Wyrok NSA z dnia 13 czerwca 2023 r., sygn. III OSK 1806/22
Pojęcie bezczynności w prawie administracyjnym jest ograniczone do sytuacji, kiedy organ administracyjny nie wydaje decyzji lub postanowienia w ustawowym terminie. Natomiast, pojęcie przewlekłości postępowania zgodnie z art. 37 § 1 pkt 2 kodeksu postepowania administracyjnego odnosi się do sytuacji, kiedy postępowanie jest prowadzone nieefektywnie, z nieuzasadnionym wydłużeniem terminu załatwienia sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant: asystent sędziego Dominika Daśko po rozpoznaniu w dniu 13 czerwca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Białymstoku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 6 maja 2022 r. sygn. akt II SA/Bk 26/22 w sprawie ze skargi T. M. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Białymstoku w przedmiocie wydania decyzji nakładającej obowiązek przeprowadzenia działań zapobiegawczych lub naprawczych oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 6 maja 2022 r. sygn. akt II SAB/Bk 26/22, po rozpoznaniu skargi T. M. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Białymstoku w przedmiocie wydania decyzji nakładającej obowiązek przeprowadzenia działań zapobiegawczych lub naprawczych – w punkcie 1 zobowiązał Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Białymstoku do wydania decyzji w terminie 2 miesięcy od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi, w punkcie 2 stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w przedmiocie decyzji nakładającej obowiązek przeprowadzenia działań zapobiegawczych lub naprawczych, w punkcie 3 stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa, w punkcie 4 przyznał od Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Białymstoku na rzecz skarżącej T. M. sumę pieniężną w kwocie 5.000 zł.
Jak wskazał Sąd pierwszej instancji T. M. (dalej: "skarżąca") zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku przewlekłe prowadzenie postępowania przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Białymstoku – dalej: "RDOŚ", w przedmiocie wydania decyzji nakładającej obowiązek przeprowadzenia działań zapobiegawczych lub naprawczych w trybie art. 15 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 2187 z późn. zm.) – dalej: "ustawa o zapobieganiu szkodom w środowisku". Z dotychczasowego przebiegu postępowania wynika, że w dniu 4 września 2017 r. RDOŚ w Białymstoku wszczął na podstawie art. 24 ust. 5 ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku, postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji nakładającej obowiązek przeprowadzenia działań zapobiegawczych lub naprawczych. Wszczęcie tego postępowania nastąpiło w związku ze zgłoszeniem przez Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Białymstoku wystąpienia szkody w środowisku w powierzchni ziemi na działkach T. M. i J. M. (nr ewid. [...] i [...] obręb [...] M.), w którym poinformowano, że podczas wizji lokalnej na ww. działkach w dniu 13 lipca 2017 r. pracownicy laboratorium WIOŚ w Białymstoku pobrali trzy próby gleby do badań, celem określenia skutków wieloletniego odprowadzania ścieków deszczowych z miasta M. i z [...] Spółdzielni Mleczarskiej oraz ścieków oczyszczonych ze Spółdzielni i miejskiej oczyszczalni ścieków do cieku T. (zwanego również "T.") przepływającego przez przedmiotowe działki. Analiza otrzymanych wyników wykazała na znaczne przekroczenie dopuszczalnych wartości substancji ropopochodnych w dwóch badanych próbach gleby nr [...] i [...] pobranych na ww. działkach zlokalizowanych po prawej stronie cieku T.
Decyzją z dnia 4 stycznia 2018 r. RDOŚ w Białymstoku umorzył w całości postępowanie administracyjne. W ocenie organu, materiał zgromadzony w sprawie nie wskazał na istnienie związku pomiędzy odprowadzaniem ścieków z oczyszczalni miejskiej, ścieków z oczyszczalni zakładowej [...] Spółdzielni Mleczarskiej i ścieków deszczowych z miasta M. do rzeki T., a zanieczyszczeniem gleby kadmem, ołowiem, cynkiem i substancjami ropopochodnymi stwierdzonymi w gruntach znajdujących się w jej sąsiedztwie.
Po rozpatrzeniu odwołania T. M. i J. M., Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska decyzją z dnia 9 kwietnia 2018 r utrzymał w mocy powyższe rozstrzygnięcie RDOŚ.
Na powyższe rozstrzygnięcie skargę do sądu wywiedli T. M. i J. M. Prawomocnym wyrokiem z dnia 19 lutego 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 1763/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzje wydane w obu instancjach.
