Wyrok SN z dnia 12 października 2012 r., sygn. IV CSK 216/12
Sąd Najwyższy w składzie:
SSN Józef Frąckowiak (przewodniczący)
SSN Anna Owczarek (sprawozdawca)
SSN Hubert Wrzeszcz
Protokolant Hanna Kamińska
Sąd Najwyższy w sprawie z powództwa Andrzeja K.
przeciwko Skarbowi Państwa - Wojewodzie
o zapłatę,
po rozpoznaniu na rozprawie w Izbie Cywilnej
w dniu 12 października 2012 r.,
skargi kasacyjnej powoda
od wyroku Sądu Apelacyjnego w G.
z dnia 16 listopada 2011 r., sygn. akt I ACa 590/11,
1) oddalił skargę kasacyjną;
2) zasądził od powoda Andrzeja K. na rzecz Skarbu Państwa - Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa kwotę 5.400,- zł (pięć tysięcy czterysta) tytułem wynagrodzenia za udział w postępowaniu kasacyjnym.
Uzasadnienie
Powód Andrzej K. pozwem z dnia 19 września 2008 r. wniósł o zasądzenie od Skarbu Państwa - Wojewody kwoty 98.850.000 zł z ustawowymi odsetkami od dnia wniesienia pozwu tytułem odszkodowania za ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości poprzez zakaz lokalizacji obiektów budowlanych w pasie 200 m od krawędzi brzegów klifowych oraz w pasie technicznym brzegu morskiego, wprowadzony na podstawie rozporządzenia Wojewody nr 55/06 z dnia 15 maja 2006 r. Jako podstawę roszczenia wskazał art. 129 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (jedn. tekst Dz. U. z 2008 r., Nr 25, poz. 150 z późn. zm.).
Sąd Okręgowy w G. wyrokiem z dnia 13 stycznia 2011 r. oddalił powództwo i odstąpił od obciążania powoda nieuiszczonymi kosztami procesu. Sąd Apelacyjny w G. wyrokiem z dnia 16 listopada 2011 r. oddalił apelację powoda, zażalenie pozwanego wniesione od rozstrzygnięcia o kosztach postępowania i nie obciążył powoda kosztami postępowania odwoławczego.
Podstawa faktyczna rozstrzygnięć sądów obu instancji była zgodna. Powód jest właścicielem czterech nieruchomości położonych w C., gmina W. na terenie Nadmorskiego Parku Krajobrazowego, w tym częściowo w pasie technicznym obszarów morskich. Plan zagospodarowania przestrzennego Miasta, zatwierdzony uchwałą Rady Miejskiej nr XXII/129/92 z dnia 28 lutego 1992 r., na wchodzących w skład tych nieruchomości działkach nr ew. 168, 169 i 170 przewidywał możliwość zabudowy. Utrata mocy planu nastąpiła z mocy ustawy z dniem 31 grudnia 2003 r. (art. 87 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Nadmorski Park Krajobrazowy utworzony został uchwałą Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. nr IX/49/78 z dnia 5 stycznia 1978 r., określającą jego granice, wprowadzającą zakazy i ograniczenia. Rozporządzeniem Wojewody Nr 5/94 z dnia 8 listopada 1994r. w sprawie wyznaczenia granic chronionego krajobrazu, określenia granic parków krajobrazowych i utworzenia wokół nich otulin oraz wprowadzenia obowiązujących w nich zakazów i ograniczeń, zmienionym rozporządzeniem Nr 11/98 z dnia 3 września 1998 r., wprowadzono w Nadmorskim Parku Narodowym zakaz lokalizowania i budowy wszelkich nowych obiektów budowlanych w odległości mniejszej niż 200 m od krawędzi klifu morskiego. Rozporządzenie powyższe wydane zostało w oparciu o delegację ustawową zawartą w art. 24 ust. 4 i ust. 5 w zw. z art. 31 ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 114, poz. 492 ze zm.). W dniu 18 maja 2005 r. powód uzyskał decyzję o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie pensjonatu, która została uchylona. Powód nie występował o pozwolenie na budowę. Kolejne rozporządzenie Wojewody Pomorskiego Nr 55/06 z dnia 15 maja 2006 r. zatytułowane "W sprawie Nadmorskiego Parku Krajobrazowego", wydane na podstawie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880), obowiązujące od 21 czerwca 2006 r., przewiduje w § 3 ust. 1 pkt 8 zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 200 m od krawędzi brzegów klifowych oraz w pasie brzegu technicznym morskiego. Zdaniem powoda zmiana art. 24 ust. 5 i uchylenie art. 37 cyt. ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody, dokonane z dniem 2 lutego 2001 r. na podstawie ustawy z dnia 7 grudnia 2000 r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody (Dz. U. z 2001 r., Nr 3, poz. 21) oznaczały utratę mocy rozporządzenia Nr 5/94 jako aktu prawa miejscowego, a skoro przewidziany tą ustawą nowy katalog zakazów (art. 26a) nie wprowadzał wprost zakazu zabudowy, to podstawą wprowadzenia ograniczeń w korzystaniu nieruchomości, uzasadniających dochodzone roszczenie, jest cytowane rozporządzenie Wojewody Nr 55/06 z dnia 15 maja 2006 r. Sąd Okręgowy uznał, że plan zagospodarowania przestrzennego Miasta Władysławowa z 1992r. powinien być dostosowany do rygorów ochrony Nadmorskiego Parku Krajobrazowego wynikających z rozporządzenia Nr 5/94 (art. 24 ust. 9, art. 25 i art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody - Dz. U. Nr 114, poz. 492 ze zm. oraz art. 4 tej ustawy w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 1995 r.). Po utracie mocy planu zagospodarowania przestrzennego organ administracji wydający decyzje o warunkach zabudowy był zobowiązany do uzyskania uzgodnień lub decyzji wymaganych odrębnymi przepisami, w tym ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, wykonywanej przez rozporządzenie Wojewody nr 5/94. W konsekwencji uzyskanie takiej decyzji dla inwestycji na działkach powoda było niemożliwe. Sąd Okręgowy uznał, iż do przepisów ustanawiających parki krajobrazowe, wydawanych przez wojewodów, nie ma zastosowania klauzula intertemporalna zawarta w art. 11 ustawy z dnia 7 grudnia 2000 r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody, gdyż byłoby to sprzeczne z art. 7 tej ustawy stanowiącym, iż parki krajobrazowe utworzone na podstawie przepisów dotychczasowych stają się parkami w rozumieniu ustawy. Sąd Okręgowy podniósł ponadto, że art. 26a ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody, obowiązujący od dnia 2 lutego 2001 r. wprowadził zakaz lokalizowania nowych obiektów w parku krajobrazowym oraz na obszarze chronionego krajobrazu. Stwierdził, że zakaz zabudowy w granicach 200 m od krawędzi klifu na obszarach wchodzących w skład Nadmorskiego Parku Krajobrazowego obowiązywał bez przerwy, zatem sposób korzystania przez powoda z nieruchomości nie został ograniczony przepisami rozporządzenia nr 55/06, co oznacza brak przesłanek roszczenia opartego na art. 129 ust. 2 p.o.ś. Sąd Apelacyjny podzielił powyższe stanowisko, poszerzając motywację prawną. Wskazał że, wobec nie wydania na podstawie planu zagospodarowania przestrzennego z 1992 r. ostatecznych decyzji administracyjnych związanych z lokalizacją budowli na działkach powoda, fakt obowiązywania powyższego planu nie wpływał na możliwość zabudowy działek powoda już w chwili wejścia w życie rozporządzenia nr 55/06, a po utracie przez plan mocy obowiązującej, tj. od dnia 1 stycznia 2004 r. wydanie decyzji o warunkach zabudowy wymagało dodatkowo uzgodnienia z dyrektorem właściwego urzędu morskiego. Powód nie tylko nie wykazał, że je uzyskałby, ale nawet nie twierdził, że mógłby je otrzymać. Sąd Apelacyjny uznał, że art. 37 ust 1 pkt 23 ustawy o ochronie przyrody z dnia 16 października 1991r., który w brzmieniu pierwotnym pozwalał na wprowadzenie do