Wyrok NSA z dnia 2 czerwca 2023 r., sygn. III OSK 2295/21
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Korzeniowski (spr.) Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant: asystent sędziego Łukasz Szlęzak po rozpoznaniu w dniu 2 czerwca 2023 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej C. sp. z o.o. z siedzibą w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 2 października 2019 r., sygn. akt II SA/Po 604/19 w sprawie ze skargi C. sp. z o.o. z siedzibą w S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia 6 maja 2019 r., nr SKO.OŚ.405.424.2018 w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia I. postanawia sprostować z urzędu oczywistą omyłkę pisarską w sentencji wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 2 października 2019 r., sygn. akt II SA/Po 604/19 w ten sposób, że w miejsce błędnie określonego przedmiotu sprawy jako "odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania" wpisać "odmowy przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia"; II. oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 2 października 2019 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej: Sąd I instancji, WSA w Poznaniu, Wojewódzki Sąd Administracyjny), sygn. akt
II SA/Po 604/19, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 października 2019 r. sprawy ze skargi C. sp. z o.o. z siedzibą w S. (dalej: Spółka, skarżąca, skarżąca kasacyjnie) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu (dalej: SKO w Poznaniu) z [...] maja 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia, oddalił skargę.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że w postanowieniu z [...] lutego 2018 r., [...], Burmistrz Miasta i Gminy S. (dalej: Burmistrz), działając na podstawie art. 61a § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (na datę postanowienia tekst jedn.: Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej k.p.a.), odmówił S. sp. z o.o. oddział w S. wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego przedsięwzięcia polegającego na budowie hali magazynowo-produkcyjnej i wiaty magazynowej na działce [...], w obrębie [...] w gminie S. Wszczęcia postępowania odmówiono z uwagi na fakt, że organ planowanej inwestycji nie zakwalifikował do przedsięwzięć wymienionych w rozporządzeniu Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r., poz. 71 ze zm., dalej: r.ws.p.), dla których zachodzi konieczność uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.
Sądowi I instancji wiadomym jest z urzędu, że powyższe postanowienie zostało doręczone S. sp. z o.o. w dniu 12 lutego 2018 r. (dane o tej dacie wynikają z akt administracyjnych i sądowych przy sprawie II SA/Po 34/19).
Pismem z dnia 29 czerwca 2018 r. Spółka złożyła zażalenie na postanowienie Burmistrza z [...] lutego 2018 r., [...]. Zarzuciło naruszenie art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 71 ust. 3 pkt 1 i 2 oraz art. 73 ust. 1 ustawy z 3 października 2008
r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn.: Dz. U.
z 2018 r., poz. 2081 ze zm., dalej: u.u.i.ś.) oraz § 2 ust. 1 pkt 41-47 i ust. 2 pkt 1, § 3 ust. 1 pkt 52, 80-83 oraz § 3 ust. 2 i 3 r.ws.p. Równolegle z zażaleniem wpłynął także wniosek Spółki o przywrócenie terminu do wniesienia owego zażalenia. Spółka podkreśliła, że postanowienie z [...] lutego 2018 r., [...] nie zostało jej w ogóle doręczone, w związku z tym należy uznać (o ile można przyjąć, że bieg terminu w ogóle się rozpoczął), że nie złożenie zażalenia nie nastąpiło z jej winy.
Postanowieniem z [...] października 2018 r., [...] Kolegium, działając na podstawie art. 58 § 1 i 2 k.p.a., odmówiło Skarżącej spółce przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Organ podkreślił, że wniosek taki może złożyć wyłącznie podmiot uprawniony do dokonania czynności procesowej, który nie dokonał tej czynności w określonym dla niego terminie. Innymi słowy, z wnioskiem na
podstawie art. 58 § 1 i 2 k.p.a. może wystąpić strona, która brała udział w postępowaniu i której organ doręczył decyzję, lecz która z przyczyn od siebie niezależnych nie mogła wnieść odwołania w terminie z art. 129 § 2 k.p.a. Zdaniem Kolegium, przywrócenie terminu nie jest możliwe, jeżeli z wnioskiem o jego przywrócenie wystąpi podmiot, który nie brał udziału w postępowaniu i któremu nie została doręczona stosowna decyzja (postanowienie). Przenosząc powyższe na realia sprawy organ uznał, że skoro Spółka nie była stroną postępowania, to oznacza wobec tego podmiotu nie otworzył się termin, który mógłby zostać przywrócony.
Pismem z 19 listopada 2018 r. Skarżąca wystąpiła z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zwróciło uwagę, że w art. 58 § 1 k.p.a. ustawodawca stanowi o "zainteresowanym", co należy łączyć z interesem faktycznym w postępowaniu. W ocenie Spółki na skutek niewłaściwego zastosowania art. 61a w zw. z art. 58 k.p.a. pozbawiono ją prawa do udziału w postępowaniu i wysłuchania.
