte w tym punkcie zadania.
Naczelny Sąd Administracyjny, co do zasady, zgadza się z ogólnymi uwagami zaprezentowanymi przez organ nadzorczy dotyczącymi rozumienia art. 11a ust. 5 u.o.z., jednakże nie podziela poglądu, że wskazana kwota na opiekę powinna być rozdysponowana oddzielnie na poszczególne zadania, a nie całościowo na kilka z tych zadań. Doprecyzowując, nie można zgodzić się z organem, że konieczne jest przypisanie określonych kwot indywidualnie do każdego z zadań Programu, w sytuacji gdy akt prawa miejscowego przypisał określoną kwotę do niewielkiej części zadań (w okolicznościach rozpoznawanej sprawy – trzech, spośród ustawowych ośmiu) wyodrębnionych z pozostałych zadań według kryterium podmiotu realizującego te zadania. W okolicznościach tej sprawy, sposób zredagowania § 27 załącznika do zaskarżonej uchwały, uprawnia do wniosku, że program pozwala stwierdzić w jaki sposób wydatkowane są określone kwoty środków finansowych na określone zadania, przy czym każdemu z ośmiu sposobów wydatkowania środków przypisano ściśle określoną kwotę. W jednym tylko przypadku - § 27 pkt 7, kwota środków finansowych została przypisana trzem zadaniom wymienionym w art. 11a ust. 2 pkt 4, 6 i 8 u.o.z., z równoczesnym wskazaniem, że zadania te są realizowane przez jeden podmiot, a mianowicie Schronisko dla Bezdomnych Zwierząt, przy ul. [...] w Katowicach (§ 27 pkt 7 w związku z § 1 załącznika do zaskarżonej uchwały).
W powołanym art. 11a ust. 5 u.o.z. mowa jest nie o wskazaniu środków na realizację poszczególnych zadań ("działań"), ale na realizację programu jako pewnej całości ("jego realizację"). Wprawdzie lokalny prawodawca zobowiązany został przepisem art. 11a ust. 5 u.o.z. nie tylko do wskazania wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację zadań programu, ale także do określenia konkretnego sposobu ich wydatkowania, to jednak wskazanie sposobu wydatkowania nie może być utożsamiane z przypisaniem kategorycznych, odrębnych kwot dla każdego zadania programu z pominięciem ich specyfiki i sposobu skatalogowania tych zadań. Przez określenie sposobów wydatkowania należy rozumieć wskazanie konkretnych form ich wykorzystania, ukierunkowanych na osiągnięcie celów programu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego 23 czerwca 2023 r. sygn. akt I OSK 1321/22, z 6 lipca 2020 r. sygn. akt II OSK 703/20, z 29 lipca 2020 r. sygn. akt II OSK 336/20 i II OSK 997/20, z 22 września 2020 r. sygn. akt II OSK 1087/20 oraz z 13 kwietnia 2023 r. sygn. akt I OSK 2341/22).
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie wyklucza to ogólnego określenia środków dla kilku zadań, bądź też, tak jak to uczyniła Rada Miasta Katowice w ramach gwarantowanej ustrojowo samodzielności, przez wskazanie podmiotów realizujących zadania zawarte w programie. W ocenie Sądu II instancji, oba przyjęte rozwiązania są dopuszczalne w świetle art. 11a ust. 5 u.o.z. Takie stanowisko zostało już wypowiedziane przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 20 lipca 2023 r. sygn. akt I OSK 444/22 w odniesieniu do rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Śląskiego z dnia 2 czerwca 2021 r. nr NPII.4131.1.579.2021 w przedmiocie stwierdzenia nieważność uchwały Nr XXXIV/746/21 Rady Miasta Katowice z dnia 29 kwietnia 2021 r. w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Miasta Katowice w 2021 roku. Należy podzielić to stanowisko i pogląd tam wskazany, że istotne jest, aby w programie, o którym mowa w art. 11a ust. 1 u.o.z., zostały przewidziane i zagwarantowane środki na realizację wszystkich wskazanych w nim zadań. W sytuacji, gdy cele ujęte w § 27 Programu ma realizować w imieniu gminy jeden podmiot, prowadzący Schronisko dla Bezdomnych Zwierząt, przy ul. [...] w Katowicach, wyłoniony w drodze przetargu nieograniczonego, to wskazanie ogólnej kwoty jaką przeznaczono na realizację tych celów jest o tyle racjonalne, że pozwala temu podmiotowi wydatkować przyznane środki w zależności od bieżących potrzeb. Trzeba przy tym podkreślić, iż art. 11a ust. 4 u.o.z. wprost dopuszcza powierzenie realizacji zadań, o których mowa w art. 11a ust. 2 pkt 3-6 u.o.z., podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt.
Nawet gdyby podzielić stanowisko skargi kasacyjnej, że Sąd I instancji przyjął błędną wykładnię art. 11a ust. 5 u.o.z. w tej części, w której stwierdził, że wystarczające jest wskazanie kwoty łącznej, przeznaczonej na realizację wszystkich zadań, o których mowa w art. 11a ust. 2 ustawy, skoro w dniu przyjęcia programu Rada nie posiada wiedzy o wynikach przetargów niezbędnych do realizacji programu ani o rozmiarze niektórych działań, to jednak przeprowadzona przez ten Sąd ocena legalności Programu i zajęte przez ten Sąd stanowisko co do jego legalności, powoduje, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, a w konsekwencji skarga kasacyjna nie mogła przynieść oczekiwanego rezultatu (wyrok NSA z 9 kwietnia 2024 r. sygn. akt I OSK 3138/23). Naczelny Sąd Administracyjny – w myśl bowiem art. 184 P.p.s.a. - oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.
Wobec powyższego nie można było uznać, że wadliwe jest orzeczenie Sądu I instancji uchylające rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z 2 maja 2023 r. nr NPII.4131.1.400.2023. Nie można zgodzić się z Wojewodą Śląskim, że podstawą stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miasta Katowice z dnia 30 marca 2023 r. Nr LXI/1292/23 w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Miasta Katowice w 2023 roku, było istotne naruszenia prawa. Sprzeczność z prawem uchwały (zarządzenia) organu samorządu terytorialnego, o której mowa w art. 91 ust. 1 u.s.g., zachodzi w sytuacji, gdy doszło do wydania aktu z naruszeniem przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał (zarządzeń), podstawy prawnej podejmowania uchwał (zarządzeń), przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego – przez wadliwą ich wykładnię – oraz naruszenia przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (zarządzeń) (por. m.in. wyrok NSA z 11 lutego 1998 r. sygn. akt II SA/Wr 1459/97). Sprzeczność uchwały (zarządzenia) z prawem musi być oczywista i bezpośrednia (wyrok WSA w Warszawie z 21 marca 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 2296/06). Takich warunków nie spełnia kwestionowana przez Wojewodę Śląskiego uchwała.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a, oddalił skargę kasacyjną.
Już dziś zamów dostęp
do IFK Platforma Księgowych i Kadrowych
- Codzienne aktualności prawne
- Porady i artykuły z najpopularniejszych czasopism INFOR wraz z bieżącymi wydaniami
- Bogatą bibliotekę materiałów wideo
- Merytoryczne dodatki, ściągi, plakaty