Akta sprawy wraz z prawomocnym wyrokiem WSA w Warszawie wpłynęły do RDOŚ w Białymstoku w dniu 13 sierpnia 2019 r. Od tego czasu postępowanie jest nadal w toku i we wspomnianej na wstępie skardze skarżąca zasadniczo zarzuciła zaniechanie podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy poprzez zaniechanie przeprowadzenia badań gleby i wody. Wniosła o: zobowiązanie organu do wydania decyzji w sprawie do dnia 30 września 2022 r.; stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; przyznanie od organu na rzecz skarżącej kwoty 28.312,65 zł na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329, ze zm.) - dalej: "P.p.s.a.".
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za posiadająca usprawiedliwione podstawy. W uzasadnieniu Sąd Wojewódzki wskazał, że jak wynika z akt sprawy, postępowanie w przedmiocie wydania decyzji nakładającej obowiązek przeprowadzenia działań zapobiegawczych lub naprawczych zostało wszczęte we wrześniu 2017 r. Wydane w ramach tego postępowania przez organy ochrony środowiska decyzja umarzająca postępowanie (4 stycznia 2018 r.) i następnie decyzja utrzymująca ją w mocy (9 kwietnia 2018 r.), zostały wyeliminowane z obrotu prawnego na mocy wyroku WSA w Warszawie z dnia 19 lutego 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 1763/18. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska otrzymał akta sprawy wraz z prawomocnym wyrokiem WSA w Warszawie w dniu 13 sierpnia 2019 r. We wrześniu, październiku i listopadzie 2019 r. organ prowadził korespondencję z instytucjami takimi jak Podlaski WIOŚ (10 września 2019 r., 15 października 2019 r.), Starosta M. (9 września 2019 r., 16 września 2019 r.), Burmistrz M. (10 września 2019 r., 13 listopada 2019 r.) Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie (12 września 2019 r., 20 września 2019 r.). [...] Spółdzielnia Mleczarska (13 listopada 2019 r.), Zakład Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w M. Sp. z o.o. (13 listopada 2019 r.) - w celu pozyskania informacji dotyczących przeprowadzonych badań wód i gruntu, wyników badań emitowanych ścieków oczyszczonych, możliwości przeprowadzenia badań wód i gruntów, a także interpretacji wyników badań i metod badawczych oraz ustalenia kwestii własności cieku T., czy też pozyskania informacji o prowadzonych postępowaniach w przedmiocie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego na wprowadzanie do ww. cieku oczyszczonych ścieków i wód opadowych oraz roztopowych z terenu miasta, jak też informacji o aktualnym stanie prawnym cieku. W październiku 2019 r. organ zwrócił się do PWIOŚ o nieodpłatne wykonanie poboru próbek gleby oraz badań gleby na zawartość substancji powodujących ryzyko w sąsiedztwie cieku (uzyskał odpowiedź negatywną z PWIOŚ i GDOŚ). W listopadzie 2019 r. organ zwrócił się z podobną prośbą również do [...] Spółdzielni Mieszkaniowej, Burmistrza M. i Zakładu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w M. (uzyskał odpowiedzi negatywne). W dniu 30 grudnia 2019 r. T. M. i J. M. złożyli ponaglenie do GDOŚ, który postanowieniem z dnia 16 lutego 2020 r. uznaje, że RDOŚ nie dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W grudniu 2019 r. organ przeprowadził badanie rynku na potrzeby ustalenia szacunkowej wartości zamówienia (badanie powierzchni ziemi określających jakość gleby oraz sporządzenie raportu). Na tym etapie postępowania organ pozyskał także sprawozdania z przeprowadzonych w latach 2014-2018 badań gleby i wody podziemnej na działkach państwa T. M. i J. M., przeprowadzanych w oczyszczalni zakładowej MSM oraz ścieków opadowych zakładu, przeprowadzanych w oczyszczalni ścieków w M. W czerwcu 2020 r. organ zawiadamia strony, że złożył wniosek do Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej o dofinansowanie badań. W dniu 31 sierpnia 2020 r. organ przeprowadził oględziny. We wrześniu 2020 r. organ po praz kolejny przeprowadza badanie rynku na potrzeby ustalenia szacunkowej wartości zamówienia (badanie powierzchni ziemi określających jakość gleby oraz sporządzenie raportu). W listopadzie 2020 r. firma [...] przedkłada sprawozdania z prac