Wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2018 r., sygn. I OSK 432/18
Skarga Prezydenta m. st. Warszawy na postanowienie Komisji do spraw usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich o ukaraniu grzywną podlegało zaskarżeniu do sądu administracyjnego.
Teza od Redakcji
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Iwona Bogucka, Sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.), Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak, Protokolant starszy inspektor sądowy Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 10 kwietnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komisji do spraw usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 listopada 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 1348/17 w sprawie ze skargi Prezydenta W. na postanowienie Komisji do spraw usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie ukarania grzywną 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Komisji do spraw usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa na rzecz Prezydenta W. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 13 listopada 2017 r., I SA/Wa 1348/17, uchylił postanowienie Komisji do spraw usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa z [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie ukarania grzywną oraz zasądził od tej Komisji na rzecz Prezydenta W. kwotę 580 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu Sąd I instancji podniósł, że wbrew stanowisku Komisji zaskarżone postanowienie podlega kognicji sądów administracyjnych, jest bowiem postanowieniem na które przysługuje zażalenie. W ocenie Komisji, podmiot ukarany grzywną w trybie art. 18 ust. 2 lub 19 ust. 3 ustawy z 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa (Dz. U. z 2017 r., poz. 718, dalej jako: "ustawa" lub "ustawa z 9 marca 2017 r.") może w terminie 7 dni wystąpić z wnioskiem o uznanie za usprawiedliwioną jego nieobecność, odmowy złożenia zeznania albo wydania opinii. Na postanowienie o odmowie zwolnienia od grzywny przysługuje zażalenie. Przyjęcie argumentacji Komisji oznacza, że osoba ukarana grzywną winna zwrócić się z wnioskiem o zwolnienie z grzywny, o którym mowa w art. 20 ustawy, a w razie negatywnego dla niej rozstrzygnięcia złożyć zażalenie na postanowienie o odmowie zwolnienia od grzywny. Dopiero postanowienie wydane na skutek rozpoznania zażalenia może być zaskarżone do sądu administracyjnego. Powyższy pogląd jest jednak nieprawidłowy, albowiem k.p.a. zawiera przepisy przewidujące możliwość wniesienia zażalenia na postanowienie o ukaraniu grzywną, niezależnie od przepisu przewidującego możliwość wystąpienia z wnioskiem o zwolnienie od grzywny. Innymi słowy, k.p.a. przewiduje zarówno możliwość wystąpienia z wnioskiem o zwolnienie od grzywny jak i możliwość złożenia zażalenia na postanowienie o ukaraniu grzywną. Jednakże inny charakter ma postępowanie wywołane wniesieniem zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny, a inny charakter ma postępowanie wywołane wnioskiem o zwolnienie od grzywny. W pierwszym z nich rozpatruje się zarzuty przeciwko samemu nałożeniu grzywny. Natomiast w razie złożenia wniosku o uchylenie grzywny organ winien ocenić zasadność twierdzenia o zaistnieniu okoliczności usprawiedliwiających niestawiennictwo, odmowę złożenia zeznań czy wydania opinii. Oba te tryby są odrębne i niezależne od siebie zwłaszcza, że w obu odmienny jest tryb procedowania, jak i przesłanki, które podlegają badaniu. W konsekwencji mimo, że u ich podstaw spoczywa ta sama okoliczność prawna (wydanie postanowienia o ukaraniu grzywną stanowiącą karę porządkową) toczą się one w istocie niezależnie od siebie. Zgodnie z art. 9 ust. 1 i art. 36 ustawy z 9 marca 2017 r. "Komisja wydaje decyzje i postanowienia" (art. 9 ust. 1), a "Do decyzji i postanowień Komisji stosuje się odpowiednio przepis art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, z wyłączeniem decyzji, o których mowa w art. 34 ust. 3." (art. 36). Z art. 36 ustawy wynika tylko jedno wyłączenie odnośnie dopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, odnoszące się do decyzji wydawanych w oparciu o art. 34 ust. 3 ustawy. Zatem jedynie wykładnia językowa art. 36 ustawy mogłaby wskazywać, że od wszystkich postanowień wydawanych przez Komisję służy wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 127 § 3 k.p.a. w zw. z art. 36 ustawy). Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przysługujący od postanowienia (z uwagi na brak organu wyższego stopnia nad Komisją) będący substytutem zażalenia, powinien przysługiwać od takich postanowień, na które k.p.a. przewiduje w analogicznych sytuacjach zażalenie. W art. 88 § 1 k.p.a. (w zw. z art. 86) przewidziane jest zażalenie na postanowienie o ukaraniu grzywną, zatem od postanowienia wydanego na podstawie art. 18 ust. 2 ustawy powinien przysługiwać wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Alternatywą jest gramatyczne odczytanie art. 36 ustawy, a wówczas wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy również przysługuje. Zatem nie ma podstaw do przyjęcia na podstawie przywołanych przepisów, że środek zaskarżenia przysługuje od wszystkich postanowień Komisji (np. postanowień o dopuszczeniu dowodu czy też postanowień o wszczęciu postępowania). Brak jest jednocześnie podstaw do wywodzenia prawa do wniesienia środka zaskarżenia wyłącznie z odesłania zawartego w art. 36 ustawy w związku z art. 127 § 3 k.p.a. - prawo do wniesienia środka odwoławczego od postanowienia musi być wywiedzione z przepisów k.p.a., do którego odsyła art. 38 ust. 1 ustawy z 9 marca 2017 r. W piśmie procesowym z 7 listopada 2017 r. Komisja wskazała, że art. 88 § 1 k.p.a. w wersji nadanej ustawą z 1 marca 1996 r. nie przewiduje możliwości ukarania strony grzywną. Wobec powyższego organ uznał, że strona postępowania prowadzonego w trybie przepisów ustawy z 9 marca 2017 r. nie może złożyć środka odwoławczego od postanowienia o ukaraniu powołując się na art. 88 § 1 k.p.a. w związku z art. 127 § 3 k.p.a. i art. 36 ustawy. Przyjęcie powyższego rozumowania prowadziłoby do sytuacji nierównego traktowania osób ukaranych grzywną. Przyjmując tok rozumowania organu, możliwość złożenia środka odwoławczego byłaby wyłączona wobec strony, z uwagi na fakt, że nie została ona wymieniona w art. 88 § 1 k.p.a. Wniosek taki natomiast mógłby złożyć świadek czy też biegły, to jest osoby o których mowa w art. 19 ust. 2 w związku z art. 39 ustawy z 9 marca 2017 r., w związku z art. 127 § 3 i art. 88 § 1 k.p.a. W ocenie sądu brak jest podstaw do takiego różnicowania sytuacji prawnej osób wezwanych na rozprawę przed Komisją. Zatem przyjąć należy, że treść art. 88 § 1 k.p.a. w związku z art. 127 § 3 k.p.a. oraz 141 § 1 k.p.a. i art. 18 ust. 2 oraz 19 ust. 3 w związku z art. 36 i 38 ust. 1 ustawy z 9 marca 2017 r. uprawnia zarówno stronę jak i świadka lub biegłego ukaranego grzywną do złożenia środka odwoławczego. W niniejszej sprawie, prawo do złożenia środka odwoławczego nie wynika z błędnego pouczenia zawartego w postanowieniu, ale z treści przywołanego wyżej art. 88 § 1 k.p.a. w związku z art. 127 § 3 k.p.a. i 141 § 1 k.p.a. w związku z art. 36 i 38 ust. 1 ustawy z 9 marca 2017 r. Podnoszona w piśmie z 7 listopada 2017 r. argumentacja dotycząca możliwości złożenia przez ukarany podmiot wniosku o zwolnienie od grzywny i wywodzenie z tego braku prawa do złożenia środka zaskarżenia na postanowienie o ukaranie grzywną jest niezasadna, albowiem oba środki odwoławcze mają odmienny charakter. Czym innym jest kontrola zasadności nałożenia grzywny na określony podmiot, a czym innym zwolnienie z grzywny w razie usprawiedliwienia nieobecności. To drugie może mieć miejsce tylko wtedy, gdy grzywną został ukarany podmiot, wobec którego przepis dopuszczał w ogóle nałożenie grzywny. Ustalenie, że na postanowienie o ukaraniu grzywną wydane w trybie przepisów ustawy z 9 marca 2017 r. przysługuje środek zaskarżenia w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w związku z przywołanymi wyżej przepisami k.p.a., znajdującymi zastosowanie z mocy odesłania zawartego w art. 38 ust. 1, oznacza konieczność rozważenia, czy z uwagi na fakt wniesienia skargi wprost od postanowienia o ukaraniu grzywną skarga nie powinna podlegać odrzuceniu z uwagi na niewyczerpanie środków zaskarżenia.
Już dziś zamów dostęp
do IFK Platforma Księgowych i Kadrowych
- Codzienne aktualności prawne
- Porady i artykuły z najpopularniejszych czasopism INFOR wraz z bieżącymi wydaniami
- Bogatą bibliotekę materiałów wideo
- Merytoryczne dodatki, ściągi, plakaty
