Wyrok NSA z dnia 21 sierpnia 2018 r., sygn. I GSK 2562/18
Środki unijne
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Lidia Ciechomska-Florek (spr.) Sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz Sędzia del. WSA Piotr Przybysz po rozpoznaniu w dniu 21 sierpnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 maja 2018 r., sygn. akt V SA/Wa 446/18 w sprawie ze skargi W.S. na rozstrzygnięcie Mazowieckiej Jednostki Wdrażania Programów Unijnych z dnia 27 lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie negatywnej oceny projektu 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od W.S. na rzecz M. 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 maja 2016 r. sygn. akt V SA/Wa 446/18 w sprawie ze skargi W.S. (skarżący), na rozstrzygnięcie M. (Jednostka lub MJWPU) z 27 lutego 2018 r., nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu stwierdził, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny oraz przekazał sprawę do ponownego rozpoznania M..
Sąd I instancji rozstrzygał w następującym stanie faktycznym i prawnym: Skarżący złożył wniosek w ramach Osi priorytetowej X ,,Edukacja dla rozwoju regionu" w ramach Działania 10.2 ,,Upowszechnianie kompetencji kluczowych wśród osób dorosłych" Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Mazowieckiego na lata 2014-2020. Pismem z 7 lutego 2018 r. MJWPU poinformowała skarżącego, że wniosek został pozytywnie oceniony, ale nie przyjęty do dofinansowania z powodu wyczerpania kwoty dostępnej na konkurs. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Jednostka wyjaśniła, że przeanalizowała zapisy z wniosku. Zgodnie z kryterium dostępu nr 2, wskazano, że szkolenia lub kursy językowe zakończą się formalnym wynikiem oceny i walidacji oraz będą dawać możliwość uzyskania certyfikatu (nadania kwalifikacji). Nie przewidziano dla szkoleń językowych nabycia kompetencji, w związku z czym należało stwierdzić, że wskaźnik Liczba osób w wieku 25 lat i więcej, które uzyskały kwalifikacje lub nabyły kompetencje po opuszczeniu programu był za wysoki. Odnosząc się do kryterium merytorycznego ogólnego nr 8 ,,Sposób zarządzania projektem’ ’ Jednostka stwierdziła, że na podstawie treści wniosku nie można było uznać, iż dane świadczą o sposobie monitorowania realizacji całego projektu. Treść wniosku wskazywała na monitoring w zakresie równości szans i niedyskryminacji. W ocenie skarżącego spotkania były jednoznaczne z prowadzeniem bieżącego monitoringu podczas spotkań zespołu projektowego (spotkania minimum co 4 tygodnie), w celu monitorowania prawidłowego przebiegu projektu tj. weryfikacji i analizy zrealizowanej części zadań i związanej z nią dokumentacji, oceny bieżącej realizacji projektu oraz zaplanowania działań na kolejny okres realizacji) niemniej jednak zdaniem organu z wniosku to nie wynikało. W opinii Jednostki był to sposób zarządzania projektem. Jednostka podtrzymała również ocenę eksperta w zakresie kryterium merytorycznego ogólnego nr 9 ,,Efektywność kosztowa projektu i prawidłowość sporządzenia budżetu’ ’. Przytaczając zapisy wniosku Jednostka uznała, że nie zamieszczono wyraźnych informacji w zakresie uzasadnienia dla przyjęcia 3 stawek jednostkowych na osobę, skoro zgodnie z zapisami wniosku Program szkoleń zależy od poziomu grupy (test poziomujący w ramach rekrutacji). Mając na uwadze powyższe, Jednostka stwierdziła, że nie ma podstaw do kwestionowania oceny członka KOP, ponieważ podczas przeprowadzanej oceny nie pominął on elementu wniosku, jak również nie nastąpiła błędna interpretacja danych. Na rozstrzygnięcie Jednostki z 27 lutego 2018 r. o nieuwzględnieniu protestu skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który zaskarżonym wyrokiem z 10 maja 2016 r. skargę uwzględnił. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił na wstępie, że postępowanie w niniejszej sprawie prowadzone było na podstawie przepisów ustawy wdrożeniowej oraz aktów składających się na system realizacji programu operacyjnego, w tym m.in. Regulamin Konkursu nr [...] (,,Regulamin Konkursu’’) oraz Instrukcji wypełniania wniosku o dofinansowanie projektu ze środków Europejskiego Funduszu Społecznego w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Małopolskiego na lata 2014-2020. W rozpatrywanej sprawie spór pomiędzy Skarżącym a MJWPU dotyczył oceny kryteriów merytorycznych ogólnych: nr 2 ,,Osiągnięcie w ramach projektu skwantyfikowanych rezultatów’ ’; nr 5 ,,Spójność zadań przewidzianych do realizacji w ramach projektu oraz trafność doboru i opisu zadań’’; nr 8 ,,Sposób zarządzania projektem’’ oraz nr 9 ,,Efektywność kosztowa projektu i prawidłowość sporządzenia budżetu’’. Jeden z oceniających sporne kryteria przyznał pomniejszoną ilość punktów, podczas gdy drugi z oceniających uznał kryteria za spełnione i przyznał maksymalną ilość punktów. MJWPU rozpatrując protest utrzymała pomniejszoną punktację za powyższe kryteria merytoryczne ogólne. Przechodząc do analizy zarzutów skargi Sąd pierwszej instancji podzielił zasadność zarzutu dotyczącego nieprawidłowej oceny kryterium merytorycznego ogólnego nr 2 ,,Osiągnięcie w ramach projektu skwantyfikowanych rezultatów’’. W ocenie Sądu, przyznanie pomniejszonej liczby punktów przez jednego z oceniających, w ramach powyższego kryterium, wynikało, jak wskazała też Jednostka, z niespójności zapisów wniosku skarżącego z zapisami we wskaźniku rezultatu nr 1 ,,Liczba osób w wieku 25 lat i więcej, które uzyskały kwalifikacje lub nabyły kompetencje po opuszczeniu programu’ ’ (wskaźnik nr 1). Założenie Skarżącego, że min. 60% uczestników projektu uzyska kwalifikacje językowe było niezgodne z zapisami znajdującymi się we wskaźniku nr 1, w którym przewidziano, że ponad 80 % uczestników projektu uzyska kwalifikacje lub kompetencje (596 osób spośród 746 osób), co przy zapisie wniosku ,,co najmniej 60% UP osiągnie na egzaminie zewn. pełny poziom A,B lub C’’ zdaniem Jednostki oznaczało, że oceniający mógł mieć wątpliwości i obniżyć z tego względu punkty za to kryterium. W ocenie Sądu stanowisko powyższe było nieprawidłowe i nie uzasadniało obniżenia punktacji. Przede wszystkim zauważyć należy, że wskaźnik nr 1 wniosku dotyczy nie tylko osób uczestniczących w szkoleniach językowych, lecz również uczestników szkoleń komputerowych (w łącznej liczbie 746), w związku z czym nie powinien być on w ogóle miarodajny dla weryfikacji liczby uczestników szkoleń językowych oraz liczby osób, które uzyskają kwalifikacje lub nabędą kompetencje. W tej sytuacji, wbrew stanowisku Jednostki rozstrzygającej protest, oceniający nie powinien mieć wątpliwości co do procentowego udziału uczestników kursów językowych w zakresie nabycia kompetencji lub uzyskania kwalifikacji. Sąd pierwszej instancji wskazał nadto, że we wskaźniku rezultatu nr 4 ,,Liczba osób w wieku 25 lat i