badawczych środowiska gruntowego. W styczniu 2021 r. organ pozyskał sprawozdania z badań przeprowadzonych przez PWIOŚ (próbki gruntu pobrane w grudniu 2020 r.). W lutym 2021 r. organ skierował do Burmistrza M., MSM i ZGKiM pisma z prośbą o wyjaśnienie, czy podmioty te przystąpiły do sporządzenia wniosku o uzgodnienie działań naprawczych szkody w środowisku, zawierającego projekt planu remediacji (w związku z wieloletnim odprowadzaniem ścieków oczyszczonych). W odpowiedzi podmioty te poinformowały, że nie poczuwają się do odpowiedzialności za sugerowane szkody w środowisku. W marcu 2021 r. organ zwrócił się do PWIOŚ o kontrolę jakości ścieków odprowadzanych przez Miejską Oczyszczalnię Ścieków oraz MSM oraz kontrolę jakości ścieków deszczowych. W maju 2021 r. organ przeprowadził badanie rynku na potrzeby ustalenia szacunkowej wartości zamówienia: sporządzenie dokumentacji badań wstępnych, pobór i wykonanie badań wody/ścieków na zawartość substancji stwierdzonych w badaniach wstępnych, przeprowadzenie badań szczegółowych i sporządzenie dokumentacji, sporządzenie projektu działań naprawczych szkody w środowisku w powierzchni ziemi (projektu planu remediacji). Wpłynęły formularze szacowania w przedziałach szacunkowej wartości całkowitej zamówienia od ok. 30.000 do ponad 55.000 zł brutto. We wrześniu 2021 r. organ zwrócił się do Zarządu Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej oraz Zarządu Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej o opinię w zakresie możliwości wspomagania ze środków Funduszu przeprowadzenia oceny zanieczyszczenia środowiska w okolicy cieku T. i opracowania projektu przeprowadzenia działań naprawczych. W 2021 r. organ pozyskał ponadto badania gleby z 2019 i 2020 r. przeprowadzone przez laboratorium GIOŚ. W styczniu 2022 r. organ pozyskał od Gminy M. SMS i ZGKiM operaty wodnoprawne, kopie map zasadniczych (zasięg oddziaływania korzystania z wód), kopię mapy sieci kanalizacji deszczowej miasta M., przekrój podłużny urządzeń wodnych, sprawozdania z badań ścieków oczyszczonych, badania osadów ściekowych (2019-2021). Od momentu przekazania akt z prawomocnym wyrokiem WSA w Warszawie, RDOŚ działając w trybie art. 36 § 1 K.p.a. ośmiokrotnie zawiadamiał strony o nowym terminie zakończenia postępowania. W ostatnim z takich zawiadomień z dnia 30 grudnia 2021 r. organ poinformował, że ustala termin zakończenia sprawy na 31 grudnia 2022 r. W odpowiedzi na niniejszą skargę organ poinformował, że w styczniu 2022 r. złożył do Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej wniosek o dofinansowanie przedsięwzięcia w formie przekazania środków w ramach programu priorytetowego nr [...]. Pismem z dnia 14 marca 2022 r. Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej poinformował RDOŚ, że wniosek pn. "Przeprowadzenie oceny zanieczyszczenia środowiska gruntowo-wodnego w celu rozpoznania szkody w środowisku wraz z opracowaniem projektu przeprowadzenia działań naprawczych w okolicach cieku T. (zw. też T., W.) na terenie miasta M., gm. M., pow. M., woj. Podlaskie", przeszedł pozytywną ocenę formalną i uzyskał ocenę 99 punktów. Wykonanie zadania przewidziane jest na rok 2023.
W ocenie Sądu Wojewódzkiego nie można przyjąć, że trudności w sfinansowaniu specjalistycznych badań są niezależne od organu, zwłaszcza, że pomimo problemów w tym zakresie udało się organowi wygospodarować odpowiednią sumę na badania wstępne – przeprowadzone zresztą ponad rok od zwrotu akt z prawomocnym wyrokiem WSA w Warszawie. Zwrócono również uwagę, że już w grudniu 2019 r. organ przeprowadził badanie rynku na potrzeby ustalenia szacunkowej wartości zamówienia (badanie powierzchni ziemi określających jakość gleby oraz sporządzenie raportu). Z tym, że po wpłynięciu formularzy szacowania nie ma śladu o podjętych czynnościach dotyczących wyboru ofert do przeprowadzenia planowanych badań. Czynności te podjęto zaś po kolejnym badaniu rynku przeprowadzonym we wrześniu 2020 r., kiedy to wybrano podmiot do przeprowadzenia wstępnych badań. Z kolei próby uzyskania środków na badania szczegółowe podjęte zostały dopiero na przełomie 2021 i 2022 r.