rozporządzenia tworzącego park krajobrazowy zakazu budowy lub rozbudowy obiektów budowlanych w obrębie parku, został uchylony na podstawie art. 1 pkt 37 ustawy z dnia 7 grudnia 2000 r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody (Dz. U. z 2001 r. Nr 3, poz. 21), lecz ograniczenia w sposobie korzystania z obszarów parku krajobrazowego nie zostały zniesione, gdyż znowelizowany art. 24 ust 5 pozwalał na ustanowienie w parku zakazów tego rodzaju na podstawie dodanego art. 26a, który w ust. 1 pkt 1 stanowił, że w parku krajobrazowym zabrania się lokalizowania nowych obiektów i instalowania nowych urządzeń, inwestycji szkodliwych dla środowiska oraz inwestycji mogących pogorszyć stan środowiska lub trwale naruszyć walory krajobrazowe, lokalizacji budownictwa letniskowego poza miejscami wyznaczonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Parki krajobrazowe utworzone na podstawie dotychczasowych przepisów stały się przy tym parkami krajobrazowymi w rozumieniu ustawy nowelizującej ustanawiając zasadę ich ciągłości prawnej (art. 7), a rozporządzenia je tworzące zachowały moc. Skoro art. 26a ust. 1 pkt 1 nadal przewidywał możliwość wprowadzenia ograniczenia nie doszło do merytorycznej zmiany normy upoważniającej. W świetle ukształtowanych reguł walidacyjnych oznaczało to zachowanie mocy rozporządzenia Nr 5/94, nawet gdyby ustawodawca nie wprowadził wskazanych przepisów przejściowych. Sąd Apelacyjny podniósł, pominiętą przez Sąd pierwszej instancji, okoliczność kolejnej zmiany art. 26a ust. 1 pkt 1 dokonanej na podstawie art. 47 ust. 1 pkt 6a ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 100, poz. 1085). Zakaz w nowym brzmieniu obejmował "lokalizowanie nowych obiektów zaliczanych do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów o ochronie środowiska", zatem został ograniczony. Odnosząc się do zagadnienia wpływu zmiany zakresu spraw przekazanych do uregulowania aktem wykonawczym na jego moc obowiązującą Sąd Apelacyjny przyjął że, z chwilą wejścia w życie zmiany przepisu upoważniającego, dotychczasowy akt wykonawczy traci moc tylko w takim zakresie, w jakim stał się niezgodny ze znowelizowanym przepisem. Wynikające z § 32 ust. 2 i § 22 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej odmienne stanowisko uznał za nieuzasadnione wskazując, że dotyczą one etapu stanowienia prawa i nie obowiązują w zakresie wykładni, ponadto Konstytucja RP nie wprowadza bezwzględnej zasady utraty mocy obowiązującej przepisu aktu wykonawczego wskutek zmiany normy upoważniającej. Przyjęty pogląd uznał za bardziej racjonalny i zgodny z intuicją prawną, ponadto umożliwiający uniknięcie zbędnych komplikacji. Odwołał się również do orzecznictwa sądów administracyjnych, prezentującego zbliżone stanowisko w tym przedmiocie. Rozważając czy - wobec braku odpowiednich przepisów międzyczasowych w cyt. ustawie z dnia 27 lipca 2001r. o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw - rozporządzenie nr 5/94 było zgodne ze zmienionym art. 26a ust. 1 pkt 1, zatem czy zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w odległości bliższej niż 200 m od krawędzi klifu mógł być wprowadzony w oparciu o normę dopuszczającą ustanowienie zakazu lokalizowania nowych obiektów zaliczanych do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów o ochronie środowiska wskazał, że pojęcie "przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko" nie zostało zdefiniowane w przepisach prawa ochrony środowiska, które obowiązywały przed 21 czerwca 2006 r. Termin ten był związany z postępowaniem w sprawie oceny oddziaływania na środowisko (dział IV ustawy) i miał znaczenie przy ustaleniu istnienia obowiązku sporządzenia raportu w tym przedmiocie. Obowiązek taki mógł wynikać z ustawy lub decyzji z odpowiedniego organu (art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 p.o.