Wyrok NSA z dnia 5 grudnia 2019 r., sygn. I OSK 2124/18
Długotrwały brak dyspozycyjności policjanta, niezależnie od jego przyczyny, może stanowić podstawę do zwolnienia go ze służby w trybie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji.
Teza od Redakcji
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) del. WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant starszy asystent sędziego Marta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 grudnia 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 608/17 w sprawie ze skargi M.M. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od M.M. na rzecz Komendanta Głównego Policji kwotę 360 (słownie: trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Wa 608/17 oddalił skargę M.M. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji. W uzasadnieniu wskazano na następujący stan faktyczny i prawny sprawy:
Komendant Główny Policji rozkazem personalnym z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...], mając za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...] o zwolnieniu M.M. ze służby w Policji.
W uzasadnieniu - wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i argumentację organu pierwszej instancji - podał, że na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2015 r., poz. 355 ze zm., dalej jako "ustawa o Policji") policjanta można zwolnić ze służby w przypadku, gdy wymaga tego ważny interes służby. Pojęcie "ważnego interesu służby" nie zostało w ustawie bliżej określone. W praktyce, na podstawie tego przepisu dokonuje się zwolnień takich funkcjonariuszy, którzy w ocenie przełożonych nie powinni z przyczyn pozamerytorycznych pełnić dalej służby w Policji, przy czym przesłanka "ważnego interesu służby" winna być w każdej indywidualnej sprawie skonkretyzowana przez wskazanie okoliczności faktycznych, składających się na taką ocenę. Mając na względzie bogactwo możliwych stanów faktycznych, ustalenie treści pojęcia "ważnego interesu służby" ustawodawca pozostawił organowi Policji stosującemu prawo, który przeprowadza w tym zakresie wykładnię przepisów prawnych i w każdym indywidualnym przypadku konkretyzuje je, wskazując okoliczności faktyczne uzasadniające taką ocenę. Użycie w cytowanym przepisie zwrotu "można zwolnić" oznacza, że zwolnienie takie ma charakter fakultatywny i pozostawione zostało tzw. uznaniu administracyjnemu. Stąd też decyzja podejmowana na podstawie tego przepisu powinna uwzględniać zarówno interes społeczny, jak i słuszny interes skarżącego (art. 7 k.p.a.). Ma to szczególne znaczenie w sytuacji, gdy ustawodawca używa określeń prawnie niezdefiniowanych (tzw. wyrażeń nieostrych) w postaci "ważnego interesu służby". Dlatego też, jeżeli ustawodawca pozostawił kwestie zwolnienia policjanta ze służby uznaniu organu zwalniającego, to organ ten zobowiązany jest ocenić materiał dowodowy w świetle wszystkich okoliczności mogących mieć w sprawie zastosowanie, a nie jedynie w świetle niektórych z nich. Ponadto przyczyny zwolnienia ze służby policjanta ustanowione w art. 41 ust. 2 ustawy o Policji zawierają tę wspólną cechę, że odwołują się one do okoliczności lub zdarzeń związanych bądź z zachowaniem się policjanta w służbie lub w życiu prywatnym, bądź do okoliczności, na powstanie których nie miał on wprawdzie decydującego wpływu, lecz powstanie których utrudnia mu lub wręcz uniemożliwia jej pełnienie. We wszystkich zatem wypadkach ocena końcowa poprzedzająca decyzję o zwolnieniu policjanta ze służby musi uwzględniać okoliczności konkretnego, indywidualnego przypadku. Rolą organu administracji w sprawie o zwolnienie policjanta ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji jest wykazanie, że za zwolnieniem funkcjonariusza przemawia ważny interes służby. W rozpatrywanej sprawie istota rozstrzygnięcia sprowadza się zatem do wyjaśnienia i oceny czy w obecnym stanie faktycznym pozostawienie M.M. w służbie narusza jej ważny interes, przy czym okoliczności faktyczne muszą odnosić się do art. 1 ustawy o Policji, zgodnie z którym Policja stanowi umundurowaną i uzbrojoną formację służącą społeczeństwu i przeznaczoną do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz do utrzymywania bezpieczeństwa i porządku publicznego. Do podstawowych zadań Policji należą