Z akt nie wynika zatem, aby organ tuż po zwrocie akt z WSA w Warszawie podjął efektywne i sprawne działania ukierunkowane na pozyskanie środków potrzebnych na specjalistyczne badania, których przeprowadzenie ma kluczowe znaczenie dla ustalenia ewentualnych szkód w środowisku i ewentualnego sprawcy. Wykorzystanie w odpowiednim czasie (począwszy od II połowy 2019 r.) takich instytucji jak rezerwy budżetowe, projekty planów finansowych mogło przyczynić się do wcześniejszego uzyskania odpowiednich funduszy. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że to rzeczą organu jest tak zorganizować prowadzenie sprawy, aby kwestie finansowe nie stanowiły przeszkody do rozpatrzenia sprawy w rozsądnym terminie. Informacje przekazane w odpowiedzi na skargę wskazują zaś, że poszerzone badania będą mogły zostać przeprowadzone najwcześniej w 2023 r. Zatem, w ocenie Sądu meriti, organ przewlekle prowadzi przedmiotowe postępowanie, które od wyroku WSA w Warszawie trwa już prawie 3 lata, a od jego wszczęcia blisko 5 lat. Nie bez znaczenia jest też okoliczność, że realny i poważny problem szkody w środowisku związany z tymi samymi źródłami zanieczyszczeń istniał już w 2008 r., kiedy to Wojewoda Podlaski umorzył postępowanie w sprawie szkody w środowisku, albowiem [...] Spółdzielnia Mleczarska oraz Gmina M. zobowiązały się do przeprowadzenia działań zapobiegawczych i naprawczych. Wynika z tego, że od kilkunastu lat organy ochrony środowiska nie potrafią zdiagnozować i ustalić jakich rozmiarów szkody w środowisku nastąpiły i kto jest za nie odpowiedzialny.
Wobec powyższego Sąd Wojewódzki orzekł jak w punkcie 2 sentencji, za podstawę przyjmując przepis art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Kierując się zaś treścią art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Sąd Wojewódzki w punkcie 1 sentencji wyroku sformułował skierowany do organu obowiązek wydania decyzji, zakreślając dwumiesięczny termin, liczony od daty zwrotu akt wraz odpisem prawomocnego wyroku, uznając ten termin za odpowiadający ustawowym terminom załatwiania w postępowaniu administracyjnym spraw szczególnie skomplikowanych.
Nadto Sąd pierwszej instancji doszedł również do wniosku, że w realiach rozpatrywanego przypadku przewlekłe prowadzenie postępowania miało cechy wskazujące na to, że doszło do kwalifikowanego naruszenia prawa. Znaczne przekroczenie ustawowych terminów załatwienia sprawy w powiązaniu z charakterem tego postępowania (szkody w środowisku), które jest istotne nie tylko dla jego stron, ale też jego zakończenie leży w interesie publicznym, skłaniają do stwierdzenia, że zwłoka w załatwieniu tej sprawy ma kwalifikowany charakter, a naruszenie w tym względzie wykracza poza stan "zwykłego" naruszenia prawa. W tym zakresie orzeczono jak w punkcie 3 sentencji wyroku na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a. Sąd Wojewódzki postanowił ponadto przyznać od organu na rzecz skarżącej sumę pieniężną, o której mowa w art. 149 § 2 P.p.s.a., o czym orzeczono w punkcie 4 sentencji wyroku.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Białymstoku. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości, zarzucił:
1) naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 149 § 1 pkt 1-3 i § 1a P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. w związku z art. 12 § 1 K.p.a. oraz art. 35 § 1 i 3 i 5 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie organ dopuścił się przewlekłości postępowania, oraz że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy z całokształtu materiału dowodowego zebranego w sprawie wynika, że okres trwania postępowania ma swoje źródło w przyczynie niezależnej od organu, który od sierpnia 2019 r. tj. od dnia zwrotu akt postępowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podjął zasadniczą dla sprawy aktywność procesową, a do zakończenia postępowania i wydania decyzji merytorycznej, konieczne jest zgromadzenie wielu dowodów, w szczególności wykonanie ekspertyzy: "Przeprowadzenie oceny zanieczyszczenia środowiska gruntowo-wodnego w celu rozpoznania szkody w środowisku wraz z opracowaniem projektu przeprowadzenia działań naprawczych w okolicach cieku T. (zw. też T., W.) na terenie miasta M., gm. M., pow. M., woj. podlaskie", jej analiza jako materiału dowodowego ze wszystkimi konsekwencjami wynikającymi z postępowania administracyjnego, a ponadto czego w ogóle Sąd pierwszej instancji nie wziął pod uwagę, to że działanie organu nie wynikało z jego złej woli, czy też z chęci lekceważenia strony postępowania, bądź zamiaru uniknięcia załatwienia sprawy, zatem chociażby z powyższych względów przyjęcie rażącego stopnia naruszenia prawa pozbawione jest racjonalnego uzasadnienia;
2) naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 149 § 2 P.p.s.a. poprzez przyznanie skarżącej sumy pieniężnej w kwocie 5000 zł, jako fiskalnej dolegliwości uderzającej bezpośrednio w sytuację finansową organu, oparte o błędnie wysunięty wniosek rażącego naruszenia prawa, podczas gdy wprawdzie orzeczenie takie jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, zatem jest możliwością, z której sąd powinien skorzystać, jeżeli wymagają tego względy związane ze zwalczaniem przewlekłego prowadzenia postępowania przez kontrolowany organ administracji publicznej, jednakże z racji, iż jest to środek represyjny o charakterze dodatkowym, powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, który to przypadek w niniejszej sprawie nie nastąpił. Ponadto pomimo, że przyznana kwota niewątpliwie mieści się w ustawowych granicach, jednakże w ocenie skarżącego organu jest na zbyt wygórowana.
3) naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a., które czyni wyrok niewykonalnym, poprzez zobowiązanie RDOŚ w Białymstoku do wydania decyzji w terminie dwóch miesięcy od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi w sytuacji, gdy we wskazanym terminie nie jest to możliwe zważywszy na skomplikowany charakter sprawy oraz konieczność sporządzenia ekspertyzy w oparciu o specjalistyczne badania: "Przeprowadzenie oceny zanieczyszczenia środowiska gruntowo-wodnego w celu rozpoznania szkody w środowisku wraz z opracowaniem projektu przeprowadzenia działań naprawczych w okolicach cieku T. na terenie miasta M., gm. M., pow. M., woj. podlaskie" i w tym celu przygotowanie dokumentacji przetargowej niezbędnej do przeprowadzenia procedury wyłonienia wykonawcy, wykonania rzeczonej ekspertyzy, następnie jej analiza jako materiału dowodowego ze wszystkimi konsekwencjami wynikającymi z postępowania administracyjnego i wydanie decyzji kończącej postępowanie.
4) naruszenie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 P.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 P.p.s.a.:
a) poprzez wydanie orzeczenia w przedmiocie przewlekłości postępowania bez uwzględnienia faktów wynikających z akt sprawy i wskazujących na okoliczność, że:
- skoro organ rozpoczął już w roku 2019 starania o sfinansowanie badań specjalistycznych przy pomocy środków zewnętrznych, a na dzień wyrokowania Sąd I instancji miał wiedzę o uwzględnieniu wniosku przez Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej "zwany dalej NFOŚiGW", - tym samym zagwarantowaniu środków finansowych na rok 2023, co wiąże się z wpisaniem tego zadania na listę do dofinansowania uzgodnioną z dysponentem (w tym przypadku NFOŚiGW) i jest podstawą uruchomienia środków z rezerwy budżetu państwa - to oczywistym jest, że nie mógł korzystać z formy zmiany planu finansowego lub ubiegania się o uruchomienie rezerwy celowej - (pierwszy wniosek został złożony do Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej "zwany dalej WFOŚiGW" w kwietniu 2020 r., kolejny wniosek organ mógł złożył w styczniu 2022 roku do NFOŚiGW- decyzja pozytywna), przy czym zaznaczenia wymaga, że środki zewnętrzne, jakie może organ pozyskać to wyłącznie środki z NFOŚiGW lub WFOŚiGW, okoliczności powyższe zostały całkowicie pominięte przez Sąd orzekający, który założył bierność organu w zakresie ubiegania się o zmianę planu finansowego i w oparciu o ten zarzut, uznał działanie organu z naruszeniem prawa;
- długoletnie doświadczenie w zakresie ubiegania się o dodatkowe środki finansowe pozwalało Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska przyjąć założenie, że uzyskanie finansowania badań specjalistycznych dla celów postępowania administracyjnego, poprzez wnioskowanie o zmianę planu finansowego nie przyniosłoby oczekiwanego rezultatu, w przeciwieństwie do pozyskania środków z NFOŚiGW lub WFOŚiGW, które pochodzą z rezerw budżetu państwa, zatem przyjmując nawet, iż faktycznie przyjęty przez organ sposób ubiegania się o finasowanie ekspertyzy wydłużył się w czasie, to nie należy tym samym przypisywać organowi działania z naruszeniem prawa;