ś.), a jego istnienie zależało od spełnienia kryteriów wskazanych w - wydanym w oparciu o art. 51 ust. 8 p.o.ś. - rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 24 września 2002 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych kryteriów związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 179, poz. 1490), zastąpionym następnie rozporządzeniem o tym samym tytule z dnia 9 listopada 2004 r. (Dz. U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.) W obu tych aktach prawnych, dla kwalifikacji inwestycji do wskazanej kategorii przedsięwzięć, znaczenie miało m.in. ich usytuowanie, w tym walory przyrodnicze i krajobrazowe terenu oraz objęcie obszaru ochroną (art. 4 ust. 2 rozporządzenia z 24 września 2002 r. i art. 5 ust. 2 rozporządzenia z dnia 9 listopada 2004 r.). Powyższe ujęcie, w połączeniu z celami ustawy o ochronie środowiska, pozwalało, zdaniem Sądu Apelacyjnego stwierdzić, że przedsięwzięcia takie jak ośrodki wypoczynkowe lokalizowane w parkach krajobrazowych, jako obszarach chronionych ze względu na walory krajobrazowe, co do zasady powinny być zaliczane do omawianej kategorii. Konsekwentnie zmiana treści art. 26a ust. 1 pkt 1 p.o.ś. nie skutkowała odpadnięciem podstawy prawnej, zawartego w rozporządzeniu Nr 5/94, zakazu lokalizowania budowli w szczególności w odniesieniu do przedsięwzięć, które zamierzał wybudować powód. Rezultatu takiego nie wywołało także wejście w życie ustawy o ochronie przyrody z dnia 16 kwietnia 2004 r. (Dz. U. Nr 92, poz. 880 ze zm.). Art. 16 ust. 3 w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 8 tego aktu prawnego umożliwiają bowiem wprost zamieszczenie w uchwale o utworzeniu parku krajobrazowego zakazu lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 200 m od krawędzi brzegów klifowych. Zgodnie z art. 154 ustawy o ochronie przyrody z 2004 r., dotychczas istniejące parki krajobrazowe stały się parkami krajobrazowymi w jej rozumieniu, a na mocy art. 157 dotychczasowe przepisy wykonawcze zachowały moc do czasu wejścia w życie aktów wykonawczych wydanych na podstawie nowej ustawy. Sąd Apelacyjny uznał, że przez cały czas obowiązywania rozporządzenia Nr 5/94, z którego wynikał zakaz lokalizacji budowli na nieruchomościach należących do powoda, miało ono ustawową podstawę prawną i powód nie mógłby uzyskać decyzji o warunkach zabudowy z uwagi na niespełnienie warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.. Wejście w życie rozporządzenia Wojewody Nr 55/06 nie spowodowało ograniczenia dotychczasowego sposobu korzystania z jego nieruchomości w rozumieniu art. 129 ust 2 p.o.ś. Za pozbawioną podstaw Sąd Apelacyjny uznał także próbę konstruowania przez powoda roszczenia w oparciu o art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, stanowiący, że wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Przepis ten wyraża ogólna regułę ustrojową, która nie może stanowić podstawy prawnej roszczenia, zwłaszcza że przesłanki i tryb jego dochodzenia zostały skonkretyzowane w przepisie ustawy.
Już dziś zamów dostęp
do IFK Platforma Księgowych i Kadrowych
- Codzienne aktualności prawne
- Porady i artykuły z najpopularniejszych czasopism INFOR wraz z bieżącymi wydaniami
- Bogatą bibliotekę materiałów wideo
- Merytoryczne dodatki, ściągi, plakaty