w szczególności ochrona życia i zdrowia ludzi oraz mienia przed bezprawnymi zamachami naruszającymi te dobra (art. 1 ust. 2 pkt 1), ochrona bezpieczeństwa i porządku publicznego, w tym zapewnienie spokoju w miejscach publicznych oraz w środkach publicznego transportu i komunikacji publicznej, w ruchu drogowym i na wodach przeznaczonych do powszechnego korzystania (art. 1 ust. 2 pkt 2). Tymczasem w rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że M.M. w okresie od stycznia 2015 r. do dnia 14 listopada 2016 r. (tj. dnia rozpoczęcia urlopu wychowawczego) przedstawił zwolnienia lekarskie na około 400 dni, przy czym w okresie od dnia 20 października 2015 r. do dnia 13 lipca 2016 r. przebywał na urlopach związanych z rodzicielstwem. Zatem służba skarżącego na przestrzeni ostatnich 2 lat miała w zasadzie charakter sporadyczny, zaś udzielony urlop wychowawczy wskazuje na brak możliwości powrotu przez niego do realnego wykonywania czynności służbowych w perspektywie najbliższych dwóch i pół roku. W dalszej części stwierdzono, że zgodnie z art. 25 ust. 1 ustawy o Policji, służbę w Policji może pełnić obywatel polski o nieposzlakowanej opinii, który nie był skazany prawomocnym wyrokiem sądu za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe, korzystający z pełni praw publicznych, posiadający co najmniej średnie wykształcenie oraz zdolność fizyczną i psychiczną do służby w formacjach uzbrojonych, podległych szczególnej dyscyplinie służbowej, której gotów jest się podporządkować (...). Podkreślono również, że organ w żaden sposób nie kwestionuje zasadności wystawienia zwolnień lekarskich, ale bada jednak wpływ zwolnień lekarskich oraz innej absencji na funkcjonowanie komórek i jednostek organizacyjnych Policji i ich przełożenie na interes służby. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym art. 7 k.p.a. chroniąc słuszny interes obywateli (policjantów), wymagają również uwzględnienia interesu społecznego (interesu służby), który wynika ze szczególnego charakteru Policji jako formacji powołanej do ochrony bezpieczeństwa obywateli oraz utrzymania bezpieczeństwa i porządku publicznego. Sprawne funkcjonowanie tej formacji opiera się na właściwej realizacji zadań przez poszczególne jednostki organizacyjne Policji. Niezaprzeczalnym pozostaje, że sytuacja skarżącego wpływała negatywnie na organizację służby w komórce organizacyjnej, gdzie znajduje się zaledwie 15 stanowisk służbowych, tj. w Referacie [...] Komisariatu Policji [...] Komendy Miejskiej Policji w [...]. Wymieniony policjant winien bowiem realizować zadania na poziomie odpowiadającym posiadanemu przygotowaniu i umiejętnościom, tymczasem w dniu 17 stycznia 2015 r. praktycznie zaprzestał pełnienia służby. Powyższa sytuacja rzutuje więc ujemnie na ważny interes służby, jakim jest zapewnienie bezpieczeństwa obywateli poprzez wykonywanie zadań przez wszystkich policjantów jednostki. Omawiana sytuacja dezorganizowała tok służby. Długotrwała, ciągła nieobecność strony w służbie w naturalny sposób zmuszała przełożonych do zapewnienia zastępstwa za nieobecnego funkcjonariusza, co z kolei prowadziło do zwiększenia obciążenia pozostałych w służbie policjantów. Zwiększona ilość zadań służbowych po stronie obecnych w służbie policjantów wprost przekłada się na realne obniżenie poziomu efektywności i jakości zleconych zadań. Taki stan rzeczy bezspornie sprzeczny jest z interesem organu i godzi w "ważny interes służby". Sytuacja taka może rodzić napięcia i konflikty, a ponadto skutkować obniżeniem poziomu motywacji i zaangażowania w realizację zadań pozostałych funkcjonariuszy, jak również przyczyniać się do trudności z utrzymaniem dyscypliny służbowej w samej jednostce i - jak wskazał Komendant Wojewódzki Policji w [...] - wpływać demoralizująco na współpracowników skarżącego, stanowiąc dla nich nieodpowiedni przykład braku zaangażowania i odpowiedzialności. Niezwykle istotne z punktu widzenia interesu służby, zwłaszcza patrząc przez pryzmat przywilejów, z których korzystają policjanci, jest zatem to, aby osoby pełniące służbę w Policji w sposób należyty wykonywały przydzielone im obowiązki. Brak dyspozycyjności policjanta, wynikający ze stanu zdrowia, czy też różnych zdarzeń losowych, niezależnie od ich przyczyny, jest