więcej, które uzyskały kwalifikacje lub nabyły kompetencje z zakresu wybranego języka obcego po opuszczeniu programu’’ (wskaźnik nr 4) zawarto dane dotyczące wyłącznie zajęć językowych. Wskaźnik ten w projekcie wynosił 462 osoby, a zatem 80,2 % ogółu osób uczestniczących w zajęciach językowych, czyli 576 osób. Nie oznaczało to jednak w ocenie Sądu rozbieżności treści wskaźnika nr 4 z zapisami wniosku, w którym skarżący wskazał - w części C.2.1.2 - wprost, że celem szczegółowym projektu było podniesienie umiejętności i kompetencji w zakresie posługiwania się wybranym językiem obcym u 462 uczestników projektu, co dodatkowo potwierdzało, że wskaźnik procentowy przekraczał znacznie 60%. Natomiast zapis wniosku wskazujący, że co najmniej 60% UP osiągnie pełny poziom A,B lub C również nie był sprzeczny z treścią wniosku i wskaźnikiem procentowym osób, które uzyskały kwalifikacje lub nabyły kompetencje w zakresie wybranego języka obcego, ponieważ nie wykluczał on przyjęcia wyższej procentowej wartości odpowiadającej zapisom wskaźnika nr 4. Poza tym zapis ten odpowiadał kryterium merytorycznemu szczegółowemu nr 2 ,,W wyniku udziału w projekcie co najmniej 60% osób objętych wsparciem osiągnie pełen poziom biegłości językowej, zgodny z Europejskim Systemem Opisu Kształcenia Językowego (tj. na poziomie A, B lub C)’’ , które ocenione zostało maksymalną ilością punktów przez obu oceniających. Zgodnie z opisem tego kryterium pełen poziom kompetencji językowej oznaczał cały poziom A (podstawowy), B (samodzielność) lub C (biegłość), a wnioskodawca mógł zaplanować w ramach projektu realizację szkoleń i kursów językowych na jednym z sześciu poziomów językowych (A1, A2, B1, B2, C1, C2), jednak co najmniej 60% osób korzystających ze wsparcia musiała osiągnąć pełen poziom biegłości językowej, a więc A (A1i A2), B (B1 i B2) lub C (C1 i C2). Brak było więc podstaw w ocenie Sądu do pomniejszenia punktacji przy ocenie spornego kryterium w oparciu o stwierdzone przez jednego z oceniających ,,rozbieżności’’ pomiędzy wskaźnikiem rezultatu a treścią wniosku. Analogiczne stanowisko Sądu dotyczyło oceny spełnienia ogólnego kryterium merytorycznego nr 5 ,,Spójność zadań przewidzianych do realizacji w ramach projektu oraz trafność doboru i opisu zadań’’. W przypadku oceny tego kryterium powołano się na rzekomą procentową rozbieżność w ilości osób, które nabędą kompetencje lub uzyskają kwalifikacje, nie dostrzegając błędnego odniesienia się do wskaźnika nr 1 oraz zapisów wniosku wskazanych już powyżej, czego powodem było pomniejszenie przyznanej punktacji. Ponownie Sąd podkreślił, że rozbieżność nie zachodziła w zapisie wskaźnika rezultatu nr 1 (czy też nr 4) oraz treści wniosku uwzględniającej wymóg spełnienia kryterium merytorycznego szczegółowego nr 2 ,,W wyniku udziału w projekcie co najmniej 60% osób objętych wsparciem osiągnie pełen poziom biegłości językowej, zgodny z Europejskim Systemem Opisu Kształcenia Językowego (tj. na poziomie A, B lub C)’’. Sąd wskazał nadto, że niezrozumiała była uwaga oceniającego, że nie przewidziano dla szkoleń językowych nabycia kompetencji będących okolicznością uzasadniającą obniżenie punktacji przy ocenie kryterium nr 5. We wskaźniku nr 4 przewidziano liczbę osób, które uzyskały kwalifikacje lub nabyły kompetencje z zakresu wybranego języka obcego po opuszczeniu programu. We wniosku skarżącego przewidziano uzyskanie kwalifikacji