Postanowieniem z [...] maja 2019 r., [...] Kolegium
na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. utrzymało w mocy swe wcześniejsze postanowienie. Organ w jego uzasadnieniu podtrzymał dotychczasowe stanowisko.
Sądowi I instancji wiadomym jest z urzędu, że odrębnym postanowieniem z [...] października 2018 r., [...] Kolegium, działając na podstawie
art. 134 k.p.a., postanowiło stwierdzić niedopuszczalność zażalenia na postanowienie Burmistrza z dnia [...] lutego 2018 r., [...]. Organ wskazał, że skoro odmówiono wszczęcia postępowania, to oznacza, że nie zostały ustalone strony postępowania. Wobec tego zażalenie na postanowienie Burmistrza przysługiwało jedynie wnioskodawcy.
Powyższe postanowienie zostało uchylone wyrokiem WSA w Poznaniu z 22 maja 2019 r., II SA/Po 34/19 wydanym na skutek skargi Spółki. W wyroku tym Sąd wyjaśnił, że na skutek wniosku S. sp. z o.o. podejmowano czynności dowodowe dotyczące kwalifikacji przedsięwzięcia. To z kolei oznacza, że organ pierwszej instancji w istocie wszczął postępowanie administracyjne, a następnie zakończył je wydając
akt, któremu nadał formę postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Skoro postanowienie Burmistrza jest w istocie rozstrzygnięciem kończącym wszczęte w sprawie postępowanie, to strona skarżąca posiadała legitymację do wniesienia od niego środka zaskarżenia, czy to w postaci wniesienia środka odwoławczego w trybie zwykłym, czy też wniosku o wszczęcie trybu ekstraordynaryjnego. Od wyroku WSA w Poznaniu z 22 maja 2019 r., sygn. II SA/Po 34/19 S. sp. z o.o. złożyła skargę kasacyjną, która została oddalona wyrokiem z 30 kwietnia 2020 r., sygn. II OSK 2575/19.
Na postanowienie z [...] maja 2019 r., [...] (utrzymujące w mocy odmowę przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie z [...] lutego 2018 r., [...]) skargę złożyła Skarżąca
W odpowiedzi na skargę Kolegium skłoniło się ku argumentom Skarżącej i uznało, że w razie uprawomocnienia się wyroku II SA/Po 34/19, ze względu na wywody w nim zawarte, postanowienie z [...] maja 2019 r., [...] oraz utrzymane przez nie w mocy postanowienie z [...] października 2018 r., [...] powinny zostać uchylone.
Sąd I instancji oddalając skargę Spółki w uzasadnieniu wyroku wskazał, że Spółka z gruntu nieprawidłowo postrzega sens zaskarżonego postanowienia Kolegium z [...] maja 2019 r., [...], jak również mylnie rozumuje, jakoby wskazania wyroku II SA/Po 34/19 uprawniały je do przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie Burmistrza z [...] lutego 2018 r., [...] o odmowie S. sp. z o.o. wszczęcia postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań.
Sąd I instancji podkreślił, że przedmiotem kontroli było postanowienie stwierdzające niedopuszczalność zażalenia (a nie postanowienie o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia zażalenia), które Kolegium wydało pozostając w przekonaniu, iż postępowanie zainicjowane wnioskiem S. sp. z o.o. o ustalenie środowiskowych uwarunkowań dla inwestycji na działce [...] formalnie powinno być traktowane jako w ogóle nie rozpoczęte, co implikuje, że nie wyznaczono również kręgu stron tego postępowania. W wyroku II SA/Po 34/19 rozumowanie Kolegium podważono, wskazując, że podjęte przez Burmistrza wobec wniosku S. sp. z o.o. czynności były tak zaawansowane, że pozwala to stwierdzić, iż postępowanie w istocie wszczęto, a takiemu postępowaniu można było przypisać krąg stron.
Uwypuklenia wymaga, że w wyroku tym w kontekście niniejszej sprawy przesądzono jedynie to, że wbrew twierdzeniu Kolegium C. "posiadało legitymację" do wniesienia od postanowienia z [....] lutego 2018 r., [...] "środka zaskarżenia", jednakże Sąd nie wskazał nawet jaki ten środek powinien być, a tym bardziej jakie skutki należy przypisać dotychczasowym działaniom Spółki (cyt. z wyroku II SA/Po 34/19: "skarżąca posiadała legitymację do wniesienia od niego środka zaskarżenia, czy to w postaci wniesienia środka odwoławczego w trybie zwykłym, czy też wniosku o wszczęcie trybu ekstraordynaryjnego").
W niniejszej sprawie w zupełności bez znaczenia jest to, czy Spółka powinna była być traktowana jako strona w postępowaniu zakończonym postanowieniem
Burmistrza z 7 lutego 2018 r., czy też nie. Przedmiotem postanowienia skarżonego w niniejszej sprawie jest bowiem wyłącznie zagadnienie dopuszczalności
przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia dla podmiotu, wobec którego bieg takiego terminu w ogóle się nie otworzył, gdyż obiektywnie (faktycznie) kwestionowanego postanowienia mu nie doręczono.