w oczywisty sposób sprzeczny z interesem służby. Jednoznaczne więc jest, że za sprzeczne z interesem służby należy uznać, iż skarżący w latach 2015 - 2016 w zasadzie nie realizował żadnych obowiązków służbowych, przebywając w tym czasie na zwolnieniach lekarskich bądź urlopach związanych z rodzicielstwem. Wskazano, że Rejonowa Komisja Lekarska Ministerstwa Spraw Wewnętrznych w [...] orzeczeniem z dnia [...] października 2015 r. nr [...] orzekła o zdolności wymienionego policjanta do służby. Długotrwała absencja policjanta ma wpływ zarówno na organizację jak i efektywność działania macierzystej jednostki Policji. Przez okres nieobecności dotychczasowe czynności skarżącego zobowiązani są bowiem wykonywać inni funkcjonariusze, co musi prowadzić do obciążania ich dodatkowymi zadaniami. Przy powszechnie znanej trudnej sytuacji kadrowej całej Policji oraz specyfice zadań nałożonych na tę formację przedłużanie takiego stanu odbywałoby się z ewidentną szkodą dla służby. W tej sytuacji można uznać, że zachodzi potrzeba skorzystania z instytucji przewidzianej w art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. Zaznaczono również, że odmienność systemu emerytalnego służb mundurowych wobec systemu powszechnie obowiązującego uzasadnia oczekiwanie, że uprawnienia emerytalne zostaną przyznane osobie, która realnie pełniła służbę w Policji przez przewidziany prawem okres. Nie może być społecznie akceptowany fakt, że dany policjant przez lata pozostaje w stosunku służbowym pełniąc służbę w zasadzie jedynie incydentalnie, a następnie okres ten jest traktowany jako okres aktywnej służby w Policji. Przedstawiony powyżej stan faktyczny związany z częstymi nieobecnościami skarżącego w służbie, w ocenie Komendanta Głównego Policji, słusznie został potraktowany jako sprzeczny z ważnym interesem służby, a tym samym, w łącznym zestawieniu, uzasadniający rozwiązanie ze skarżącym stosunku służbowego. W tej sytuacji przełożony właściwy w sprawach osobowych jest nie tylko uprawniony, ale wręcz zobowiązany do podjęcia takich działań, by służbę na etacie zajmowanym przez skarżącego pełnił policjant posiadający pełną zdolność do podjęcia czynności służbowych, realizując tym samym ustawowe zadania Policji na rzecz społeczeństwa. Zaznaczono również, że zgodnie z art. 43 ust. 3 ustawy o Policji zwolnienie policjanta ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 może nastąpić po zasięgnięciu opinii organizacji zakładowej związku zawodowego policjantów. Prezydium Zarządu Wojewódzkiego Niezależnego Samorządnego Związku Zawodowego Policjantów woj. [...] zaakceptowało zwolnienie skarżącego ze służby, co wskazuje, iż została spełniona przesłanka ważnego interesu, albowiem obiektywność związku zawodowego nie może w tym względzie budzić żadnych wątpliwości. Jednakże w kontekście podniesionego zarzutu co do prawidłowości zasięgnięcia opinii organizacji związkowej wskazano, że przepis art. 43 ust. 3 ustawy o Policji obliguje organ do zasięgnięcia opinii organizacji zakładowej związku zawodowego policjantów w przedmiocie zwolnienia ze służby na omawianej podstawie, co uczyniono, jednak nie uzależnia zwolnienia funkcjonariusza w tym trybie ani od samego wydania opinii przez organ związkowy, ani od tego, aby była ona pozytywna. Ustosunkowując się natomiast do pozostałych zarzutów wskazano, że Komendant Wojewódzki Policji w [...] w sposób prawidłowy przeprowadził postępowanie administracyjne w sprawie zwolnienia skarżącego ze służby w Policji. Przed wydaniem zaskarżonego rozkazu personalnego organ I instancji w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy oraz dokonał oceny dowodów z zachowaniem reguł określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Reguły te polegały na tym, że oparto się na materiale dowodowym zgromadzonym w toku postępowania, materiał ten został poddany ocenie i ocena ta odniesiona została do poszczególnych dowodów z uwzględnieniem ich znaczenia dla sprawy. Zaznaczono również, że działanie organu w ramach uznania administracyjnego oznacza, jak wynika z art. 7 k.p.a., załatwienie sprawy zgodnie ze słusznym interesem obywatela, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i możliwości organu w zakresie posiadanych uprawnień i środków. Uznanie