przez uczestników projektu co było zgodne ze wskaźnikiem nr 4. Zatem także w odniesieniu do oceny kryterium nr 5 brak było podstaw do obniżenia punktacji z powołanych powyżej powodów. Zasadny zdaniem Sądu był również zarzut skargi dotyczący oceny spełnienia ogólnego kryterium merytorycznego nr 8 ,,Sposób zarządzania projektem’’. Jednostka rozpatrując protest skarżącego podtrzymała ocenę powyższego kryterium przez jednego z oceniających uznając, że w projekcie nie opisano sposobu monitorowania projektu w związku z czym brak było podstaw do podniesienia punktacji w tym zakresie. Skarżący prawidłowo w uzasadnieniu skargi wskazał i powołał fragmenty wniosku, które świadczyły o monitorowaniu realizacji projektu (str. 21 -24 wniosku) co oznaczało, że oceniający jak i Jednostka nie przeprowadzili prawidłowej analizy treści projektu. Sąd nie zgodził się przy tym ze stanowiskiem Jednostki zawartym w odpowiedzi na skargę wskazującym na brak obowiązku po jej stronie analizowania całego wniosku z uwagi nie powołanie stosownych zapisów projektu na etapie protestu i odwołanie się do tych zapisów dopiero w skardze do Sądu. Zdaniem Sądu zgodnie z art. 57 ustawy wdrożeniowej, właściwa instytucja przy rozpatrywaniu protestu zobligowana jest do weryfikacji prawidłowość oceny projektu w zakresie kryteriów i zarzutów. Skarżący w proteście podniósł m.in. zarzut dotyczący niewłaściwej oceny kryterium merytorycznego ogólnego nr 8 co obligowało Jednostkę do szczegółowej analizy prawidłowości oceny w tym zakresie w oparciu o treść projektu nawet nie powołaną wprost w proteście. W tej sytuacji obniżenie punktacji z powodu nie opisania sposobu monitorowania realizacji projektu było nieuzasadnione. Nieuzasadniony w ocenie Sądu był zarzut dotyczący oceny ogólnego kryterium merytorycznego nr 9 ,,Efektywność kosztowa projektu i prawidłowość sporządzenia budżetu’’. Zdaniem Jednostki, we wniosku nie zamieszczono wyraźnych informacji w zakresie uzasadnienia dla przyjęcia 3 stawek jednostkowych na osobę dla szkoleń z języka angielskiego oraz języka niemieckiego. Skarżący w proteście wyjaśniając powody takiego rozwiązania powołał się na własne doświadczenie (wskazujące na to, że większość uczestników szkoleń to osoby, które nie znają języka obcego lub uczyły się wiele lat temu i muszą odświeżyć tę wiedzę) oraz załączył tabelę Centrum Nauczania i Certyfikacji Języków Obcych UMCS zawierającą orientacyjną liczbę godzin wymaganych do osiągniecia poszczególnych poziomów językowych. Były to dodatkowe dane nie zawarte w treści samego wniosku, które nie mogły być znane oceniającemu. W tej sytuacji trafne było stanowisko Jednostki o nie zamieszczeniu we wniosku wystarczających informacji dla uzasadnienia przyjęcia 3 stawek jednostkowych na osobę przy szkoleniach językowych. Biorąc pod uwagę powyższe Sąd stanął na stanowisku, że przy ocenie kryteriów merytorycznych ogólnych nr 2, nr 5 i nr 8 doszło do naruszenia art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, który wprowadza wymóg aby wybór projektów do dofinansowania przebiegał w sposób przejrzysty i rzetelny, a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny.
Już dziś zamów dostęp
do IFK Platforma Księgowych i Kadrowych
- Codzienne aktualności prawne
- Porady i artykuły z najpopularniejszych czasopism INFOR wraz z bieżącymi wydaniami
- Bogatą bibliotekę materiałów wideo
- Merytoryczne dodatki, ściągi, plakaty