W ocenie Sądu I instancji, Kolegium ma w pełni rację, że podmiot, dla którego termin do wniesienia zażalenia nie rozpoczął biegu (brak doręczenia postanowienia), nie może ubiegać się o przywrócenie terminu na podstawie art. 58 § 1 k.p.a. Stronie, która bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu i dowiedziała się o wydaniu decyzji (jednego z postanowień wymienionych w art. 126 k.p.a.), gdy ta uzyskała już przymiot ostateczności, przysługuje wniosek na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Takiej stronie nie przysługuje natomiast wniosek, o którym mowa w art. 58 § 1 k.p.a.
W okolicznościach niniejszej sprawy bezspornie postanowienia z [...] lutego
2018 r., [...] nie doręczono Spółce. Skoro tak, to oznacza to, iż Skarżąca – twierdząc, że nabyła w sprawie [...] prawa strony – powinna była złożyć we właściwym czasie wniosek o wznowienie postepowania na podstawie art. 141 § 1 pkt 4 (w zw. z art. 126) k.p.a., to znaczy, właśnie z powodu, że pominięto je w sprawie.
W skardze kasacyjnej Spółka, reprezentowana przez adw. R.W., zaskarżyła w całości wyrok Sądu I instancji.
Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie następujących przepisów postępowania, w wyniku których naruszenia
WSA w Poznaniu naruszył również art. 145 pkt 1 i 151 p.p.s.a. niezasadnie oddalając skargę, zamiast jej uwzględnienia:
1. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. obrazę art. 153 p.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji niezasadne oddalenie skargi, wskutek błędnego uznania, że w kontekście niniejszej sprawy w wyroku WSA w Poznaniu z 22 maja 2019 r. (sygn. akt: II SA/Po 34/19) przesądzono jedynie to, że wbrew twierdzeniu SKO, skarżąca posiadała legitymację do wniesienia środka zaskarżenia, jednakże Sąd nie wskazał nawet, jaki ten środek powinien być, w sytuacji, gdy WSA w Poznaniu w sposób jednoznaczny wskazał, że "niewątpliwie strona skarżąca posiadała legitymację do wniesienia od niego środka zaskarżenia, czy to w postaci środka odwoławczego w trybie zwykłym, czy też wniosku o wszczęcie trybu ekstraordynacyjnego", a więc przesądził o posiadaniu przez skarżącą statusu strony oraz o możliwości wniesienia środka odwoławczego m.in. w trybie zwykłym;
2. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. obrazę art. 58 § 1 k.p.a. w zw. z "art. 145 § 1 pkt 4 p.p.s.a." w zw. z art. 145 pkt 1 i 151 p.p.s.a. przez błędne uznanie, że podmiot, dla którego z przyczyn od niego niezależnych, termin do wniesienia zażalenia nie rozpoczął biegu w normalnym trybie z uwagi na nieuzasadnione niedoręczenie Skarżącej postanowienia Burmistrza z 7 lutego 2018 r. o odmowie wszczęcia postępowania, nie może ubiegać się o przywrócenie terminu na podstawie art. 58 § 1 k.p.a., a jedynym właściwym sposobem podważenia orzeczenia jest wznowienie postępowania, w sytuacji gdy wyłączenie możliwości stosowania instytucji przywrócenia terminu w takich sytuacjach nie wynika z treści art. 58 § 1 k.p.a., a ponadto interpretacja przyjęta przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku nie uwzględnia specyfiki
niniejszej sprawy, tj. okoliczności, iż dopiero w wyroku z 22 maja 2019 r. stwierdzono, że w istocie przed Burmistrzem toczyło się postępowanie, mimo tego, że Burmistrz wydał postanowienie o odmowie jego wszczęcia,
3. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. obrazę art. 7 w zw. z art. 8 w zw. z art. 9 w zw. z art. 10 w zw. z art. 15 k.p.a. w zw. z art. 145 pkt 1 i 151 p.p.s.a. przez błędne uznanie, że potraktowanie przez SKO w Poznaniu skarżącej za podmiot nieposiadający legitymacji do wniesienia zażalenia na postanowienie Burmistrza z [...] lutego 2018 r.,
nie pozbawiło skarżącej prawa do wysłuchania (art. 10 k.p.a.) oraz nie stanowiło naruszenia zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), zasady dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.) i zasady pogłębionego zaufania (art. 8 k.p.a.), z uwagi na to, że skoro skarżąca bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu zakończonym postanowieniem Burmistrza z [...] lutego 2018 r., o odmowie wszczęcia postępowania,
to w sposób błędny Skarżąca nie skorzystała z przysługującego jej prawa do wystąpienia postępowania, w sytuacji, gdy złożenie w przedmiotowej sprawie wniosku o wznowienie postępowania nie było oczywiste, a twierdzenie Sądu, że taki wniosek był jednym przysługującym wówczas skarżącej środkiem jest twierdzeniem nieuwzględniającym okoliczności, że sporne orzeczenie (postanowienie) stwierdzało
o odmowie wszczęcia postępowania - a w takiej sytuacji trudno założyć możliwość wznawiania postępowania, które sam organ administracji uznał za niewszczęte;
4. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. obrazę art. 61a § 1 w zw. z art. art. 127 § 1 w zw. z art. 28
w zw. z art. 144 k.p.a. przez ich niezastosowanie wskutek błędnego uznania, że zarzuty skargi odnośnie tych przepisów nie mogą odnieść zamierzonego skutku, gdyż nie odnoszą się do zagadnienia istotnego z punktu widzenia przedmiotowej sprawy, tj. dopuszczalności złożenia wniosku o przywrócenie terminu przez podmiot, któremu postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, podczas gdy dla niniejszej sprawie forma i treść rozstrzygnięcia Burmistrza miała niebagatelne znaczenie dla oceny trybu, w jakim orzeczenie to mogłoby zostać wzruszone przez podmiot, którego interesów orzeczenie to dotyczyło inicjatywą wznowienia.