- niemożliwość sfinansowania specjalistycznych badań w celu sporządzenia koniecznej w sprawie ekspertyzy do dnia złożenia Skargi, była niezależna od organu, podczas gdy Sąd Orzekający dokonał niewłaściwej oceny materiału dowodowego i ustalił, że "... nie można przyjąć, że trudności w sfinansowaniu specjalistycznych badań są niezależne od organu, zwłaszcza, że pomimo problemów w tym zakresie udało się organowi wygospodarować odpowiednia sumę na badania wstępne - przeprowadzone zresztą ponad rok od zwrotu akt z prawomocnym wyrokiem przez WSA w Warszawie ...", podczas gdy z materiału dowodowego wynika, iż wygospodarowanie środków finansowych w oparciu o plan na rok 2020 pozwoliło wyłącznie na wykonanie badań wstępnych i wynikało z oszczędności jakie pojawiały się w końcówce roku 2020 z uwagi na pandemię i związaną z nią zmniejszoną aktywnością organu w szczególności w zakresie wyjazdów w teren związanych z szacowaniem szkód i spadkiem cen paliwa oraz oszczędności z tytułu odprowadzenia niższych składek na ubezpieczenie społeczne czy Fundusz Pracy wskutek przebywania pracowników na zwolnieniach lekarskich lub innych ustawowych zwolnieniach. Ponadto wygospodarowanie oszczędności w kwocie ok. 11 tyś. złotych z uwagi na powyżej opisane fakty, nie może się równać z koniecznością poniesienia wydatku w kwocie 60 tyś. zł;
b) poprzez wydanie orzeczenia w przedmiocie przewlekłości postępowania bez uwzględnienia wniosków, wynikających z akt sprawy tym samym nierozpoznanie całości materiału dowodowego w szczególności brak jego prawidłowej oceny i pominięcie zebranego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności poprzez przyjęcie, że "...na uwagę zasługuje, że już w grudniu 2019 r. Organ przeprowadził badanie rynku na potrzeby ustalenia szacunkowej wartości zamówienia (badanie powierzchni ziemi określających jakość gleby oraz sporządzenia raportu). Z tym, że po wpłynięciu formularzy szacowania nie ma śladu o podjętych czynnościach dotyczących wyboru ofert do przeprowadzenia planowanych badań. Czynności te podjęto zaś po kolejnym badaniu rynku przeprowadzonym we wrześniu 2020 r. kiedy to wybrano podmiot do przeprowadzenia wstępnych badań. Z kolei próby uzyskania środków na badania szczegółowe podjęte zostały dopiero na przełomie 2021 i 2022 r." oraz przyjęcie, że "Z akt sprawy nie wynika zatem, aby organ tuż po powrocie akt z WSA w Warszawie podjął efektywne i sprawne działania ukierunkowane na pozyskanie środków potrzebnych na specjalistyczne badania, których przeprowadzenie ma kluczowe znaczenie dla ustalenia ewentualnych szkód w środowisku i ewentualnego sprawcy", co dorowadziło do ustalenia, że organ działał opieszale w konsekwencji dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, podczas gdy ustalenia te są sprzeczne ze zgromadzonym materiałem dowodowym, bowiem faktycznie organ w roku 2019 przystąpił do szacowania kosztów badań szczegółowych, nie zmierzało ono jednak do wyboru wykonawcy, bowiem stanowiło podstawę ubiegania się o dofinansowanie, a wniosek w tym celu organ złożył w pierwszym możliwym terminie wyznaczonym przez WFOŚiGW tj. w kwietniu 2020 r. uznając wtedy tę drogę jako najszybszą do zakończenia postępowania.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez jej oddalenie. Nadto wniesiono o zasądzenie od skarżącego na rzecz organu administracji kosztów postępowania według norm przepisanych. Na podstawie art. 176 ust. 2 P.p.s.a wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestniczka postępowania T. M. wniosła o jej oddalenie, przyspieszenie rozpoznania sprawy oraz zasądzenie na rzecz pełnomocnika skarżącej kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu w postępowaniu odwoławczym, które nie zostały uiszczone ani w całości ani w części.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skargach zarzutów sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej.
Sąd Wojewódzki uwzględnił skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania i zobowiązał organ do wydania decyzji w terminie 2 miesięcy od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi, stwierdził przewlekłość w działaniach organu oraz, że przewlekłość ta miała rażący charakter, przyznał także na rzecz skarżącej kwotę 5.000 zł.