administracyjne nie pozwala zatem organowi na dowolność w załatwianiu sprawy, ale nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela. Nadmieniono, że pojęcie "służby" wiąże się nierozerwalnie z pojęciem "poświęcenia". Służba w formacji uzbrojonej nie jest bowiem zwykłą pracą. Służbę może więc pełnić tylko taka osoba, która zdaje sobie sprawę z wagi pełnionych obowiązków. Strona, która takiej świadomości nie ma, jest nieprzydatna dla tej służby, gdyż nie realizuje jej ważnego interesu. Mając na uwadze powyższe stwierdzono, iż policjant, który nie podejmuje służby i nie wykonuje żadnych obowiązków służbowych z uwagi na przebywanie na zwolnieniach lekarskich (lub urlopach rodzicielskich i wychowawczych), przerywanych tylko krótkimi okresami obecności w służbie, nie może skutecznie powoływać się na swój interes. Jego postępowanie wpływa bowiem negatywnie na organizację służby i jej dobro oceniane przez pryzmat zadań Policji. Uwzględniając powyższe stwierdzono, iż sprawę rozstrzygnięto mając na względzie zarówno interes społeczny, tożsamy w tym wypadku z interesem służby, jak też słuszny interes policjanta. Okoliczności sprawy, przedstawione w niniejszej decyzji, uzasadniają jednak przedłożenie ważnego interesu służby nad interes strony i tym samym niezasadny jest zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. Ponadto złożone wnioski dowodowe nie zasługują na uwzględnienie, bowiem pierwszoplanową kwestią w sprawie pozostaje, że skarżący na przestrzeni ostatnich 2 lat w zasadzie nie pełnił służby. Trudno wyobrazić sobie sytuację, w której osoba, która zaprzestała pełnienia służby, a więc przestała spełniać podstawowy warunek stosunku służbowego, miałaby w tej służbie pozostać tylko z tego powodu, że w okresie gdy jeszcze służbę faktycznie pełniła, powierzone obowiązki wykonywała z zaangażowaniem i była za to doceniana, zaś wnioskowane załączenie do akt postępowania administracyjnego akt osobowych są integralną częścią materiałów sprawy. Nie sposób się również zgodzić, że absencja jednej osoby nie stanowi znaczącego wpływu na pracę jednostki organizacyjnej. Przyjęcie takiego stanowiska uniemożliwiłoby bowiem rozwiązanie stosunku służbowego z policjantami latami nieświadczącymi służby z różnych powodów, gdyby pozostawali mianowani w jednostce o odpowiednio dużej liczbie etatów. Dodano, że postępowanie administracyjne ma charakter indywidualny, zatem nie może odnieść zamierzonego skutku ewentualny zarzut dotyczący innych osób znajdujących się zdaniem strony w analogicznej sytuacji faktycznej. Ponadto przesłanką, która legła u podstaw wszczęcia postępowania nie jest absencja strony wynikająca z przebywania na urlopie wychowawczym, lecz długotrwałe nieświadczenie służby z różnych względów. Nie można też uznawać za stan pożądany sytuacji dążenia, by policjanci zastępujący z konieczności skarżącego uzyskiwali nagrody. Za znacznie bowiem bardziej racjonalne należy uznać doprowadzenie do sytuacji, kiedy każdy z policjantów będzie wykonywał jedynie czynności przewidziane dla zajmowanego przez niego stanowiska. Nie zasługuje na uwzględnienie też wniosek dotyczący przesłuchania świadków na okoliczności odnoszące się do likwidacji komórki organizacyjnej, w której skarżący poprzednio pełnił służbę, tj. Wydziału [...] Komendy Miejskiej Policji w [...], czy też jego służby w tymże wydziale. Zdaniem organu odwoławczego okoliczności, których miałyby dowieść te zeznania, pozostają bez wpływu na treść zapadłego rozstrzygnięcia i nie mają związku z niniejszym postępowaniem. Ponadto dynamiczna zmiana miejsca pełnienia służby nieodłącznie wiąże się ze specyfiką służby w Policji i policjant nie może oczekiwać, że przez cały okres pełnienia służby w Policji będzie ją pełnić na tym samym stanowisku i w tej samej jednostce organizacyjnej. Nawet jeśli w istocie opisane zmiany organizacyjne wywołały u policjanta jakiekolwiek problemy zdrowotne, to nie może on oczekiwać od przełożonych, że biernie zaakceptują fakt długotrwałego zaprzestania pełnienia przez niego służby, z perspektywą dalszej nieobecności. Co zaś do sugestii odnośnie do możliwości skorzystania z mechanizmu przewidzianego w art. 79a ustawy o Policji, czyli możliwości zatrudnienia pracownika na podstawie umowy o pracę na czas