Mając na uwadze powyższe, wniesiono: 1. na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., w zw. z art. 176 § 1 pkt 3 p.p.s.a., o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał zaskarżone orzeczenie; 2. o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego; 3. stosownie do art. 176 § 2 p.p.s.a. o rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie.
Zdaniem skarżącej kasacyjnie, nie ma znaczenia, że przedmiotem postępowania w sprawie II SA/Po 34/19 było postanowienie stwierdzające niedopuszczalność zażalenia. Skoro bowiem uznano, że skarżąca była stroną postępowania zakończonego postanowieniem Burmistrza z [...] lutego 2018 r., to postanowienie to powinno zostać jej doręczone, a w konsekwencji miała ona legitymację do wniesienia zażalenia. Skoro miała legitymację do wniesienia zażalenia, to winna mieć również możliwość złożenia skutecznie wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia, którego nie wniosła w terminie, z uwagi na uchybienie organu w postaci błędnego niedoręczenia postanowienia, które to niedoręczenie nastąpiło bez winy skarżącej.
Nadto, Sąd wbrew twierdzeniom poczynionym w przedmiotowej sprawie
wskazał, że "strona skarżąca posiadała legitymację do wniesienia od niego zaskarżenia, czy to w postaci środka odwoławczego w trybie zwykłym, czy też wniosku o wszczęcie trybu ekstraordynacyjnego", co oznacza, że w sposób precyzyjny przesądzono o rodzaju przysługujących skarżącej środków zaskarżenia. Skoro nieprawidłowe doręczenie uprawnia do wystąpienia z wnioskiem o przywrócenie terminu, to tym bardziej błędne niedoręczenie stronie pisma, powinno uprawniać do skutecznego złożenia takiego wniosku. Skarżąca nie miała bowiem żadnego wpływu na to, że postanowienie nie zostało jej doręczone, nie miała też możności dowiedzenia się o tym postanowieniu w inny sposób, aniżeli z decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] czerwca 2018 r., co doprowadziło do zapoznania się z aktami sprawy o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.
W ocenie skarżącej, złożenie w przedmiotowej sprawie wniosku o wznowienie postępowania nie było oczywiste. Skarżąca zainicjowała postępowania zmierzające
do wyeliminowania z obrotu prawnego postanowienia Burmistrza z [...] lutego 2018 r. Nawet gdyby uznać, że skarżąca zamiast zażalenia, winna złożyć wniosek o wznowienie postępowania, odwołując się do powyższych wskazań należy stwierdzić, że nie było przeszkód, by pismo skarżącej zostało potraktowane właśnie jako wniosek o wznowienie postępowania.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną SKO w Poznaniu wniosło o wydanie przez NSA orzeczenia kasatoryjnego w niniejszej sprawie w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 22 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Po 34/19 w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia; w przeciwnym wypadku SKO w Poznaniu wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej od wyroku WSA w Poznaniu z 2 października 2019 r., sygn. akt II SA/Po 604/19.