Przewlekłość postępowania administracyjnego nie została zdefiniowana ani w przepisach K.p.a., ani w przepisach P.p.s.a. Pojęcie to interpretuje się na podstawie ogólnych zasad postępowania administracyjnego oraz regulacji dotyczących terminów zakreślanych organom do załatwienia sprawy. Ocenie podlega zatem zachowanie terminów określonych w przepisie art. 35 K.p.a. oraz prowadzenie sprawy z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego. Uwzględnić także należy, że zgodnie z art. 12 K.p.a. organy administracji mają działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia oraz, że powinny dążyć do ustalenia prawdy materialnej, podejmując z urzędu lub na wniosek stron wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a).
Zgodnie z poglądami judykatury z przewlekłością mamy do czynienia, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez niego czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Inaczej rzecz ujmując, przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego zaistnieje wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych), pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Jak trafnie wskazuje się w doktrynie prawa administracyjnego przewlekłość postępowania oznacza też stan, w którym organ administracyjny w sposób nieuzasadniony "przedłuża" w trybie art. 36 § 2 K.p.a. termin załatwienia sprawy powołując się na niezależne od niego przyczyny uniemożliwiające dotrzymanie terminu podstawowego (zob. Z. Kmieciak, Przewlekłość postępowania administracyjnego, "Państwo i Prawo" 2011 r., nr 6, s. 30-43). Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do końcowego rozstrzygnięcia. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. To również prowadzenie postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu. Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy.
Uwzględniając zaprezentowane wyżej rozumienie pojęcia przewlekłości postępowania, Sąd mając na uwadze okoliczności wynikające z przebiegu postępowania (w tym rodzaj i terminy czynności podejmowanych przez organ), stwierdził, że wbrew zarzutom strony skarżącej kasacyjnie, kontrolowane przez Sąd Wojewódzki postępowanie prowadzone było w sposób przewlekły. Brak środków na prowadzenie postępowania nie może stanowić przyczyny niezależnej od organu w rozumieniu art. 35 § 5 K.p.a. RDOŚ jest organem administracji rządowej niezespolonej, który wykonuje swoje zadania przy pomocy regionalnej dyrekcji ochrony środowiska, która jest jednostką budżetową. Ma także do dyspozycji szeroką bazę instytucjonalną i finansową umożliwiającą wykonywanie powierzonych zadań. Przyjęta przez skarżący kasacyjnie organ droga do uzyskania środków okazała się nieefektywna i to wyłącznie nieudolność RDOŚ jest przyczyną przewlekłości przedmiotowego postępowania. W pierwszych miesiącach po otrzymaniu z WSA w Warszawie akt sprawy, organ zwracał się kolejno do PWIOŚ, GDOŚ, [...] Spółdzielni Mieszkaniowej, Burmistrza M. oraz Zakładu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w M., aby podmioty te dobrowolnie pokryły koszty przeprowadzenia badań z własnych środków. Wbrew zarzutom skargi trafna jest ocena Sądu Wojewódzkiego, że te działania należy uznać za pozorne; nie zmierzające do zakończenia postępowania. Zresztą sam organ w skardze przyznał, że: "można jedynie przyjąć pewną nieudolność w zakresie pozyskania środków koniecznych do sfinansowania ekspertyzy".
Nie można uznać argumentu, że uzyskanie dofinansowania w NFOŚiGW przeczy uznaniu prowadzonego postępowania za przewlekłe. Podkreślenia wymaga fakt, że od momentu rozpoczęcia postępowania, do uzyskania środków minęło 6 lat (2017-2023). Okoliczność, że obecnie środki zostały zagwarantowane, nie zmienia faktu, że dotychczas organ działał w sposób nieudolny i już na moment składania wniosku o dofinansowanie, postępowanie nosiło cechy przewlekłości.
Biorąc zaś pod uwagę czas trwania postępowania, jak i opisaną wyżej postawę organu Sąd uznał (w pkt 3), że przewlekłe prowadzenie postępowania nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako naruszenie zwykłe. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli również terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Poza tym, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach powinno być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Ocena, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. (por. wyroki NSA: z dnia 30 stycznia 2014 r. sygn. akt I OSK 2563/13, LEX nr 1765731; z dnia 17 listopada 2015 r. sygn. akt II OSK 652/15, LEX nr 1990907).