określony w celu zastępstwa policjanta zauważono, że jest on w zasadzie niemożliwy do wdrożenia w przypadku konieczności zastępstwa policjanta pełniącego, tak jak skarżący, służbę w komórce służby kryminalnej, a zatem obejmującej zakresem swych działań czynności typowo policyjne. W istocie organ I instancji nie przeprowadził analizy okresów wcześniejszej absencji w służbie skarżącego, jednak nie może mieć jednak decydującego znaczenia w sprawie ani brak zastrzeżeń co do tego aspektu służby w okresie bezpośrednio przed 2015 r., ani dość znaczna absencja ze względu na przebywanie na zwolnieniu lekarskim w latach 2005 - 2007 (ok. 260 dni). Co się zaś tyczy terminu przeprowadzenia badania przez komisję lekarską MSW wskazano, że był on determinowany zgłoszeniem się policjanta na wezwanie tejże komisji celem wykonania badań. Trudno zresztą argumenty odnośnie sytuacji życiowej skarżącego uznać za wiarygodne, skoro pełnomocnik w swoim piśmie z dnia 8 listopada 2016 r. twierdzi, że żona policjanta prowadzi swoją działalność gospodarczą, tj. firmę transportową, zaś policjant ubiegając się o uzyskanie urlopów związanych z rodzicielstwem przedkłada zaświadczenie z zakładu pracy małżonki skarżącego, tj. [...] sp. z o.o., m.in. o jej zatrudnieniu od dnia 22 września 2009 r. na stanowisku pierwszy sprzedawca. Na marginesie dodano, że wprawdzie z policjantem przebywającym na urlopie wychowawczym można rozwiązać stosunek służbowy w trybie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, to należy jednak pamiętać, że przepis art. 44 ust. 1 ustawy o Policji stanowi o odstępstwie od zasady szczególnej ochrony policjanta w okresie rodzicielstwa, musi więc być interpretowany ściśle i stosowany wyjątkowo, gdy niezwolnienie ze służby mogłoby rzeczywiście narazić ważny interes służby w sposób oczywisty na poważne straty i z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Wskazano również, że organ I instancji słusznie nadał swojemu rozstrzygnięciu rygor natychmiastowej wykonalności. Wykonanie decyzji nieostatecznej ma charakter wyjątkowy, dlatego też przesłanki nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności poddawane są ścisłej wykładni. Jedną z tych przesłanek jest "niezbędność" niezwłocznego wprowadzenia rozstrzygnięcia decyzji w życie. Odwołując się do wskazanego pojęcia podkreślono, że może to nastąpić wówczas, gdy w danym czasie i w danej sytuacji nie można się obejść bez wykonania praw lub obowiązków, o których rozstrzyga się w decyzji, ponieważ zwłoka w ich wykonaniu zagraża dobrom chronionym, określonym w art. 108 § 1 k.p.a. Organ I instancji nadając zaskarżonemu rozstrzygnięciu rygor natychmiastowej wykonalności miał na uwadze ważny interes społeczny przejawiający się szczególnym statusem i zadaniami Policji, będącej formacją służącą społeczeństwu i przeznaczoną do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz utrzymania bezpieczeństwa i porządku publicznego. Policja jest jedną z instytucji o szczególnej roli i zhierarchizowanej strukturze, wymagającą skutecznego i prawidłowego działania. Roli swej nie może wypełniać w przypadku, gdy w jej szeregach znajdują się funkcjonariusze, którzy tej służby z przyczyn pozamerytorycznych nie mogą pełnić. W kontekście powyższego wskazano, że zaskarżona decyzja spełnia wymagania określone w art. 108 § 1 k.p.a., gdyż w jej uzasadnieniu przytoczono okoliczności wskazujące, że zachodzą przesłanki uzasadniające przedłożenie interesu społecznego nad indywidualny interes strony. Ustosunkowując się natomiast do wniosku o wstrzymanie natychmiastowego wykonania rozkazu personalnego stwierdzono, że nie może on zostać uwzględniony, bowiem w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z uzasadnionym przypadkiem, o jakim mowa w art. 135 k.p.a. Nie może tu być mowy ani o wadliwości decyzji nieostatecznej, ani o wywołaniu przez jej wykonanie nieodwracalnych skutków prawnych, czy też zmianie okoliczności uzasadniających nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności.
Już dziś zamów dostęp
do IFK Platforma Księgowych i Kadrowych
- Codzienne aktualności prawne
- Porady i artykuły z najpopularniejszych czasopism INFOR wraz z bieżącymi wydaniami
- Bogatą bibliotekę materiałów wideo
- Merytoryczne dodatki, ściągi, plakaty