W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę kasacyjną Kolegium wskazało, że stoi na stanowisku, iż w przypadku uznania legitymacji procesowej Skarżącej do uczestnictwa w sprawie administracyjnej w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowego przedsięwzięcia (zgodnie z ustaleniami wynikającymi z wyroku WSA w Poznaniu z dnia 22.05.2019 r., sygn. akt II SA/Po 34/19), niezbędnym stanie się jednoczesne wydanie aktu administracyjnego (postanowienia) umożliwiającego przywrócenie terminu na skuteczne złożenie środka zaskarżenia przez stronę. W związku z powyższym, w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej od wyroku WSA w Poznaniu z dnia 22 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Po 34/19, SKO w Poznaniu wniosło o jednoczesne uchylenie wyroku II SA/Po 604/19 z 2 października 2019 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Poznaniu.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania S. sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie, reprezentowana przez r. pr. J.D., wniosła o: 1) oddalenie skargi kasacyjnej w całości, 2) zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestniczka postępowania wskazała, że zarzut naruszenia przez WSA art. 153 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie jest niezasadny. Uczestniczka w uzasadnieniu odpowiedzi na skargę kasacyjną w całości przychyliła się do stanowiska WSA, że w przedmiotowej sprawie dotyczącej dopuszczalności przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia nie zachodzi tożsamość sprawy w stosunku do sprawy rozstrzygającej niedopuszczalność zażalenia. Dodatkowo wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (sygn. II SA/Po 34/19) z dnia 22 maja 2019 roku, z którego skarżąca wywodzi korzystnie tylko dla siebie skutki prawne jest nieprawomocny. Prima facie, mając na uwadze wymogi formalne skargi kasacyjnej, należy zauważyć, że w p.p.s.a. nie ma art. 145 § 1 pkt. 4 p.p.s.a. jak wskazuje skarżąca i należy domniemywać, że chodziło skarżącej prawdopodobnie o art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a., który mówi o przesłankach wznowienia postępowania. Uczestniczka w całości przychyla się do stanowiska wyrażonego w zaskarżonym Wyroku WSA, że stronie, która bez
własnej winy nie brała udziału w postępowaniu i dowiedziała się o wydaniu decyzji (jednego z postanowień wymienionych w art. 126 k.p.a.), gdy ta uzyskała już przymiot ostateczności, przysługuje wniosek na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Takiej stronie nie przysługuje natomiast wniosek, o którym mowa w art. 58 § 1 k.p.a.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Niniejsza sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu jawnym.
Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Zarzuty skargi kasacyjnej oraz ich uzasadnienia nie zasługiwały na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę nieważność postępowania.
W tej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdza wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (tak NSA w uchwale pełnego składu z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opubl. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W myśl art. 176 p.p.s.a., strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną. Duży stopień ogólności niniejszej skargi kasacyjnej i jej uzasadnienia utrudniał Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu określenie jej granic.
Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 145 pkt 1 i 151 p.p.s.a., przez niezasadne oddalenie skargi, zamiast jej uwzględnienia. Przepis art. 145 § 1, podobnie jak i art. 151 p.p.s.a., należą do grupy przepisów wynikowych, które nie mogą samodzielnie stanowić podstawy zaskarżenia.
Nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 153 p.p.s.a., przedstawiony
w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej, ponieważ wydanie wyroku przez Sąd I instancji nie wymagało uwzględnienia treści tego przepisu w niniejszej sprawie. Zgodnie z art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Użyty w przepisie art. 153 p.p.s.a. zwrot "wiążą w sprawie" oznacza, że chodzi tutaj o tożsamość sprawy oraz wyznaczające ją elementy zakreślające granice związania orzeczeniem sądu. Powinna to być więc sprawa tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym (por. wyro NSA z 28 kwietnia 2020 r., I OSK 896/19, Legalis. W szczególności o tożsamości sprawy decyduje podstawa danego stosunku prawnego, tj. podstawa prawna i okoliczności faktyczne. Istotna zmiana któregoś z tych elementów powoduje, że mamy do czynienia z nową sprawą (por. wyrok NSA z 12 grudnia 2018 r., I OSK 239/17, Legalis) zob. też. J. Drachal, J. Jagielski, P. Gołaszewski, w: R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2021,
s. 789).
Wbrew stanowisku strony skarżącej kasacyjnie, Sąd I instancji dokonał prawidłowej oceny relacji jaka zachodzi pomiędzy wyrokiem WSA w Poznaniu z 22 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Po 34/19 a tą sprawą. Zasadnie Sąd I instancji podkreślił, że w sprawie o sygn. akt II SA/Po 34/19 przedmiotem kontroli było postanowienie stwierdzające niedopuszczalność zażalenia (a nie postanowienie o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia zażalenia), które Kolegium wydało pozostając w przekonaniu, iż postępowanie zainicjowane wnioskiem S. sp. z o.o., o ustalenie środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia na działce [...] formalnie powinno być traktowane jako w ogóle nie rozpoczęte, co implikuje, że nie wyznaczono również kręgu stron tego postępowania. W wyroku WSA w Poznaniu z 22 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Po 34/19, rozumowanie Kolegium podważono, wskazując, że podjęte przez Burmistrza wobec wniosku S. sp. z o.o. czynności były tak zaawansowane, że pozwala to stwierdzić, iż postępowanie w istocie wszczęto, a takiemu postępowaniu można było przypisać krąg stron.
Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że przywołana myśl wyraża sens wyroku WSA w Poznaniu z 22 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Po 34/19. Ma rację Sąd I instancji, że w wyroku tym w kontekście niniejszej sprawy przesądzono jedynie to, że wbrew twierdzeniu Kolegium C. "posiadało legitymację" do wniesienia
od postanowienia z [...] lutego 2018 r., [...] "środka zaskarżenia", jednakże Sąd nie wskazał nawet jaki ten środek powinien być, a tym bardziej jakie skutki należy przypisać dotychczasowym działaniom Spółki (cyt. z wyroku II SA/Po 34/19: "skarżąca posiadała legitymację do wniesienia od niego środka zaskarżenia,
czy to w postaci wniesienia środka odwoławczego w trybie zwykłym, czy też wniosku
o wszczęcie trybu ekstraordynaryjnego").
W trafnej ocenie Sądu I instancji, WSA w Poznaniu w wyroku z 22 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Po 34/19 uznał, że w sprawie [...] czynności postępowania stały się tak dalece zaawansowane, że zaistniał krąg stron, a Spółkę należy do tego kręgu zaliczyć. Sąd nie stwierdził jednak niczego więcej, a już zwłaszcza nie wypowiedział się co do przesłanek proceduralnych ewentualnych działań zainteresowanej Spółki, ograniczając się do stwierdzenia, iż jej legitymacja (status strony) otwiera przed nią hipotetyczną możliwość wniesienia "środka odwoławczego w trybie zwykłym, czy też wniosku o wszczęcie trybu ekstraordynaryjnego").
Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że w niniejszej sprawie w zupełności
bez znaczenia jest to, czy Skarżąca powinna była być traktowana jako strona w postępowaniu zakończonym postanowieniem Burmistrza z [...] lutego 2018 r., czy też nie. Przedmiotem postanowienia skarżonego w niniejszej sprawie jest bowiem wyłącznie zagadnienie dopuszczalności przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia dla podmiotu, wobec którego bieg takiego terminu w ogóle się nie otworzył, gdyż obiektywnie (faktycznie) kwestionowanego postanowienia mu nie doręczono.
W orzecznictwie NSA wyrażono pogląd, który podziela Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w tym składzie, według którego "Ocena prawna musi zostać w orzeczeniu wyrażona, co oznacza, że za przedmiot związania można uznać jedynie te elementy oceny odnoszącej się do przepisów prawa, które zostały zamieszczone przez sąd w wydanym przez niego orzeczeniu. Muszą one mieć postać jednoznacznych twierdzeń, sformułowanych w sposób jasny, umożliwiający organowi administracji publicznej oraz sądowi ustalenie treści związania bez potrzeby podejmowania skomplikowanych zabiegów interpretacyjnych. Oznacza to, że
z zakresu związania wyłączyć należy oceny wyrażone w sposób niejednoznaczny, jak również oceny przybierające postać pośrednich wniosków, jakie można wywieść z rozważań przedstawionych przez sąd w uzasadnieniu orzeczenia. Stanowisko to należy uzasadnić tym, że związanie sądu oceną prawną zawartą w innym orzeczeniu stanowi ingerencję w konstytucyjną zasadę niezawisłości sędziowskiej (art. 178 ust. 1 Konstytucji). Niezawisłość sędziowska podlega szczególnej ochronie, co oznacza, iż wyjątki od niej, zawarte w przepisie szczególnym, muszą być objęte wykładnią restryktywną" (zob. wyrok NSA z 15.03.2012 r., II OSK 2562/10, ONSAiWSA 2013, nr 1, poz. 8).
Nie jest zasadny zarzut przedstawiony w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. obrazę art. 58 § 1 k.p.a. w zw. z "art. 145 § 1 pkt 4 p.p.s.a." w zw. z art. 145 pkt 1 i 151 p.p.s.a. przez błędne uznanie, że podmiot, dla którego z przyczyn od niego niezależnych, termin do wniesienia zażalenia nie rozpoczął biegu w normalnym trybie z uwagi na nieuzasadnione niedoręczenie skarżącej
postanowienia Burmistrza z [...] lutego 2018 r., znak: [...] o odmowie wszczęcia postępowania, nie może ubiegać się o przywrócenie terminu na podstawie art. 58 § 1 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w tym składzie podziela pogląd wyrażany w orzecznictwie NSA, według którego "(...) podmiot, który nie brał udziału w postępowaniu przed organem I instancji, bądź któremu nie doręczono decyzji, może wnieść odwołanie, jeśli otwarty jest termin do wniesienia odwołania dla strony, której doręczono decyzję, a w przypadku wielości stron postępowania, jeśli otwarty jest termin do wniesienia odwołania chociażby dla jednej ze stron, którym doręczono decyzję. Podmiot, który nie brał udziału w postępowaniu zakończonym decyzją, bądź któremu nie doręczono decyzji, i który nie wniósł odwołania w terminie otwartym dla strony, której doręczono decyzję, nie ma możliwości "usunięcia" skutków prawnych upływu terminu do wniesienia odwołania. W takiej sytuacji podmiot taki nie może skorzystać z wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, gdyż - jak już wyżej wskazano możliwość skorzystania z wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania (art. 58 § 1 k.p.a.) służy jedynie stronie, której organ doręczył decyzję. Skarżącym nie doręczono decyzji organu I instancji, a termin do złożenia odwołania upłynął wraz z upływem terminu dla strony, której doręczono decyzję. Skarżący nie mogą zatem w niniejszej sprawie skorzystać z instytucji przywrócenia terminu przewidzianej w art. 58 § 1 k.p.a.". (zob. wyrok NSA z 13 września 2017 r., II OSK 66/16, LEX nr 2411931). Tezę tę rozwinięto w późniejszych orzeczeniach tego sądu, m.in. w wyroku z 24 listopada 2010 r., II OSK 1762/09, LEX nr 746776 oraz w wyroku NSA z 8 lutego 2023 r., I OSK 2545/19, LEX nr 3504017). W wyroku z 24 listopada 2010 r., II OSK 1762/09 zauważono, że: "Strona postępowania administracyjnego, niebędąca jedyną stroną tego postępowania, która została w tym postępowaniu pominięta przez niedoręczenie jej decyzji organu pierwszej instancji, może wnieść odwołanie w terminie, który biegnie dla stron postępowania, którym decyzję doręczono, zaś po tym terminie nie służy jej prawo wniesienia odwołania, lecz podanie o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.". (zob. też Z. Kmieciak (w:) W. Chróścielewski (red.) Z. Kmieciak (red.) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Opublikowano WKP 2019).
Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że warunkiem skutecznego wniesienia odwołania (zażalenia) jest to, aby w dacie wniesienia środka zaskarżenia przez dany podmiot otwarty był termin do jego wniesienia dla strony, której doręczono decyzję (postanowienie) organu pierwszej instancji. Zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a., odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie (odpowiednio stosownie do art. 141 § 2 k.p.a.: zażalenia wnosi się w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia postanowienia stronie, a gdy postanowienie zostało ogłoszone ustnie - od dnia jego ogłoszenia stronie). Ma rację Sąd I instancji, że stronie, która bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu i dowiedziała się o wydaniu decyzji (jednego z postanowień wymienionych w art. 126 k.p.a.), gdy ta uzyskała już przymiot ostateczności, przysługuje jej wniosek na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Takiej stronie nie przysługuje natomiast wniosek, o którym mowa w art. 58 § 1 k.p.a.
Na marginesie wskazać należy, że w przepisach ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie występuje "art. 145 § 1 pkt 4 p.p.s.a." powołany w zarzucie nr 2 petitum skargi kasacyjnej.
Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. przedstawiony w pkt 2 i 3 petitum skargi kasacyjnej. Przepis ten składa kilku jednostek redakcyjnych o zróżnicowanej treści normatywnej. Wymóg przytoczenia podstaw zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Sąd II instancji do domyślania się, który przepis strona skarżąca miała na uwadze podnosząc zarzut naruszenia prawa. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony. Jeżeli przepis dzieli się na kilka jednostek redakcyjnych (np. paragrafy, ustępy, punkty, litery), to przez przytoczenie podstaw kasacyjnych rozumieć należy dokładne wskazanie tych przepisów prawa, które - zdaniem autora skargi kasacyjnej - zostały naruszone przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony gdy wskazuje ona jako naruszony konkretny przepis, z podaniem numeru konkretnej jednostki redakcyjnej przepisu. Tylko tak sprecyzowany zarzut pozwala ustalić granice zaskarżenia (por. wyrok NSA z 2 grudnia 2022 r., I OSK 308/21, LEX nr 3450013).
Nie jest zasadny zarzut przedstawiony w pkt 3 petitum skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 7 w zw. z art. 8 w zw. z art. 9 w zw. z art. 10 w zw. z art. 15 k.p.a. w zw. z art. 145 pkt 1 i 151 p.p.s.a. Prawidłowo ocenił Sąd I instancji, że niezasadne okazały się zarzuty naruszenia art. 7, 8, 10 i 15 k.p.a., które Spółka łączy z nie zapewnieniem jej legitymacji do wniesienia zażalenia wskutek czego miało dojść do pozbawienia prawa do wysłuchania, naruszenia zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), zasady dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.), zasady pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.) i zasady dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.). Sąd podkreśla, że wymienionych praw Spółce nie odebrano. Skoro bowiem twierdziła ona, że nie brała udziału w postępowaniu zakończonym postanowieniem Burmistrza z [...] lutego 2018 r., bez własnej winy, to miała prawo występować z inicjatywą wznowienia postępowania, czego nie
uczyniła.
Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut opisany w pkt 4 petitum skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. obrazę art. 61a § 1 w zw. z art. art. 127 § 1 w zw. z art. 28 w zw. z art. 144 k.p.a. Odnosząc się do tego zarzutu wskazać należy,
że Sąd I instancji nie stosował przepisów wskazanych w zarzucie nr 4 petitum skargi kasacyjnej. Prawidłowa konstrukcja zarzutu kasacyjnego, uwzględniając treść wniesionego środka zaskarżenia, winna wskazywać na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1
lit. c, p.p.s.a. w związku z konkretnymi przepisami postępowania, którego naruszenie dawałoby podstawę do uchylenia zaskarżonego wyroku. Tymczasem sformułowane przez profesjonalnego pełnomocnika zarzut przedstawiony w pkt 4 petitum skargi kasacyjnej nie został powiązany odpowiednio z naruszeniem przepisów p.p.s.a.