Oceniając stopień przewlekłości przedmiotowego postepowania, należy mieć na względzie, że rozpoczęło się ono w 2019 r. od zwrotu akt z WSA w Warszawie. W roku 2017 pierwotna wadliwa decyzja organu spowodowała przedłużenie postępowania o kolejne lata. Nie bez znaczenia pozostaje fakt, że analogiczne postępowanie toczyło się już w roku 2008, co oznacza, że organ ma świadomość istnienia problemu już od kilkunastu lat i przez ten czas nie był w stanie go rozwiązać. Zresztą sam organ zauważa, że postępowanie administracyjne jest jeszcze na bardzo wczesnym etapie, wobec czego zaniedbania RDOŚ mogą spowodować, że nawet przy prawidłowym procedowaniu na dalszych jego etapach, nie skończy się ono w roku 2023. W takiej sytuacji, wbrew zarzutom i argumentom skargi, orzeczenie o przewlekłości z rażącym naruszeniem prawa należy uznać za prawidłowe. Zachowanie organu w sposób oczywisty podważa też zaufanie jednostki do organów administracji publicznej.
Na uwzględnienie nie zasługiwał także zarzut naruszenia art. 149 § 2 P.p.s.a. Wyjaśnić należy, że suma pieniężna przyznawana od organu na rzecz skarżącej stanowi swego rodzaju zryczałtowaną rekompensatę przyznawaną stronie przez sąd administracyjny za negatywne przeżycia wynikające z bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Przyznanie tej sumy powinno być uzależnione od czasu trwania postępowania, rodzaju sprawy i jej znaczenia dla skarżącej oraz ewentualnego zachowania skarżącego, jeżeli przyczynił się on do wydłużenia postępowania. W orzecznictwie podkreśla się, że zasądzenie sumy pieniężnej nie jest bezpośrednią konsekwencją stwierdzonej bezczynności (przewlekłości postępowania), i to nawet w przypadku, gdy bezczynność (przewlekłość) ma charakter rażącego naruszenia prawa. Oznacza to, że w każdym przypadku sąd musi rozważyć zasadność takich żądań w kontekście działań organu (por. wyroki NSA z dnia 14 października 2020 r. sygn. akt II OSK 3661/19, LEX nr 3315208; z dnia 3 lutego 2017 r. sygn. akt II GSK 1695/16, LEX nr 2237160).
Postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji nakładającej obowiązek przeprowadzenia działań zapobiegawczych lub naprawczych, które jest przedmiotem niniejszej sprawy, zostało wszczęte na podstawie art. 24 ust. 5 ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku. Należy podzielić ocenę zawartą w odpowiedzi na skargę kasacyjną, że tempo prowadzenia tego rodzaju postępowania ma szczególne znaczenie, bowiem utrzymujące się zanieczyszczenie środowiska prowadzi do jego postępującej degradacji. Wieloletnia przewlekłość postępowania może spowodować znaczne, niekiedy nawet nieodwracalne szkody w środowisku. W przedmiotowej sprawie wieloletnie zanieczyszczanie środowiska doprowadziło nie tylko do jego degradacji, ale również do pogorszenia warunków życia i stanu zdrowia skarżącej (mieszka w niewielkiej odległości od zanieczyszczonych gruntów i na co dzień musi mierzyć się z odorem nieczystości zrzucanych na jej nieruchomość). Co istotne doszło też do zanieczyszczenia studni skarżącej, wobec czego jest ona zmuszona kupować wodę do użytku domowego. W takiej sytuacji, biorąc pod uwagę wieloletnie postępowanie administracyjne oraz świadomość istnienia problemu jeszcze wiele lat przed jego wszczęciem, kwota 5.000 zł zasądzona w trybie art 149 § 2 P.p.s.a. nie może być uznana za wygórowaną. Wyrok Sądu Wojewódzkiego w tym zakresie jest zgodny z ratio legis art. 149 § 2 P.p.s.a, bowiem ma on zagwarantować, aby przewlekłość postępowania wiązała się dla organu z realną, wymierną sankcją, co ma motywować organ do wykonywania swoich obowiązków w sposób należyty.
Z tych względów, na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.
Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącej kasacyjnie wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, bowiem wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 P.p.s.a.
Źródło: Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/
Już dziś zamów dostęp
do IFK Platforma Księgowych i Kadrowych
- Codzienne aktualności prawne
- Porady i artykuły z najpopularniejszych czasopism INFOR wraz z bieżącymi wydaniami
- Bogatą bibliotekę materiałów wideo
- Merytoryczne dodatki, ściągi, plakaty