Ma rację Sąd I instancji, że pozostałe zarzuty skargi, które dotyczą charakteru samego postanowienia z [...] lutego 2018 r., [...] oraz kręgu stron w postępowaniu nim zakończonym (art. 61a § 1 k.p.a., art. 127 § 1 w zw. z art. 28 i art. 144 k.p.a.) nie mogą odnieść zamierzonego skutku, gdyż nie odnoszą się do zagadnienia istotnego z punktu widzenia niniejszej sprawy – czyli dopuszczalności złożenia wniosku o przywrócenie terminu przez podmiot, któremu zażalenia obiektywnie nie doręczono.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 28 k.p.a. w ramach zarzutu przedstawionego w pkt 4 petitum skargi kasacyjnej wskazać należy, że przepis ten został błędnie objęty podstawą kasacyjną określoną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Pojęcie strony postępowania administracyjnego określone w art. 28 k.p.a. wyprowadza się z przepisów prawa materialnego, to jest z normy prawnej, która stanowi podstawę ustalenia obowiązku lub uprawnienia. Podmiotowe ramy stosowania art. 28 k.p.a. określa natomiast art. 29 k.p.a., który precyzuje podmioty, które mogą być stronami postępowania administracyjnego. Skoro uregulowanie statusu strony postępowania administracyjnego należy wywodzić z przepisów prawa materialnego, to uznać należy, że art. 28 k.p.a. jest przepisem prawa materialnego, mimo, że pojęcie strony jest instytucją procesową (zob. wyrok NSA z 8 listopada 2017 r., II OSK 2873/16, LEX nr 2415214 oraz cytowane tam orzecznictwo).
Odnosząc się do zarzutu przedstawionego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej dotyczącego tego, że organ administracji winien w niniejszej sprawie w pierwszej kolejności rozważyć, czy odwołanie strony, która usiłuje wzruszyć decyzję ostateczną nie stanowi podania o wznowienie postępowania wskazać należy, że w orzecznictwie NSA ugruntowany jest pogląd według którego "Skoro w przepisie art. 148 § 1 k.p.a. ustawodawca zakreślił termin warunkujący skuteczne złożenie wniosku o wznowienie postępowania w sprawie, to organ administracji jest obowiązany z urzędu badać zachowanie terminu, bowiem wszczęcie postępowania wznowieniowego na wniosek strony, pomimo uchybienia terminu, stanowi rażące naruszenie prawa (por. wyrok NSA z 17 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 374/11- LEX nr 129146; wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1585/11 - LEX nr 1367334; wyrok NSA z dnia 13 listopada 2013 r., sygn. akt II OSK 2727/13 - LEX nr 1394988; wyrok NSA z dnia 28 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 2043/12 - LEX nr 1450858, Wyrok NSA z dnia 5 października 2018 r., I OSK 2659/16, LEX nr 2589052). Sąd w niniejszym składzie podziela to stanowisko. Sąd I instancji wyjaśnił, że Spółka złożyła zażalenie z wnioskiem o przywrócenie terminu po upływie kilku miesięcy od wydania postanowienia z [...] lutego 2018 r. Wskazać należy, że to strona ma wykazać zachowanie terminu do wniesienia podania o wszczęcie postępowania wznowieniowego. Wynika to wprost z art. 148 § 1 k.p.a. Wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania na wniosek, pomimo uchybienia terminu, stanowiłoby bowiem rażące naruszenie prawa, godzące w wyrażoną w art. 16 § 1 k.p.a. zasadę trwałości decyzji ostatecznych.
Wobec tego działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekał o kosztach postępowania mimo wniosku S. sp. z o.o., ponieważ żaden przepis p.p.s.a., jak i żaden przepis szczególny, nie przewiduje możliwości zasądzenia kosztów sporządzenia odpowiedzi na skargę kasacyjną na rzecz uczestnika postępowania w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej skarżącego od wyroku oddalającego skargę.
O sprostowaniu oczywistej omyłki w komparycji sentencji wyroku Sądu
pierwszej instancji orzeczono na podstawie art. 156 § 1 i § 3 p.p.s.a. uznając, że konieczne jest prawidłowe określenie przedmiotu sprawy jako odmowę przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia, a nie jako odmowę przywrócenia terminu do wniesienia odwołania (pkt 1 wyroku).
Już dziś zamów dostęp
do IFK Platforma Księgowych i Kadrowych
- Codzienne aktualności prawne
- Porady i artykuły z najpopularniejszych czasopism INFOR wraz z bieżącymi wydaniami
- Bogatą bibliotekę materiałów wideo
- Merytoryczne dodatki, ściągi, plakaty
